基础教育改革的政治逻辑

2015-03-31容中逵

当代教育与文化 2015年1期

容中逵

（杭州师范大学教育学院，浙江杭州 311121）

随着新一轮基础教育课程改革的纵深推进，时下关于基础教育改革的学术讨论越发广泛深入，事实上，关于基础教育改革的问题，只有当我们将其纳入到更为广大的系统和更为广泛的视野当中去加以考察时，我们的讨论才是全面的，见解才会是深刻的，否则，只见树木不见森林的结果在所难免。这一考察至少包括政治、经济、文化、教育四种支配基础教育改革的基本逻辑。基础教育改革的政治逻辑是指基础教育改革从问题引发、方案制定到实施推广、反思评价等一系列过程当中所呈现出的基本政治运作机理。限于篇幅，本文仅对基础教育改革实施的政治逻辑加以力所能及的分析（其它三种支配逻辑详见笔者其它专论），相关观点当否还请诸位专家批评指正。

一、基础教育改革形成的政治逻辑

改革的形成是指改革从被关注到被提上政治议程，进而形成改革方案这一过程。此间包括改革问题的提出及其确证、改革方案的初拟及其落定等多个不同具体环节。此处，为了考察方便起见，我们均将其笼统称之为 “形成”阶段（下文关于 “形成”的表述均为此意），在基础教育改革的形成阶段，政治因素的支配逻辑体现在哪里，又有哪些特征呢？笔者以为，明显特征大致有二：

（一）主观性与功利性：改革引发无不由政治官员提议形成

改革是公共政策主体基于各自权力责任、在分工协作基础上进行充分互动的集体行为。尽管我国奉行 “从群众中来，到群众中去”的政治原则与决策程序，但在现实改革过程中，由于受到传统文化、法律完备程度及其它主客观条件的制约，改革不可避免地存在着一定程度的精英决策特征，即行政首脑牢牢掌握着改革的 “关键话语权”，改革的引发及其政策制定无不由各级政治精英所左右，并具有较为明显的主观性与功利性特征。

1．政治官员左右改革的原因。为何政治精英成为主导我国各项改革方向与进程的首要力量？究其原因有四：一是社会结构因素。与西方社会高度利益分化、改革多由外部社会力量向政府施压所致不同，我国是一个高度组织化的社会，由于社会组织只是作为执政党与公众之间的沟通纽带而发挥作用，难以成为推动改革的 “民间凝聚力”，因而公民个体的利益诉求总体上较为含蓄，个体意见往往要通过各类意见表达主体、以相对委婉的方式上报给各级当权者，改革最终都会通过政治系统内部政治精英的分析、研究和调查而将他们所认定的社会问题输入到改革进程中去，进而，“改革的方向通常都由政治角色的经验和活动所主导，而非由社会非政治领域中民众诉求所决定”。［1］二是领导体制因素。我国1982年的《宪法》明确规定行政首长负责制，而行政首长负责制又遵循决策权力归一原则，即各级政府的最终决策权掌握在最高行政首长手中并对决策独立承担责任，因而这一领导体制在法律上保障了行政长官在改革决策中的支配地位。尽管基础教育决策过程中也有预案、初案、决案等“三案”要求，但在关键环节或核心问题的裁断上最终还需 “一把手”拍板。因此，我国的社会改革通常都会依托政治团体发起。三是决策机制因素。实行少数服从多数的民主集中制是我国的政治决策机制，当这一决策机制在实际操作与理论要求发生部分脱节时，改革决策极易体现集中而非民主，行政首脑的个人偏好也会极易得到盲从而反对，从而使少数服从多数的集中制原则发生偏差。因为：一方面，我国政府行政首脑的推选多强调行政经验的丰富程度，这一经验型领导选举模式虽然可以减少重大决策失误，但也会致使领导者会更多地依据自身过往的成功经验来把舵改革航向，以已有经验带来的主观能动性去排斥那些不符合其改革意向的非议；另一方面，尽管所有改革决策参与者在问题识别、性质判断等细节上存有不同处理意见，但受制于行政首脑在组织内部所掌握的各种权力与非权力影响，下属在估量顺逆领导偏好利弊得失之后往往不会轻易表达改革异议，继而部分致使改革方向的最后定夺可能不是真正民主自由争议的结果，而是决策参与者向行政首脑个人权力妥协的结果。四是历史遗留因素。很长一段时间内，我国实行的都是计划体制，在此体制下，政府是计划的制定者、推行者、领导者和发号施令者，在其看来，群众的意见表达是分散杂乱的，只有通过党和政府的正确领导才能统一认识、动员广大群众投入行动并确保特定经济社会和政治目的得以实现，在此历史惯习影响下，高度同质化的民众社会实际上被当成了思想统一的政治客体，由此也易致使政府走向全能而超越社会之上。

2．政治官员判定改革问题的诱因。政策的本质是为了有效解决社会上的各种矛盾，由于人们对社会矛盾的解读是主观的，所以改革问题的确定具有较强的主观性，当政治官员将某一社会问题判定为改革问题时，可能该问题确实是一种严重不利的社会客观存在，但也可能该问题是决策者的主观判断所致，因为 “面对同样的政策问题，基于各自的利益，来自不同阶层、群体的人们都有不同的理解，而来自政党政府内不同部门、层级或地方的领导干部也有不同的看法”。［2］那么，政治官员对改革问题的确定来源有哪些呢？大致有三：一是直觉。政策问题的界定首先源于政治官员的直觉判断，其认知、情感和意志都直观地渗透到政策过程与政策文本当中。譬如：原国家教委之所以1997年能在烟台成功召开全国中小学素质教育经验交流会，下发《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》并从政府层面全面启动素质教育，客观上讲，就与时任国务院副总理的李岚清同志对应试带来诸多恶劣影响的直观判断息息相关。二是经验。单纯的直觉还不足以导致政治官员做出改革的决定，因为直觉常常是非理性的代名词，真正促使政治官员做出改革决定的，在直觉之外还有不间断的直、间接经验，这些经验或在视察、调研之中感知，或在听取汇报、阅读相关材料之后发现，但无论何种方式、不管其间真假，它都能对直觉性的判断予以进一步澄清，对改革问题予以进一步确证。同时，对于改革本身，政治官员也会事先预测其可能带来的影响，即通过改革会为国家、社会、自身带来什么？通过历史考察的省思与近期经验的感知，政治官员通常都会将改革视为自己创造政绩、名留青史的绝佳机会，不管之前的改革是否真的成功，但过往的经验似乎表明，无论成功与否，改革终归是历史前行的必然，在此判断影响下，政治官员发动改革并依靠以往经验调整改革步伐便成为政治官员行动的最佳策略。三是利益。马克思说 “人奋斗所争取的一切都同自己的利益有关”，［3］托马斯·戴伊（Thomas R．Dye）也曾指出 “政策就是政府作为或不作为，而作为或不作为背后的考虑却是权力和利益”，［4］公共政策制定本该以公共利益为依据，但鉴于现实中很难对公共利益做出明确而具体的界定，因而公共利益就很容易蜕变成一种由行政机关和政治官员自由裁断界定的单向行为，正因如此，当政治官员意识到变革能为其带来实际价值时，发起改革并努力汇集各方支持的行动也就成为必然。政治官员的这种利益诉求有两重：宏观上讲是希望凭借成功的改革去有效维护政党政府的利益；微观上讲是希望通过政治业绩的提升以实现个人的升迁。任何组织都有自己的利益诉求，没有自己利益诉求的组织在理论和逻辑上是不存在的，“由于政策规划中，政治层面的重要性要超过技术层面”，［5］因此，政策决策者十分关注政治因素特别是政治组织内部利益较量对政策规划的影响，而政策也往往会被设计成为迎合支配者偏好、被扭曲为官僚机构本身受惠的政策。基础教育改革在政治官员看来是顺应民意、功在千秋的壮举，如果改革成功，组织和个人均会从中明显获益。

3．政治官员选择基础教育改革的动因。政治精英为什么要选择基础教育领域作为其改革的发起点呢？主要动因有二：一是基础教育易于产生社会影响。政策的核心是利益调整，而且不同政策之间也有相关性，一项政策发生变动必将使其它相关政策的变革提上日程，任何一项改革政策及其措施都会产生牵一发而动全身的功效，也将直接影响民众的利益分配格局和国家的未来发展进程。基础教育点多、线长、面广，不仅与民众的联系最为广泛直接，而且其功效也更为普遍，“基础教育是科教兴国的奠基工程，对提高中华民族素质，培养各级各类人才，促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性、先导性的作用。”［6］的确，如果说教育是事关社会发展全局的基础，那么基础教育就是 “基础之基础”。正因如此，政治官员选择基础教育作为改革领域，不仅能从空间上广泛影响现实整个国家社会的发展情形，也更能从时间上普遍影响整个民众社会的未来发展趋势，对于这样一个领域，如若改革成功，其于民族国家与个体自身的历史意义是不言而喻的。二是基础教育易于付诸行政操作。任何一项改革的落实都需要相应的组织结构予以保证，在中国这样一个幅员辽阔的国度，要使基础教育改革蓝图在各级中小学实现，必须依托完善的行政组织机构，无论改革政策信息自上而下的传达，还是改革物质条件自下而上的统一配备，均需清晰明确的行政系统为其提供便利条件。教育是一个复杂而开放的系统，不仅横向上包括各级各类学校，而且纵向上也包括宏观教育决策、中观学校体系、微观课程教学及其实施等诸多方面，在整个教育系统构成中，哪一个子系统改革起来才能让改革政策更具有认同力、民众更具有支持力从而更易操作呢？显然，基础教育更具潜力，因为基础教育下连学前教育、上接高等教育，不仅具有全民性、普及性、强制性等特征，其中九年还属于法律规定的义务教育，既然是义务教育，相关改革措施的付诸实施便能在法律上得以有效保证，其改革实施便可通过当前我国由高到低 “教育部—省教育厅—市教育局—县（区）教育局—中小学”这种金字塔式的教育行政组织予以层层实施落实，相较学前教育因私人性带来的难以调适性和高等教育因自主性带来的难以控制性，基础教育改革实施上的迅捷容易性也就不言自明了。

（二）选择性与合谋性：改革方案无不由政治官员延请专家学者论证形成

由于改革并非单纯行政操作行为，而是一种更深层次的思想观念变更，囿于行政属性及政府决策者所需解决问题、承担职责、行使职权与其拥有知识、信息、能力之间客观存在的差距，所以，政治官员在发起改革之初常会寻找其它依靠力量来增强自己的改革势能，源于社会地位及社会功用的特殊性，专家学者便自然成为政治官员的咨询辅助依赖源。

1．延请专家学者的缘由。为什么要依赖专家学者来论证和形成改革方案呢？缘由有二：一是政治官员需要依靠专家学者论证 “是否改”的问题。尽管政治官员能够凭借自身敏锐的政治嗅觉从纷繁复杂的社会问题中及时抓住需要解决的关键问题并提出相关改革事宜，但如前所述，行政首脑锁定的改革问题往往源于其直观感受与间接经验，在改革问题的确认上存在较大的主观性，为避免因问题诊断失误而造成的社会资源浪费，政治官员需要依靠学术力量来论证是否有足够的必要来真正启动某项改革，因为经由专家学者论证后的改革方案至少具有如下两方面的优势：一方面，由于政府官员肩负社会管理职责，尽管其时刻关注社会事务，但也由此深陷繁芜的社会矛盾而难以清晰区分社会问题与改革问题，而享有 “社会医师”美称的专家学者却能以其科学的研究方法、中立的价值判断、严谨的实证分析、较强的前瞻预测性来诊断社会机能，探明问题轻重缓急，提取出真正亟需政府以改革方式去解决的社会症结，这一切都令政治官员坚信，只要经由专家学者论证过的方案便一定能将重大社会隐患防范于未然；另一方面，政府官员或怀揣功利心态或碍于任期所限，往往凭借一腔热情匆忙启动某项改革，结果可能因改革超越当时社会条件而难以获得预期效果，而专家学者通过对国际特别是国内经济、政治、文化环境环境的现实考察，分析改革措施与环境资源的匹配度，从而促成改革真正因势而动。譬如：1996年7月至1997年底，教育部基础教育司组织6所大学及中央教科所专家对全国自1993年秋开始施行义务教育的9个省市的16000名中小学生，2000名校长、教师和社会各界的有关人士进行了大规模调研所获取的大量数据和资料，就为2001年的新一轮基础教育课程改革提供了依据。［7］二是改革者需要依托学者论证 “如何改”的问题。改革是一个动态复杂的艰辛过程，具体改革举措设计与论证也是一项科学性、技术性很强的工作，囿于个人条件，政治官员陷于日常事务，缺乏充裕的时间和精力对每个政策问题进行深入细致的调查和透彻入微的分析，由此也导致其对改革缺乏应有的整体性把握。对此，专家学者以其严谨的学术研究、独特的学科视角、敏锐的观察力，可以部分超越改革发起者的主观判断，通过整合社会各界对改革的态度和倾向，结合自身的专业知识和科学研究手段，独立客观地对政策进行评价和鉴定，及时提出改革方案的制定、修正、补充以有效促进改革进程更为科学合理，减少未来改革实施过程中的震荡。譬如，2001年新基础教育课程改革之初，教育部就在华南师大召开了一个由8所师范大学参加的国家基础教育课程改革项目研讨会，公开招标 “制定基础教育课程改革指导纲要；制定基础教育课程计划；制定基础教育课程标准；建立基础教育课程评价体系；建立基础教育课程管理体系；课程资源开发与管理系统的研究；基础教育课程改革实验与推广；调整现行中小学课程计划与教学大纲；组织基础教育课程理论研究”［8］等9大项目，这些项目几乎包含了改革策略的方方面面，为接下来的新课程改革实践奠定了坚实的基础。

2．延请专家学者的过程。专家学者是一个有着各自主张且对改革持有不同态度的庞杂群体，在改革形成的漫长论证过程中，如何延请专家学者？这同样是一个充满博弈的复杂过程，其间特点大致有二：一是政治官员将吸纳支持改革的专家学者参与。行政官员重视专家学者的支持意见，绝不仅仅想获得专家学者单纯的技术支持，更注重专家学者所吸附的社会力量。一方面，专家学者的支持可以增加改革的合法性。教育改革的合法性是民众对政府调整教育权利及教育资源分配依据的认同、信任与支持，它决定相关利益人对改革的接受程度和执行意愿，现实中由于公众对政策的本能质疑及缺乏对改革效果的认同，常常使得政府及其改革政策的权威受到挑战、公信力下降。为解决这种危机，政府会通过多种渠道去增加政策的合法性，由于学者的 “学术研究在提升政策合法性的作用是显而易见的”，［9］同时，在中国这样一个文化精英主导的社会，公众对专家学者持有较高的认同度，对其言论往往顶礼膜拜，因此，这种与生俱来的良好社会基础无疑让专家学者充当了极好的改革政策宣传者和解释者；另一方面，专家学者的支持可以规避改革的失误责任。改革环境往往不可预测、前景常常不容乐观，改革问题也可分为 “结构优良、结构适度、结构不良”①等不同类别，当政治官员面对结构不良改革问题时，他们可以通过专家学者的权威力量和影响力来推卸责任，降低改革风险并实现责任转嫁。二是政治官员将排斥不支持改革专家学者的参与。尽管现代社会中，政治官员与专家学者的关系看似变得越来越融洽（官员尊重学者，学者支持政府），但官员在选择专家学者时绝对是偏爱那些赞同其改革施行的专家的，而只要选择了赞同者，自然也就排斥了反对者。政治官员排斥非赞同改革专家学者的举措通常分两种形式：一种形式是通过对专家学者研究课题的选择性资助来限制其研究视角；另一种形式是利用业已成熟的信息传播网络进行信息过滤，重复放大赞成意见，缩小省略反对意见。何以如此呢？道理很简单：赞同意见有助于推进改革顺利实施，反对意见有碍于改革有效推进（即使有时候反对意见中也不乏真知灼见），也唯有支持大于反对，改革才会得以卓有成效的实施。

3．延请专家学者的结果。尽管政治官员试图通过鼓励不同言论以广泛获取不同专家学者群体的各种意见，但经过上述延请过程，一个可能的结果便是政治官员将与支持改革的专家学者形成合谋。事实上我国专家学者对于改革的影响是有限的，其更多扮演的是行政决策附和者的角色，尤其是那些赞同改革的专家学者更易成为 “政治的婢女”：［10］政治官员将学术研究作为改革的学理支撑，专家学者的研究成果常为已有改革方案提供注释和佐证，从而使学理支持可能异化为成果鉴定。何以专家学者处于如此被动从属的地位呢？一方面，政治官员将对研究成果进行选择。专家学者对政府改革的影响取决于其与政府决策层的接近程度，由于接近程度不仅与专家学者本身的学术成就相关，还与专家学者和政治官员之间个人关系的亲疏程度相关，所以一种可能的情况是，亲密的私人关系较之高质量研究成果更能引发政府决策者的重视，也更能渗入决策者的主张；另一方面，政治官员对研究成果进行控制。政治官员与专家学者分属不同社会群体，由于生活构造、思想观念、价值取向、话语方式以及各自所处地位功能不同，致使二者在实际关系运行过程中，政治官员更具支配性，一如有学者所言，“在实际过程中，理论主体只是出售者，而决策者是收购者，基于市场的原则，决策者总是处于支配地位”。［11］政治官员不仅通过控制选题、拨款等方式对专家学者的研究成果进行评价并重新加以解释，还会按照自己既有的价值倾向来对专家学者的学理支撑作出取舍，从而使那些被采纳的研究结论常常带上迎合政治官员需要的烙印，而专家学者所发挥的具有真正意义的作用也就大打折扣，难怪有学者指出，“经过30年的中国教育改革，专家学者的作用与地位较以往而言是有了新的提升，但就实际作用而言，仍发挥得相当有限”，［12］言辞尽管犀利了一点，但却一语中的。

二、基础教育改革实施的政治逻辑

改革方案的设计与形成通常是从理想条件出发的，在改革方案转化为现实的操作过程中，政治官员必须事先考虑到现实的复杂性和各种利益集团可能存在的排斥性，以制定出周密严谨的具体实施计划，从而为改革实施清除阻碍，确保政策得以有效落实而不至于走样变形，这便是改革的实施过程，那么其支配的政治逻辑又是什么呢？

（一）人缘性与地缘性：改革无不以试验形式渐进推行

在1980年12月的中央工作会议上，陈云同志说：“我们要改革，但是步子要稳……随时总结经验，也就是要摸着石头过河”，［13］随着我国改革开放的深入推进，“摸着石头过河”成为家喻户晓的经典话语，这种以点带面的改革推进方式成为我国改革模式的一种哲学基础。在这种哲学基础指导下的中国教育改革随着历史的演进逐渐具有如下三个特征。

1．试验性。试验是指新的改革政策在正式推广之前，先选择具有代表性的局部地区、范围或群体，使用较少成本和较短时间试行政策的情形。教育改革通常采取试验的方式，除了政治的保守属性外，还因为试验确实可以带来如下三种客观效应：一是可以减少改革风险。客观而言，任何一项社会改革都将涉及政治、经济、文化等多个社会子系统，都会产生牵一发而动全身的 “蝴蝶效应”，改革问题是否已经相当棘手、改革环境是否已经相对成熟、改革条件是否已经相对充裕等只有在改革真正进入实施阶段才能得到检验，而课程方案是否制定明晰、课程标准是否得到认可、课程门类是否设置妥当、教材编写是否符合需要、课时比例是否安排合理、不同学段的课程是否衔接妥当、教学方法运用是否匹配等等也需要经过实验区的试验来加以确证；主观而言，人对客观事物本质和规律的认识是一个过程，特定阶段的认识常常受到各种主客观条件的限制，因而会出现不全面、不完善乃至部分偏差失误的情形，由于改革发起者无法保证改革的实际情况与预设的情形必然能够完全相同，特别是当其预判能力有限、前期信息不足、改革计划尚未完备时，所有这些都被期望能够在改革实验阶段得以及时补充、完善。正因如此，教育改革便不得不首先求助于实验区的试验结果。二是可以降低改革成本。试验区通过对改革的全面演习可以从各个方面减少不必要的损失。从风险成本估量看，试验可以及时检验改革举措的可行性与有效性，从政策试点中获得重要的经验和教训，从而修改和完善改革举措，大幅度降低改革失败的风险成本；从执行成本估量看，通过试点获取的成功与效益能使人们逐渐转变传统观念而接受改革政策，从而有利于提高政策执行效率，降低政策执行成本；从转嫁成本估量看，政府必须在改革试验阶段就得以成果通报方式将决策风险传达给群众以使政治责任分散，从而在看似与公民社会分享权力并共同承担治理责任的同时增加转嫁成本，一如有学者所言，“我国分散决策成本有别于转嫁成本的关键在于它不是事后的责任分散，而是在整个决策过程中权利与责任平衡的分散”。［14］三是可以扩大改革认同力。改革要想成功，一个基本条件是获取各方的广泛认同与支持，而成功的改革试点可以产生激励和辐射作用，所以，在基础教育改革的不同时期，改革者都会通过树立典型并利用这些典型经验的激励与辐射作用去推进基础教育改革。譬如：山东省烟台市作为国家级教改实验区和教育综合改革试点城市，从考试制度到招生制度、从课程结构到课堂教学进行了整体性、全面性的改革；湖南省汨罗市教育改革从督导评估机制切入，成为推进素质教育的一个重要杠杆；山东省寿光市从解决区域内城乡差距入手，整体统筹规划解决基础教育不均衡的问题；安徽省铜陵市则以调整布局、均衡配置、注重学校内涵发展等方式遏制择校偏向、保障公平［15］等等。所有这些事实上都是正面典型推广的绝好榜样。

2．人缘性。人缘性是指改革通常会选择那些与政治官员人际关系较好、观点意见较为一致的人来进行试验的情形。国人常视天时、地利、人和为事业成功的必备条件，人缘性正是改革实施的 “人和”因素，人缘关系之所以对我国的各项改革具有重大影响作用，是因为它于国人而言具有特殊意义。中国是一个基于儒家伦理的关系主义社会，个体与他人的社会关系 “就像水中的波纹一般一圈圈推出去，愈推愈薄”，［16］这种人际关系的亲疏极易导致明文规定背后真实存在却又不可小觑的游戏“潜规则”，这些潜规则对于改革的影响是双重的：一方面，利益需求没有得到满足的利益集团会把自己的影响力转向政策执行，通过不良人际关系去干扰政策执行，继而导致改革推行出现异化现象；另一方面，良性的人际关系可以帮助改革策划者更加容易获取改革实践者的支持，防止地方教育行政部门出于自身利益考虑而随意裁剪中央政府的政策文本，继而促使地方利用自身的各项资源去顺利推进改革。譬如：浙江省之所以成为2001年新基础教育课程改革的腹心之地，人缘性便是其中一个相关因素，因为其不仅与原浙江省教委邵宗杰同志的坚持息息相关，更与原国家教委副主任、国家总督学柳斌对其信任密不可分。早在1986年，浙江省就开始筹划课程改革并得到了当时国家教委的大力支持，当时，柳斌同志多次找邵宗杰商谈，出于慎重与对邵宗杰的了解和信任，国家教委于1988年5月将探索课程改革的任务交给当时的浙江省教委，经过实验，浙江省于1991年秋出版整套新教材，同年，绍兴、诸暨、慈溪3个市县的小学一年级和初中一年级各5000人进入最早的实验，1992年扩大到萧山、龙游和庆元，中小学共有16万学生进入实验，1993年全省进入综合课改。［17］可以说，正是中央行政官员与地方行政官员基于教育观念契合而达成的相互信任关系，才导致浙江的先行者们完成了新课改这一历史性抉择，迈出了中国新课改的第一步。

3．地域性。地域性是指改革通常会选择那些群众基础较好、易于接受改革新思想与新举措的地点来进行试验的情形。由于改革实施经常会面临诸如教育行政部门 “执行不力”、学校主体 “权宜应付”、教师个体 “难以转变”等执行困境，所以在改革实验时，决策者和发起者们都会考虑试验前的地域因素。为什么呢？一是因为公众的参与和支持程度对改革具有重要价值。与传统社会不同，随着民主程度的日益提升，现代社会普通民众的参政意识和参政程度明显增强。正因如此，民众对改革的认同便变得举足轻重，因为它能使决策者真切观察与证实改革政策的实施在多大程度上是受到支持还是被反对的，实验本身又是否能够正常维系与进行。譬如：深圳南山区之所以成为广东省2001年基础教育课程改革首批唯一的实验区，就不仅因为其充裕的物质基础，更在于其与新基础教育课程改革匹配的国际化教育理念，当时南山区已经连续6年高考总分在深圳市排名第一；深圳与香港仅一桥之隔，香港综合课程实施已久，深圳人通过各种传媒对香港的综合课程早有耳闻且已有人将此视为世界大势；1999年初的一份调查表明，深圳出国留学的中学生占该市所有出国留学人员的70%—80%，在珠三角地区的一些中小学里几乎每天都有学生流失，而广州市每月自费出国者就有约200人，且低龄化趋势越来越明显，正是在此背景下，深圳的家长在接受综合课程改革时才并无多大阻力。［18］二是因为地缘性对于实验区的改革推进具有直接影响作用。当政策问题的复杂性或技术难度较高时，普通公众要么因对问题缺乏基本认识，要么因自身利益受损等而对改革产生阻碍或反对思想和行为，一旦这种思想与行为大面积铺展开来，那么实验将可能半途而废，因而改革者总会想方设法去提高公众参与度以减少阻碍力、提高支持度，因为理解永远是建立在了解的基础上的。由此我们便不难发现，无论哪次教育改革，政府都会采用诸如电视、广播、网络等各种传媒渠道去宣传改革的基本理念、主要内容、相关保障措施，在使公众获取改革基本知识普及的同时去降低其反对改革的阻力。尤值一提的是，改革者通常都会通过利益引导的方式去改变人们的关注点，以使相关主体真切感受到改革的结果是使自身的利益获得增加而不是受损的，是使自己的孩子得到综合素质提高而不是下降的。诸此种种，其直接出发点便是促使各界改革参与者的态度向支持改革的方向转变。

（二）自我辩护性与潜在排他性：改革无不在总结反思中实施推广

无论源自政治逻辑的内在驱动，还是出于政策本身技术层面的外在要求，改革总是在不断总结反思中予以实施推广的，但改革最终能否调适却是内源自发而非外在推动的，所以，在面对来自局外人的批评与指责时，改革者总会以维护自我的方式表现出强烈的自我辩护性与潜在排他性特征。

1．总结反思性。总结反思性是指无论在试验还是在实施还推广过程中，改革者都会不断总结反思存在不足并基此作出反应的情形。改革举措的制定并非一蹴而就、一劳永逸的，其推行总会碰到各种阻力，因此，任何教育改革都需要对前期实验的成功经验予以良好总结，对不足之处予以更进完善，从而使整个改革进程能在不断反思中调适前行。为什么要这样呢？因为改革中的总结反思具有如下三种存在合理性：一是技术合理性。由于环境不断在改变，改革规划也应随环境的变化而作出适当的调整，从而保持政策方案与政策环境之间的良好动态适应，通过给予政策纠偏的机会以提高政策绩效以更好地实现政策目标，这是改革总结反思的技术合理性，也是政策规划应有的权变属性所在。二是经济合理性。任何改革都会牵涉到人、财、物、力等资源的耗费，并且都试图以最小的代价获取最大的成功，只有通过总结反思改革进程中存在的不足并对其加以更进，改革才能避免一些不必要的浪费和损失，这是改革总结反思的经济考虑。三是政治合理性。改革是将政策规划付诸落实的过程，此间，政治决策者及相关部门能否真正了解民众的偏好与需求、得到公众的广泛支持，能否了解与决策系统息息相关的环境并切实把握两者之间的互动关系，这是改革能否成功的必需条件。为此，政治决策者在改革实施进程中，总会不断通过民意抽查、实地调研以及听证会等各种有效途径去获悉改革进程中存在的各种呼声并总结反思其间改革举措存在的偏颇之处，唯有如此，才能增强公共政策的回应性并真正确立自身改革的合法性与权威性，这是改革反思总结的政治合理性所在。

2．自我辩护性。自我辩护性是指无论在反思总结还是实施推广中，改革者都会以论证强化自身观点的正确性为基点的情形出现。改革事关各种利益变动，出于对权威和利益的维护，改革者通常都会为自己的改革理念、举措等进行充分自我辩护，而这种自我辩护又不外乎三：一是为改革实施的缘由作辩护。所谓名正则言顺，言顺而后则事成，倘若连改革的重要性、必要性和紧迫性都不具备，其改革合法性便会受到质疑，紧随其后的实施也就将难有保障。因此，任何改革都得首先充分论证改革的必需性。如何论证呢？通常而言，改革者都会从纵向历时发展、横向共时表征、当下客观要求等三方面来证明改革是必需的。譬如：为向国人展示2001年新基础教育课程改革的必需性，改革者们先是从中华民族悠久的历史长河中去寻找教育改革的历史依据，将其视为 “中国有史以来第三次重大教育转型”，认为这是一场 “深刻改变新世纪所有中国人的学习方式、知识构成、前途和命运”［19］的重大历史事件，是历史发展的必然；紧接着改革者又通过组织各种考察团到世界各国进行实地考察，在充分体验了解和比较别国课程改革经验和策略的基础上论证基础教育改革乃世界大势所趋；最后为进一步强化国人对改革的广泛认同，改革者又利用各种渠道进行舆论造势，广泛考证并强化旧有基础教育如何使学生水深火热、如何使教师苦不堪言等以说明改革确属人心所向，为此还专门组织人员将上述内容编撰成册、印刷出版。二是为改革实施的困难作辩护。任何改革都会遇到阻力、碰到困难，为确保改革的顺利实施，改革者们通常都会通过有意忽略、刻意强调、反面衬托等方式来为自己所遇到的困难做有效辩护。譬如：早在浙江省综合课改之初，不少家长就找过政协委员、人大代表反映问题，两会代表也对新课程改革提出了质疑，但最终结果不了了之，在无力解决这一问题时，不少家长跑关系、走后门，千方百计把孩子转到本省、本市的非实验区去。［20］在全面推广新基础教育课程改革之后，许多教师和基层教育行政官员也对此作出了客观反映，如内蒙古海勃湾教改区新任局长刑瑞英就介绍说：“困难真的很大，比如讲大综合的科学课，一开始班上有41个人不懂，讲着讲着，有42个人不懂了，之后连老师也不懂了”，［21］但最后的结果却被视为是课程改革执行不力所致。事实上，远在新课程改革之初就有不少地方教育行政当局和学者发表了一些不同观点，但要么是被视为改革执行不力、效果不佳而被批评，要么是被视为观点偏激或不合时宜而被拒斥。直至后来，全国改革阻力与日俱增之后，改革者们仍然执着地认为这是任何改革都会碰到的阻力，未能真正理性地审视改革本身是否就存在问题。三是为改革实施的成就作辩护。改革之所以能顺利有序地开展下去，一个重要方面是人们看到了改革所带来优于过往的成效，为使这种成效迅速显现，改革者通常会利用各种机会，从试验和前期实施推广过程中寻找捕捉因改革而带来的各种正面或成功的例子，然后借助这些个案或例子去有意识地强化改革实施所带来的成就。譬如：2001年新基础教育课程改革试验后，改革者们不仅开展了许多改革现场观摩活动，举办了不少成果展示、经验交流会，还总结了许多具有高度概括水平的理论、方法、模式等，并通过各种大众传媒将这些成就公诸于众，有意识地通过树立榜样和典型的方式去勾勒改革的美好蓝图，激发改革实践者的美好未来，从而达到积极推进改革实施进程的目的。

3．潜在排他性。排他性是指无论反思总结还是实施推广过程中，改革者都会本能地排斥与自身观点不一致的情形。之所以出现这种现象：一方面，因为任何改革在其酝酿之初都是经过严格论证的，并且相关改革理念、举措都是改革者本身所坚信正确的，当然在某种程度上，改革本身也确实具有相当针对性和合理性；另一方面，在此信念驱动下，任何改革者都会对改革本身持有一种执着的精神与强烈的自我辩护潜意识，尤其当改革者的自我辩护和排他理据充分而为众人所认同时，其功效就更有利于改革成果的体现与改革本身的推进。改革者的这种潜在排他性主要通过如下两种方式进行：一是间接压制或有意隐匿反对观点的发表及其传播。由于改革受制于诸多因素的影响，也需要一些与之配套的条件，同时，囿于其预期性与理想性，改革最初坚守的理念举措也可能会与现实发生部分脱节，因此改革经过一段时间后难免会出现一些批判或反对言论。事实上，这是任何改革都会碰到的客观现象，也是改革实施予以更加完善的必要条件，如果改革者能够驻足静思并对反对意见作出客观分析与自我调整，那么于改革本身是利大于弊的，但问题恰恰是越是改革之初，这些反对意见就越会受到排斥、压制。譬如：早在2001年新基础教育课程改革之初就已经有不少学者、一线教师对改革举措提出异议与批判意见，但据统计，2001—2004年间关于新课改的反对意见很少有在国内权威期刊发表的，只有凤毛麟角的几篇论文出现在那些名不经传的三流刊物上。究其原因，除了言论本身存在不足外，还有很大一部分原因是由于这些权威期刊原本就是隶属于改革者支配控制之内的，许多反对性的言论在发表之前就被以 “不合时宜”或“观点偏激”为由而拒于千里之外了。一个十分有趣并值得深思的现象是，同一作者在2004年前撰写的7篇关于新基础教育课程改革的论文，屡次投稿一直难以采用，此后却被连续刊发并被人大复印资料全文转载，同样的言论何以出现如此情形？这说明能否得以发表事实上不在于撰写者观点本身是否偏激或适切，而在于其观点处于改革发展的哪一个时期以及该时期改革者能否有效制约或隐匿反对言论的程度。二是直接攻诘或驳斥反对观点的片面性与错误性。良善的改革是能广泛听取反对意见并客观反思改革本身的，但纵观诸多改革却很难做到这一点，面对反对言论日益突破原有封存状态而滋生蔓延时，改革者为了维护自己的信念、自身的威望和自我的利益，从一开始就以改革理念为支撑去与聚众成势的反对力量及其理据作斗争，这种斗争最初是实践探讨，接着是学术争鸣，继而是学理批判，最后几近人身攻击，这种驳斥和维护有的是真正为了捍卫自己坚守的信念，有的却是刚愎自用的开脱罪责，无论哪种情形，其目的只有一个，那便是维护自己的改革理念与举措。譬如：2001年新基础教育课程改革，经过最初零星的反对言论播散之后，出现了以王策三等为代表的反对方和以钟启泉等为代表的改革方，双方争论前期还比较温和，主要围绕课程与教学改革的基本理念与具体举措进行辩论，属于学理之辩，之后开始针锋相对并出现强烈的价值判断性，再到后来出现了类似 “发霉的奶酪”等刺眼的非学术字眼，客观讲，此时双方已不再是严格意义上的学术争鸣，而已变相成为人身攻击了。诸此种种均表明改革在其实施过程中自始至终都存在着这种潜在排它性特征。

三、政治因素在基础教育改革中的力度与限度博弈逻辑

力度是指促使改革不断执行推进的力量与倾向，限度是指限制改革不再执行推进的力量与倾向。在整个基础教育改革的形成与实施过程中，政治因素在力度与限度上的博弈进程是如何展开的，其间又呈现出哪些特征呢？在什么情况下，政治因素会确保改革强力推进而力度不减，而又在什么情况下，政治因素会限制改革执行推进甚至停止改革呢？这便是力度与限度博弈的基本趋向、力度度的主要依据、限度的大致条件问题。

（一）政治因素的力度与限度博弈的基本趋向

总体而言，政治因素对基础教育改革的影响是力度大于限度，具有外在强制性与内在自我挺进性，限度制约力度，具有外在回避性与自我消解性。此间，力度是主线，限度是暗线、力度决定限度。

1．力度大于限度，具有外在强制性与内在自我挺进性。力度大于限度是指在整个改革的过程中，政治因素总是具有强烈执行和推进改革政策的行为和意向性，这种行为和意向性表现为两方面：一是外在强制性。外在强制性即通过外部强制力量以促使改革朝着既定目标与举措执行推进。这种强制性尤其表现在改革的试验阶段和实施初期，特别是国家层面发动的改革在这方面表现得更为雷厉风行与不容质疑。譬如：2001年新基础教育课程改革，1月开始启动课程研制项目，3月开始研制课程标准，4月发布课程标准，5月审查小学第一册实验教材，7、8月进行教师培训，9月开学即按照新课程开始上课，从方案制定到进入实验区课堂仅用了一年半的时间；不仅如此，从2001年全国设立38个课程改革实验区（占全国区县总数0．5%-1%）起，2002年新增课程改革实验区542个，2003年底进一步扩大到1642个，2004-2005年全国开始全面实施新课程，4年内便在全国范围内开始实施新课程，其速度之快、力度之大确实是不言而喻的。［22］之所以如此，与政治因素中的层层发动、强力推进密不可分，一个众人皆知的事实是，新课程改革的推进首先是通过从中央到地方的层层会议予以统一思想的，继而是以行政推进为基本方式来层层督促落实的，通过从中央到地方的逐级发动，采用纳入到行政考核并采取行政督促检查的方式最终将相关改革举措层层推广至各级各地学校教育教学实践中去。二是内在自我挺进性。内在自我挺进性是指无论改革之初的强制执行还是实施推广之后的迂回前行，其均存在一种内在的将改革进行到底的内驱力。特别是当改革进入到全面实施阶段之后，尽管国内的反对之声连绵起伏，不仅有来自一线教师、家长的反对，还有来自专家学者的质疑，甚至连不少地方教育行政当局和学生本身也抱怨，但改革依然进行一如既往地进行着。这种内在自我挺进性源于政治因素对于改革理念的坚持性与奉行性，即：无论阻力再大，改革者都坚信改革是合理的，具有客观必然性，并且任何阻力的产生都是其对改革理念措施本身的不理解所致。

2．限度制约力度，具有外在回避性与内在自我消解性。当改革进入到反思评价或变通阶段时，限度开始制约力度，但这种制约形式是外在的，并未从根本上影响到改革内在自我挺进性的执行推进。此时，它具有如下两个特征：一是外在回避性。正常的改革总会经历制定、执行、评估、变化、终结的过程，但我国的改革政策似乎总没有明确的终止阶段，更多时候是政策规划人员肯定自己，抱定一切操之在我的信念，拟定 “赢的策略”，以期转危为安、化险为夷。因而在解释即使原本明显由于改革观念措施本身带来的过失时，它也采取回避的态度，不会认真反省改革本身存在的问题。二是自我消解性。一般而言，改革者是通过改革实施后的评价来获得改革效果验证的，在对改革的去向作出判断和选择之后，如果方向正确，措施得力且得民心，那么毫无疑问，他将继续大力推进；如果判定改革方向有问题且措施并不奏效，即使需要终止改革，那么改革者也不会轻易在公众场合公开承认自己的错误，更不会公开发布改革终止令，它依然会采取如下三种形式来进行自我消解：一种方式是政策补充，即在被认为继续可行的政策中，增加新的内容，拓展政策的规范空间，以适应内外政策因素变化的需要；另一种方式是政策修正，即改正政策中那些已被证明了的错误内容，同时还依据新的政策环境，修订已经过时的内容，进一步增强与保证政策实施的可行性；再一种方式是顺其自然，即改革者通常不会公开承认自己改革的失败或错误，而以类似不断适应、完善、深化等迂回方式表态，并将改革继续迂回前行。为什么会出现避免失误、迂回前行的情形呢？究其根由：一是心理原因。为维护政府的权威性。政策决策者和制定者一般并不愿意承认他们费尽心思制定出来的政策不再有存在的必要，更不愿意承认政策失败，因为承认政策失败就等于承认他们在制定政策过程中犯了错误，损害了自己的声誉和利益，这种心理上的包袱不仅是对自身地位和利益的认同，也出于政府对本身权威性的维护。二是经济原因。改革执行意味着各方资源的不断投入，当现行计划已经投下巨大的资本和精力时，政府改革方不会以废除无效的政策及其与之配套的组织、项目来降低无效政策的资源浪费，而是立足于对现有改革措施进行渐进地修改基础上，期望已积淀的成本还能再度产生经济效益。三是政治原因。改革方虽然是行政组织，但政治官员们同样会按照 “经济人”的假设行事，即追求自身利益的最大化，对改革的维持可以提高政治官员的政绩影响，增加其晋升的机会，而一旦改革终止，为改革所设置的专门组织将被撤销，随之而来的是行政组织规模的缩小，经费的减少，这显然是政府官员所不愿意接受的。

（二）政治因素的推进性

为什么政治因素会极力促使改革强力推行到底呢？

1．政治因素力度存在具有客观必然性。这种客观必然性源于中央与地方、地方与地方、学校与学校、学段与学段之间的差异与差距。作为一项国家层面发起的改革，其原初目的便是推广，就是要使全国各地接受改革的要求并将其付诸实践，但是由上述差异或差距的客观存在，往往会存在各种不落实或落实不到位的情形，因为国家改革所体现的是整体的社会利益，而地方、学校、学段讲究的是局部和个体的利益，因而此间尽管 “从整个过程来看，我国政府的教育政策执行能力较强，地方政府及其政策执行者对中央教育政策的执行也算雷厉风行、畅通无阻”，［23］但却并不能完全排除地方政府、不同学校和学段在贯彻中央改革措施过程中出现表面化与不作为化的行为，为了减少这种客观存在的不一致性、不作为化和表面应付化等问题，需要政治因素以自己特有的刚性权能去统一其间分歧，以确保改革的顺利施行。

2．行政推进力量明显强势。由于我国是一个中央集权的国家，且改革由国家层面发起，因此在整个改革的推进过程便明显地表现出行政主导的特征。在这种行政主导型的改革执行推进过程中，政府掌握着改革所需要的包括经费、人力、信息、权威等在内的一切资源。众所周知，任何改革都需要一定的资源作支撑，改革的任何一个环节也同样需要相应的资源作保障，若无配套资源，改革就会举步维艰。显然，政治因素在上述资源的掌握与控制方面是独具优势的，也正是这种独具优势的资源控制力才致使其在改革实施中势如破竹。因为，通过上述资源的控制，政治因素不仅控制了改革实施各个环节所需要的相关资源，还对改革成败本身的评价予以了设限，从而致使很长一段时间内，总体改革环境呈现出一种自我实施、自我评价的机制之中，外在强制性与自我挺进性也由此具有强大的动力基础。譬如：尽管国人对新课改革存在诸多不满与异议，但直至2009年，相关专家的四次调研评估结果仍然显示 “教师对课程改革有比较稳定的较高的认同感”、“参与者实现了观念转变和教学方法的创新”，［24］这不可谓不是对新课程改革政绩的一种变相夸耀。

3．非行政干预力量相对分散。尽管随着改革开放的纵深推进及社会主义市场经济机制的渐进发展，目前我国已基本形成了社会各阶层寻求介入改革以争取自身权益的需求，但相较行政改革力量而言，非行政主体的力量是相对分散的，他们很难有自己独立、集中、强势地意见表达主体和渠道，致使其左右改革的能力相对虚弱不及。不可否认，目前我国允许公众参政议政的渠道与程度都有大幅拓展与提升，但就民众实际参政议政的情形来看，他们更多地停留于形式而轻于实质，其效果也不尽人意。譬如：教育部明确提出在中小学实行校长负责制，逐步形成自主管理、自主发展、自我约束、社会监督的机制，积极推动社区、学生及家长对学校管理的参与、监督，但2001年基础教育课程改革中，许多地方却一直视课程发展为政府行为，而非社会各界广泛参与的社会行为。事实上，人们仍然视课程改革为由教育部决定、各级各地政府通过行政手段予以上传下达，而由各地学校和教师层层落实的行为。此间，教师、学生、家长及社会各界人士仍然成为政策法令的相对被动接受者。此外，公众监督信息不足也是致使非行政力量干预分散的重要因素。改革的外部力量之所以对改革没有足够的发言权，关键在于外部评价往往缺乏足够的改革信息，评价活动缺乏科学性、可靠性，从而无法形成可以左右改革进程的影响力量。譬如：2005年，教育部依托上海教科所成立基础教育质量检测中心，依托北京师范大学成立了基础教育质量监测中心，但上述两个质检评估机构基本上是在教育主管部门积极引导下逐步建立起来的，其主要推动者是政府，原本具有监督功能的学术团体可能也会因经费供给问题而变得一味迎合屈从政府。半官方的改革评价监督机构如此，其它形式的改革进程、成效监督渠道又未建立并固定化，其干预改革进程的力量自然微不足道。

（三）政治因素的限制性限度的大致条件

政治因素既然具有内在自我挺进基因，按理说不应该有限制的倾向才合理，但为什么这里要来阐述其限制性呢？

1．为什么政治因素会有限制改革施行的倾向？这是因为其有存在的内在客观依据，这些客观依据有三：一是政策规划本身的特点使然。改革是通过政策颁布及其实施来推行的，而政策规划是一种考验、修正、再考验的不断调适过程。在此过程中，改革本身是否方向正确、措施是否合理、保障条件是否充足等本身都是需要经过验明的。易言之，这些活动及其成果本身都需要经过实践检验，正因如此，才会出现上文所言的，改革自一开始起通常都会存在相关争议。因此，尽管改革者本身一厢情愿地极力强劲推进改革实施，但改革方案本身的是否成熟与符合情理客观上是制约改革进程的一个重要因素。二是客观条件的持续变更使然。此处的客观条件变更主要包括改革问题和改革资源的变化两方面，改革的目的在于解决社会问题，改革举措是针对社会问题而设计出台的，由于社会问题层出不穷且变动不居，当问题发生转移时，原有的改革内容与措施很可能就不再适宜了。同时，改革的任何一个阶段和环节都需要相应的资源作支撑，但资源并不是永恒不变的，它与国家的经济状况、对改革作出的财政预算、科技发展的程度等密切相关，如果国家出现了经费短缺或经济危机，那么被迫调整或中断某一改革也就情理之中了。三是主观条件的变更使然。政府主体对改革作出调适、修整乃至停止出于不同意愿，除了客观的顺应历史潮流外，有些改变是主动自愿的，这些主观条件包括两方面：一方面，就宏观社会意识改变而言，任何一次改革都是人们认识的产物，人们对于改革问题的定位、认识是一种不断深化的过程。现实生活中的客观事物总是复杂多变的，而人们的认识能力却是相对局限的，因而随着时代与社会的渐次发展，被人们日益意识的一些观念变更最终也会在政府的行动中得以体现，如我国建设有中国特色社会主义的市场经济政策的确定过程，就是人们对市场与计划的认识不断深化的过程；另一方面，就微观个体意识改变而言，如前所述，改革通常由政治官员引起，而不同的政治官员对改革的观念与判断是各不相同的，因而在改朝换代并不频繁的太平盛世下，改革的执行情况便会随政治官员的变更而发生相应变更，如改革开放是由于邓小平同志成为国家领导人开始的，法国20世纪60年代的改革也是因为戴高乐执政后才予以施行的。

2．在什么情形下，政治因素必须对改革作出调适、修整、限制甚至停止？无论政治因素的自我挺进属性如何强大，但在如下情况下必须要作出调适、修整、限制甚至停止。一是民意反对之声明显可感。“民意”尽管十分粗糙，但并非不可测量判定，改革实施之后的相当时期内，如果 “民意”不支持或反对意见占主流，则改革者必须考虑政策调适或修整，“民意”的支持与反对如何判定呢？就基础教育改革而言，一个最简单或普通的办法就是进行分域别类抽样调查统计，即通过设计最能体现对改革本身赞同与否的关键问题或核心项目上，将其制作成问卷，然后对不同地域（省市县乡）、不同群体（士、农、工、商以及校长、教师、家长）进行广泛抽样调查，将其汇总分析并形成统计数据，按照汇总后的民众支持情况来决定对改革政策的调整、修正或限制、终止与否，如果统计数据表明支持率在70%以下，则改革者必须适时进行改革政策调整。当然，此间最为关键的有两点：一方面是该 “民意”调查应由民间组织而非政治官员组织进行；另一方面是政治官员对 “民意”调查的结果需要保持客观认可的态度而非曲误辩护。二是改革缺陷的完全暴露。诚然，改革施行初期的民意调查还不足以决定对改革本身的限制和终止与否，因为此间政府仍可以通过调整、修正改革本身的不足以更胜任的方式去进行改革（特别是当改革理念本身是先进的、方向本身是正确的），但如果在此基础上的后期改革仍然带来诸多实践问题，则必须终止改革。任何改革在其张显积极作用的同时，也会产生一定的副作用，这是客观事实，但如果改革的副作用程度在整个实践行动中已然接近甚至超过了其正向功用，那么改革者就必须要考虑改革本身是否应当终止了。如果不终止，便会出现下文所分析的那种逆历史、悖民情而动的危险，对整个教育乃至社会发展产生破坏性影响。

3．在什么情形下，政治因素才可以义无返顾地促使改革进行到底而不考虑限度？只要改革，就会涉及到改革的时限或时期性问题，改革实施后，于改革发起者而言，事实上，其执行情形只有两种：要么推进（包括强力推进与在调适中渐进推进），要么停止（包括自行停止或顺其自然、不了了之）。当然，于改革发起者而言，最理想的改革实施状态自然是将改革政策强力执行到底，那么令改革者义无返顾地将改革进行到底，它需要哪些基本条件呢？必备条件有三个：一是改革问题诊断本身是适切的；二是改革实施进程是广为认同并接受的；三是作为政治因素起作用的改革者本身是具有强大执行势能的。只有在这三种条件全部满足时，改革才可以义无返顾地强力推行到底，否则便不可。然而，要同时具备上述条件是具有相当困难的，毕竟，改革的过程远比想象的要复杂和曲折得多，因而在具体改革实施中，以下两种情形就不可避免地会出现：一种情况是改革问题诊断本身并不适切，实施过程亦未得到广为认同接受。在此情形下，最明智和正确的做法当然是终止改革，但囿于前文所分析指出的政治因素具有自我挺进性基因，所以它仍有可能出现将哪怕是错误的改革也要进行到底的情形。面对此景，确保其成功执行到底的唯一条件便是政治架构的高度集权及其内在运作的高度一统，即从实施人员到思想行为都能以自己特有的权能对各种非执行因素予以外在成功地干预与控制。另一种情况是改革问题诊断本身适切，但实施过程并未得到广为认同接受。这种情况，政治因素要将改革强力施行到底所需的条件和前种情形一样。所不同的是：前者是反动式的，给整个社会带来的是灾难性或历史倒退性的负面影响，国内的“文革”、国外二次世界大战中的德日法西斯军国主义改革便是佐证；后者是启蒙式的，给整个社会带来的是积极向前、健康向上的正面影响，国内的“五四”运动、国外的文艺复兴亦是佐证。

［注释］

① 三类改革问题的特征如下：结构优良和适度型政策问题确定性较高、风险较低或可忍受、利益相关者较易达成共识。结构不良型问题利益相关者多、备选方案多、利益冲突剧烈、政策后果难料、达成政策目的概率较低。（详见陈振明：《公共政策分析》，北京大学出版社，第100页）

［1］陈振明．公共政策分析［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：209．

［2］李金河，徐锋．当代中国：公众政治参与和决策科学化［M］．北京：人民出版社，2009：63．

［3］中共中央马克思恩格斯斯大林著作编译局．马克思恩格斯全集（第一卷）［M］．北京：人民出版社，2007：82

［4］ T．R．Dye（1987）：Understanding Public Policy，6th edition，Prentice-Hall，Inc．，Eaglewood Cliffs，．p1．

［5］朱志宏．公共政策［M］．台北：三民书局，1991：149-151．

［6］国务院．国务院关于基础教育改革与发展的决定［Z］．国发［2001］21号，2001-05-29．

［7］朱慕菊．走进新课程：与课程实施者对话［M］．北京：北京师范大学出版社，2002：6．

［8］朱慕菊．走进新课程：与课程实施者对话［M］．北京：北京师范大学出版社，2002：7．

［9］闵维方，文东茅．学术的力量：教育研究与政策制定［M］．北京：北京大学出版社，2010：196．

［10］刘易斯· 科塞．理念人：一项社会学的考察［M］．郭方，等译，北京：中央编译出版社，2004：215．