我国人民调解协议的司法确认制度存在的问题及其解决对策

作者简介:冯长春(1964－)，男，黑龙江哈尔滨人，副教授，从事民事诉讼法研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095－0063.2015.02.014

我国的人民调解制度，是中国共产党在陕甘宁边区时期创造发展起来的具有中国特色的法律制度。经过半个多世纪的发展，人民调解已成为我国目前解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一，人民调解制度在维护社会稳定，促进社会和谐，加强社会主义民主法制建设等方面起着越来越重要的作用。然而，由于人民调解协议缺乏法律的约束力，从而导致人民调解制度的作用没有得到真正的发挥，正因为如此就需要在法律层面对人民调解协议的法律约束力加以规定，《人民调解法》的颁布实施确立了人民调解协议的司法确认制度。任何一种法律制度的存在与完善都需要整个社会的关注，人民调解协议的司法确认制度能够深入民间并得到人民群众的认可也需要一个漫长的实践过程，对于这项具有创新意识且符合我国社会主义法制建设的制度我们需要投入更多的精力来将它应用于人民调解工作中。

一、人民调解协议的司法确认制度

1.人民调解协议司法确认制度的概念

人民调解协议是指发生民事纠纷的当事人双方在第三方人民调解委员会的主持下，本着平等、自愿的原则，为解决民事纠纷而达成的具有民事权利义务内容，并由当事人双方签字或盖章的书面协议。人民调解协议的司法确认制度是指在人民调解委员会的主持下，当事人达成调解协议，经人民法院审查认为协议合法有效并出具法律文书确认其效力，赋予其强制执行力的确认制度。

2.人民调解协议司法确认制度的性质

根据最高人民法院审判委员会于2002年9月5日通过的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条规定:经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质 ［1］。作为一种民事合同则决定了人民调解协议不具有法律规定的强制执行力。2011年1 月1日施行的《中华人民共和国人民调解法》确定了人民调解协议的司法确认制度，从而弥补了人民调解协议以往不具备法律效力的缺陷。经过司法确认的人民调解协议弥补了以往调解协议所不具有的法律强制执行力，使纠纷双方当事人在达成民事调解协议后出现一方反悔拒不执行调解协议的情况下，人民法院就有权根据权利人的申请对另一方采取强制执行来保护权利人的合法利益，这样就使以往人民调解工作不能有效实现其工作价值而造成的司法资源浪费的现象得到了有效控制。

3.对人民调解协议进行司法确认的重要意义

第一，有助于充分发挥人民调解的实际功效。在人民调解制度下的纠纷当事人所达成的调解协议原则上不具有法律约束力，因此调解协议的执行程度只能依赖于纠纷当事人的道德素质以及自觉履行的程度。如果纠纷一方拒绝履行协议就会导致基层法院审判工作压力骤增，且引起人民调解组织的公众威信力不断降低，以此恶性循环不断往复。人民调解协议的司法确认能够在源头上遏制上述问题的发生。在人民调解组织的调解下纠纷双方当事人最终达成的协议一经司法确认便具有法律效力，受到司法程序的保护，双方当事人无法任意反悔，拒不履行协议。具有强制执行力的调解协议不仅可以保障纠纷双方当事人进行调解所花费的时间精力与金钱支出有所回报，同时也避免了调解后无法执行这一难题。在司法确认制度的帮助下，我国的调解制度将站在一个新的层次上更好地发挥其实际调解功效造福广大人民群众。

第二，有助于避免司法资源浪费，提高司法能动性。人民调解委员会是基层纠纷的过滤平台，将那些琐碎细微的民间纠纷解决在最基层的组织是人民调解的根本目标，而在司法确认制度的助益下，人民调解制度最终得以为基层司法工作把关，大大减轻了基层法院的审判工作压力。将简单烦琐的纠纷同复杂疑难的案件相分流，从根源上节省了我国的司法资源。

人民调解协议的司法确认制度根植于中国自身的现实国情，是激发人民调解制度活力与功效、促使人民调解制度全面发展的重大举措，同时该制度的正确践行还有助于塑造司法的尊严 ［2］。与司法程序相比人民调解制度有其无法比拟的积极意义，它以有限的司法能动资源尽可能地解决更多的民间纠纷。

第三，有助于健全多元化的纠纷解决机制。我国的民事纠纷处理机制分为三个层面，根据纠纷处理的制度和方法不同可分为自力救济、社会救济、公立救济。我国的人民调解制度属于社会救济的一种。人民调解一般具有较好的社会效果，但是否成功，往往与当事人之间的让步以及调解者对双方的影响力密切相关 ［3］。在纷繁复杂的矛盾冲突下只依靠一种或一类解决方式都是不可取的。

二、人民调解协议司法确认制度在现实应用中存在的问题

人民调解协议的司法确认制度以前一直处于探索阶段，直到《人民调解法》施行后才正式以法律形式加以确定。我们现在应将重点放在对司法确认制度赋予人民调解合法合理原则的探索研究上，以满足公众对国家健全司法制度加强对人民调解效力法律保障的需求。

1.司法部门对调解协议的司法确认指导欠缺

有些基层领导将人民调解协议的司法确认视为可有可无的软性指标，为图节省时间、减少麻烦一遇到问题就鼓励群众走诉讼程序，忽视调解协议司法确认同诉讼程序同样具有法律执行效力且更加便捷群众的特点。或者总是认为调解工作只能解决民间一些细琐的小问题，治标不治本，一遇到案件就由公安机关出面解决，面对纠纷就鼓励诉至法院。这些错误的观念使得人民调解制度逐渐背离为人民解决纠纷减少司法资源浪费的初衷，导致无法发挥其正常的定纷止争的作用。

2.纠纷当事人对司法确认程序相对排斥

《人民调解法》颁布实施以来，我国很多地区对该法重视程度不高，宣传力度不够，没有真正深入人心。公众对这部法律的知晓率很低，对司法确认制度处于不了解的状态 ［4］。群众对于不了解的新事物本能产生抵触情绪，不敢实际应用，担心不了解司法确认制度的流程而导致自己的合法利益不能得到支持。本着求稳保守的心理，纠纷当事人往往排斥司法确认程序，只求在平稳能够掌控的程序规则中将自己的实际问题解决。

3.调解员素质能力较低，达不到司法确认的标准

目前，最基层的人民调解员对与调解相关的法律知识掌握不多，在从事调解工作中也初步显现了其基础文化知识欠缺。有的人民调解员在调解的过程中，无法适应与时俱进的社会发展，也无法正确贯彻落实与人民调解有关的法律法规与规范性文件。一味按自己所谓的经验办事，数十年不进行变革更新。还有极个别的调解员调解态度恶劣，一味敷衍了事，为一己私利收受当事人好处。以上问题都会给人民调解制度的发展带来负面影响，使得调解制度不能满足群众的基本需求，造成百姓对人民调解制度的信赖缺失。人民法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，往往对调解协议的效力不予审查，仅依据原纠纷的事实进行审理并判决。这直接影响了人民调解员的工作积极性，人民调解制度的功能得不到充分实现 ［5］。

三、解决人民调解协议司法确认制度问题的对策建议

现阶段我国正处于改革发展的重要转型时期，各种利益冲突日渐显现出来。从而导致各种民事案件的数量不断激增，人民法院的办案压力也不断加大。人民调解协议的司法确认制度就是在此基础上设立的以节约司法资源，提高司法效率为宗旨的司法创新。不断完善的司法确认制度不仅有助于我国司法工作的顺利进行，充分发挥司法确认制度的能动性，同时更能缓解社会不断激化的各种矛盾，维护社会和谐稳定 ［6］。

1.规范司法确认制度的工作程序，出台相关操作细则

我国的立法部门应进一步对调解协议的司法确认制度的操作流程进行立法规范。使各级调解部门在进行人民调解过程中有统一的调解标准可供参考。并应尽快通过立法明确司法确认工作的法律地位，将其定位为民事司法程序。这样的定位既体现了人民调解的本质属性与特征，同时也进一步扩大了司法确认的发展空间。需要出台的具体操作细则主要包括:

一是对司法确认文书的制作统一进行规范。调解协议书要在样式上统一。同时在内容上不仅要体现人民调解程序的严谨，更要体现调解协议达成是出于纠纷当事人完全自愿。调解协议书的制作需要有规范的文本格式，同时详细记录调解过程中双方的权利义务。人民调解员需告知纠纷当事人经过司法确认的人民调解协议具有法律效力，双方当事人任意更改反悔需承担的法律后果。

二是对人民调解的流程统一进行规范。应不断在调解实践中摸索出一套既符合法律法规要求又具有创新意识的规范流程，努力改善调解体系中本身的漏洞与弊端，建设科学规范的人民调解机制，改变以往的僵硬落后的管理制度。

2.加大引导当事人选择司法确认程序的宣传力度

人民调解协议的司法确认制度随着《人民调解法》的颁布引发了社会广泛的关注与探讨。但一项新制度从产生到现实应用需要一个适应过程，因此对人民调解协议的司法确认制度如何在纠纷调解过程能真正被当事人接受这一现实问题需要进行深刻的思考。宣传是一项制度适应社会实践被广大群众接受最有效的途径，积极的宣传可以改变群众以往对人民调解协议的司法确认制度认识不清的错误观念。要通过新闻媒体、法律讲座等多种方式用比较贴近群众的语言来解释人民调解协议的司法确认制度的效力。新闻媒体可在报纸上开展普法宣传栏目，向人们详尽介绍人民调解的司法确认制度对双方当事人进行调解产生的积极作用。在普法宣传的电视节目中也可以选取具有代表性能够表现出人民调解司法确认制度有现实意义的成功调解案例来向公众传播其积极作用。积极鼓励当事人选择司法确认程序来解决纠纷既可以分流司法审判压力又减少了司法资源浪费，同时还能更好的保护当事人双方的合法利益。

3.对人民调解员定期开展业务培训

对相关人员定期进行相应系统规范的培训，使其能够扎实地掌握调解相关知识，同时能独立进行人民调解以及对人民调解的指导工作。对于在岗的人民调解员要组织其每年进行培训，了解国家最新的调解政策，为他们提供一个相互交流经验的平台。通过这些方式可以提高我国人民调解员的工作能力，从而更好地服务群众，更好地维护社会的和谐与稳定。