渔业燃油补贴政策的后果及其形成机制

田丰+曾省存

摘要：中国渔业燃油补贴政策已实施多年，该政策产生的影响一直受到学术界的关注，但对政策产生的影响和传导机制鲜有规范严谨的分析和讨论，对于和该政策有关的渔业现象也鲜有合理的解释。本文利用Gordon-Schaefer 模型分析燃油补贴政策产生的三方面影响并解释相关渔业现象，发现该政策产生影响的原因以及传导机制并提出有助于辨析政策的调整方向。

关键词：渔业燃油补贴；渔业权；捕捞努力量

中图分类号：F812.4；S9文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2015）03-0075-06

一、引言

渔业燃油补贴（又称“渔船柴油补助”）是国家支持渔业发展最重要的一项财政支出。自2006年起，为了保证成品油价格和税费改革顺利实施，国家对部分弱势群体和公益性行业给予补贴，其中包括对渔民和渔业企业的燃油补助。即当成品油出厂价高于2006年的价格标准（每吨汽油4 400元、每吨柴油3 870元）时启动补贴机制，低于价格标准则停止补贴。近年来，渔业燃油补贴逐年增加，已从2006年的32亿元提高到2011年的近280亿元。钟小金等[1]指出，渔业燃油补贴是渔业历史上获得资金规模最大、受益范围最广、对渔民最直接的中央财政补助。同时，也被视为渔业管理部门为渔业争取到的最大的支持政策。

渔业燃油补贴政策实施以来，产生了积极的影响。一方面，降低生产成本，惠及渔民。渔业尤其是渔业捕捞业是高风险、高耗能的弱势产业，燃油成本高达50%—70%。朱丽娜和黄硕琳[2]指出渔业燃油补贴平均可降低生产渔船30%左右的成本。张毅[3]认为渔业燃油补贴是解渔民燃眉之急的“及时雨”。另一方面，一定程度上改善了渔民和渔业管理部门之间的关系，提升了渔业管理效率。渔业燃油补贴政策规定申请人必须“三证”（渔业捕捞许可证、 渔业船舶检验证和渔业船舶登记证）齐全，这促使渔业船舶所有人和渔业企业为获得“三证”，主动按要求进行渔船年审和交纳各种费用，积极要求纳入管理，有效解决了过去收费难、审证难和检验难的问题。渔船登记率、 受检率和养殖证发证率大幅提高。在补贴申请条件的约束下，渔民更积极地配合渔政管理，遵守相关渔业管理规定，渔业安全生产能力得到了提升。

目前，渔船燃油补贴政策的争论持续不断且日益激烈，争论主要围绕“要不要补”、“补贴谁”、“怎么补”等三方面展开。

在“要不要补”方面，现有的学术文献和管理部门出台的政策文件都持肯定态度。现有的研究基本上是在肯定补贴政策取得积极效果的同时，分析政策存在的问题并提出改进建议。卢昌彩[4]认为补贴政策是国家的惠民政策也是国际惯例，利大于弊。陈梦和汪泉[5]认为，如果取消补贴，渔民生产生活将遭受冲击。但根据曾经的工作调研，笔者发现不少研究人员、渔业管理部门人员和渔民对补贴政策持怀疑甚至反对态度。他们认为渔业燃油补贴政策偏离了政策初衷、加剧了渔业资源衰竭和贫富差距、引发了社会不公、加剧了社会矛盾。他们认为与其补贴渔船，不如补贴资源养护或渔民的社会保障。

“补贴谁”方面，争论较大。对现有的补贴对象更是莫衷一是。赞成方认为，现有的渔业船舶拥有者生产成本高且面临较高的风险，如果不补贴将会对渔业生产形成冲击[6]。同时，通过追溯渔业燃油补贴政策出台的背景，提出渔业燃油补贴取之于渔民，再返还给渔民合情合理。反对方认为，船东大多是渔民当中的富裕阶层，不需要补贴，而且不少船东通过补贴不劳而获，这会进一步扩大贫富差距和破坏社会公平。而且作为惠渔政策，那些为了维持生计出海作业的渔民最需要获得补贴。钟小金等[1]认为，养殖渔民也应该获得更多的补贴。

“怎么补”方面，主要围绕补贴标准的确定和监督机制的构建。卢昌彩[4]指出，要调整补贴系数，降低对生态资源破坏强度大的捕捞渔船的补贴系数，对于渔船因违法违规扣除渔业燃油补贴应该全国统一标准。钟小金等[1]认为，应该取消最低三个月作业时间的限制。要统一燃油补贴发放标准，加大审计督查力度，打击违法骗取渔业燃油补贴行为。林光纪[7]指出，政府的补贴激励有正负两方面的作用。政府的补贴不一定满足渔民利益并维护渔业资源平衡。合适的补贴要有合适的机制，即配以建全的渔业法规和政策、一定的资金和可执行的处罚措施。

从可获得的研究文献发现，中国当前渔业燃油补贴政策争论很大，但研究文献相对较少，为数不多的研究也主要集中在补贴政策中存在的问题和应对之策。一方面可能是因为渔业问题研究人员少，另一方面渔业燃油补贴政策牵涉面广、专业性强、数据难以获得，研究难度大。已有的文献作者大多是渔业管理部门一线工作者，擅长分析存在的问题和提出具体对策，但难以从渔业燃油补贴政策影响传导机制和形成机制分析后果，因而缺乏从理论上回答燃油补贴政策为何偏离政策初衷、为何难以做出调整，以及正确的调整方向是什么的能力。本文尝试回答上述问题，并提出政策建议。

二、渔业燃油补贴政策分析框架

1.Gordon-Schaefer模型

Gordon-Schaefer 模型是加拿大经济学家 Gordon[8]在美国生物学家 Schaefer建立的Logistic Model的基础上，引入成本和收益的概念，假设渔获物价格不变而建立的静态渔业经济学模型。朱丽娜和黄硕琳[2]采用此模型分析了渔业燃油补贴产生的影响，并得出渔业燃油补贴加重了渔业资源负荷的结论，但其并没能从理论上推导和解释当前燃油补贴的政策所产生的问题和现象。

Gordon-Schaefer模型假设捕捞业为自由开放性行业，渔业生产者可自由进出，渔获物价格和边际成本固定不变。渔业生产者的收入、成本和捕捞努力量紧密相关。捕捞努力量是指在一段时间内以相同渔业作业方式方法所投入的工作量，由投入生产的渔船数、吨位、功率数、作业人数、天数、技术与工艺状况、投网次数等折算求得。如图1所示，总成本TC随着捕捞努力量的增加而上升，总收入TR随着捕捞努力量增加有一个先增后降的过程。当捕捞努力量为f0时，总成本等于总收入，没有任何可持续的经济租金，生产者数量稳定，即达到生物经济平衡（Bionomic Equilibrium，BE）。当捕捞努力量小于f0时，因为总收入高于总成本，总收益为正，如此便会持续吸引渔业生产者进入，直至总收益为0。模型还认为，总收益曲线最高点对应的捕捞努力量为最大可持续产量，所对应的捕捞努力量为fMSY。如果f0超出fMSY，意味着渔业种群处于过度开发状态。

图1Gordon-Schaefer 模型框架

2.渔业燃油补贴对模型的影响

渔业燃油补贴对模型主要有两方面影响。具体结果的形成取决于燃油补贴政策实施之前渔业生产所处的状态以及燃油补贴政策力度的大小。

如图2所示，燃油补贴实施之前，因生产成本较高，渔业捕捞努力量处在低于fMSY的水平。渔业产出水平低于最大可持续产出水平MSY，意味着渔业资源没有得到充分利用。通过补贴可以降低渔业生产成本，假定渔业其他生产成本要素不变，成本曲线将向右下方旋转。在捕捞努力量未达到fMSY之前，燃油补贴都有利于促进渔业资源的开发利用，产生积极的影响。这也是全球各国曾经或正在采取补贴政策的理论依据。

在这种情形下，实施燃油补贴政策有一定的风险性，因为可能很难测量目前捕捞努力量同fMSY之间的差距，燃油补贴的规模难以把握。如果补贴不足，虽然推进了渔业资源的利用，但并未得到最优水平；如果补贴过度，则会使渔业资源被过度利用，导致渔业资源衰竭。这也是目前WTO和一些国际渔业组织反对过度补贴的理由。

如果燃油补贴实施之前，渔业捕捞努力量已经处在或超出了fMSY水平，那么补贴会使得总成本曲线旋转到TC2水平，对应的捕捞努力量大于fMSY水平。这意味着，补贴使得渔业资源开发利用偏离最优水平，加重渔业资源利用负荷，最终导致渔业资源衰竭。这种情形下，渔业燃油补贴政策对渔业资源可持续利用而言，是一项不可取的危险政策。

图2渔业燃油补贴对模型的影响

三、中国渔业燃油补贴产生的影响

中国实施渔业燃油补贴政策有其正当性。中国自2006年开始推进石油价格形成机制改革，渔业燃油价格大幅上涨，这导致燃油成本占很大比重的渔业生产成本大幅上升，渔业捕捞努力量随之减少。2006 年渔业春汛期间，山东胶东地区 80%以上的大马力渔船歇业，浙江约 20%的大马力渔船停港，天津近海捕捞渔民 80%出现亏损[3]。如图2所示，渔业生产的捕捞努力量很可能从最优的fMSY水平缩减至渔业资源利用不足的f1水平。从经济学角度分析，实施燃油补贴的目的就是避免成本曲线向左逆时针旋转，以维持渔业资源最大可持续产出水平，从而消除燃油价格上涨对渔业生产和渔民生活带来的不利影响，但是燃油补贴的确产生了一系列副作用。

1.渔业资源被超负荷开采利用

第一层作用机制是补贴过度。在2006年渔业燃油补贴实施之前，我国因同韩国、日本和越南签订渔业双边协定使得传统作业渔场面积减少，加之面临渔业资源不断衰竭的渔情，我国开始实施“渔民转产转业工程”，即减少渔业捕捞努力量。以此可以推断，当时我国的渔业捕捞努力量已经不低于甚至已经超过最大可持续捕捞水平fMSY。而2003—2005年中国机动渔船拥有量处在50万—55万艘水平，这意味着我国渔业捕捞努力量的最优水平不会超过这一水平。为了弥补柴油价格上涨对渔业生产带来的冲击，最优的燃油补贴规模应该是政策实施后中国机动渔船数量仍然维持在50万—55万艘甚至更低的水平。但从实际结果来看，我国当前的机动渔船拥有量已经达到70万—75万艘，远超出政策实施前的50万—55万艘，这意味着燃油补贴后，渔业捕捞努力量大幅增加，超出渔业可持续捕捞能承受的水平，也意味着渔业资源被过度开发利用。如图3所示，我国渔业燃油补贴可能使得捕捞成本从TCMSY旋转至TC2，捕捞努力量超过最优水平fMSY。

图3渔业燃油补贴产生的后果之一

第二层作用机制是对获得补贴的预期和对未来补贴的贴现使得捕捞渔船数量持续增加。由于中国渔船数量多，情况复杂，开始实施燃油补贴政策的时候，获得燃油补贴补助资格的渔船实际数量未完全固定，这就给为了获得燃油补贴而买卖渔船、建造新渔船的群体机会。在可获得补贴的预期作用下，捕捞从业者对捕捞成本的承受能力会增强，只要预期补贴不低于生产亏损值，从业者就会增加机动渔船数量，且现有机动渔船不会退出捕捞行业，对补贴的预期就会产生相当于总成本曲线从TCMSY旋转到TC2水平位置的实际效果。这在一定程度上可以解释燃油补贴政策实施后，虽然有相当数量的渔船并未获得渔业燃油补贴，但渔船数量仍然经历了一个快速增长的过程。

此外，渔业燃油补贴实施后，短期退出的可能性较低。这给已获得燃油补贴的渔业生产者提供了一个较高的持续的收益预期。如果其他政策比如转产转业所获得的收益不能超过当前燃油补贴贴现，就难以操作落实。钟小金等[1]指出，2011年国家减船补助标准为每千瓦 2 500 元， 而部分地区每千瓦拖网渔船的柴油补贴标准为1 250元。燃油补贴三年总和就会超过减船补贴。减船收益明显低于燃油补贴收益。这是当前渔民转产转业政策难以落实和难见成效的主要原因。这也是部分地区一些原本没有捕捞竞争优势想退出捕捞、甚至已提出转产要求的渔船纷纷要求撤回转产申请的主要原因。这也是有燃油补贴的渔船交易价格高居不下的主要原因。由于燃油补贴根据消耗量多少确定补贴，政策容易造成对资源杀伤大的主动性作业（如拖网）因耗油大获得补贴多，更加难以退出。

在这两重作用机制下，如果没有其它措施出台，渔船数量不会减少，渔业资源将一直处在过度开发利用状态，直至渔业资源完全枯竭。实际上，目前中国近海渔业资源已近枯竭。

2.渔业捕捞业者之间的贫富差距加大

渔业燃油补贴一定程度上拉大了贫富差距，主要通过两层机制实现。

第一层机制是通过拥有机动渔船获得燃油补贴带来的资产收益。在2006年燃油补贴政策实施前，由于近海渔业资源的衰竭和生产成本的提升，捕捞业内部经历了一次重组。财富积累较多、资产雄厚的渔民通过购买、兼并等方式成为渔船船主或股东。那些以捕鱼为生但财力有限的传统渔民被迫卖船转产或成为雇工。渔船大多集中在相对富裕的阶层手中。而燃油补贴政策补贴对象是渔船拥有者即船证持有者。如图4所示，C和D分别是捕捞努力量f2对应TC2和TC3时的生产成本。如果政府补贴CD单位的燃油补贴，生产成本从TC2下降到TC3。这为渔船拥有者也即较为富裕阶层可以不生产而获得资产收益提供了可能。实际案例中，不少渔船拥有者不生产或将渔船出租又或将渔船卖给渔民，但保留可获得燃油补贴的资格，只要补贴政策不退出，渔船拥有者就会有持续不断的资产收益。由于这种操作具有隐蔽性，加之当前渔业相关政策不完善和监管力量薄弱，这种资产收益几乎不承担风险。

图4渔业燃油补贴产生的后果之二

值得注意的是，有观点认为，就算这种资产收益存在，但燃油补贴可以促使渔船不出港，从而降低捕捞努力量，这对渔业资源养护是有利的。这种观点实际上不能成立。不可能所有获得燃油补贴的渔船都退出捕捞生产，如上文所述，一些渔船实际上通过出租给其他渔民进行捕捞生产。那些没有获得补贴的渔民尤其是那些租船捕捞生产的渔民，会加大捕捞努力量以获得尽可能多的收益。当前海洋捕捞产量不断增加，但捕获物越来越小就是佐证。资产收益现象的存在可能会降低燃油补贴对捕捞努力量增加的幅度，但增加的捕捞努力量要大于减少的捕捞努力量，从我国机动渔船数量大幅增加可以看出，捕捞努力总量依然是增长的。

第二层作用机制是无法获得补贴的生产者承担燃油补贴带来的超额成本。如图4所示，燃油补贴实施后，捕捞成本旋转至TC3，捕捞努力量随之增加到f3。虽然现在国家实施双控制度，限制额外的渔船进入，但依然可以通过延长捕捞时间、加大捕捞强度等增加捕捞努力量。事实上，虽然总成本曲线为TC3，但是有燃油补贴和没有燃油补贴的渔船面临不同的成本约束。没有燃油补贴的渔船面临的成本线显然要高于TC3，比如为TC2水平，那么他们只能取得在B点水平的收益却要承担在A点位置的成本。AB之间的差额就是他们要承担的超额成本。这就会拉大他们同获得渔业燃油补贴者之间的差距。

为什么承担超额成本还要生产呢？可能有多方面原因。其一，不少传统渔民以捕鱼为生计，缺乏其他的谋生技能，坚持也是无奈之举。其二，一些渔民认为自身也具备获得燃油补贴的资格，希望通过坚守和诉求最终获得补贴。其三，抱有侥幸心理，希望通过增加捕捞努力量获得好收成。为了降低损失，不少渔民违规改装渔船，增加渔船功率以能够到更远的海域作业，甚至有不少渔民在恶劣气候条件下冒着生命风险捕鱼作业，导致渔业安全生产事故时有发生。

在这两重机制作用下，贫富差距很可能拉大，未能获得燃油补贴渔民容易滋生认为社会不公的不满情绪，易引发社会冲突。实际操作中，为了稳定当地渔民情绪，燃油补贴机制又被进一步扭曲：比如本地财政资金补助当地未纳入国家库管理的捕捞渔船；燃油补贴二次平均分配；养殖企业的机械设施纳入补贴范围等等[1]。

3.渔业燃油补贴政策基本固化

从中国近海渔业资源不断衰竭以及国家不断加大增殖放流力度可以看出，现有的渔业资源生产环境已经承受不起渔业燃油补贴带来的过多的渔业捕捞努力量。但从每年不断增加的燃油补贴规模以及现有的研究和政策来看，目前渔业行业已逐渐患上了“补贴依赖症”。

一方面，渔业燃油补贴的性质在逐步改变。中国渔业燃油补贴政策出台的初衷是为了缓冲石油价格形成机制改革导致的石油价格大幅上涨对渔民和渔业企业形成的冲击。从某种意义而言，拥有船舶生产的渔民也可视为一种特殊的企业。那么，渔业燃油补贴可以理解为一种有过渡性质的生产性补贴。但事实上，渔业燃油补贴目前已经被普遍理解和接受为渔业补贴，是一种普惠性的惠渔政策。补贴应该是渔民“人人有份”，休闲渔业、工厂养殖渔业甚至已经转产转业的渔民等都要求获得补贴。从各种政策文件来看，渔业燃油补贴政策还没有考虑过退出机制的设计，更没有退出时间表。理论上而言，过渡性质的生产补贴可以在产品价格联动机制建立起来后可以逐渐退出。但捕捞渔获物可替代性强，加之中国水产养殖产品丰富，水产品价格短期很难大幅上涨，价格联动机制难以构建。

另一方面，取消渔业燃油补贴的社会成本很高。渔业燃油补贴虽有各种各样的问题，但也使很多渔民受益，其中既包括有一定社会影响力的渔业企业或企业家，也包括一些靠补贴维持生计的贫穷渔民，取消燃油补贴会遭致强烈的抵触情绪。此外，如果没有燃油补贴，在渔业权没有确定的情况下，近百万艘的机动渔船可能不会严格遵守现有的渔业管理制度，这对基层渔业管理构成巨大挑战。渔业生产秩序的破坏，对渔区社会稳定和渔业资源养护也会构成威胁。某种程度上而言，目前取消渔业燃油补贴的社会成本已超出了渔业管理部门和当地政府所能承受的范围。

四、渔业燃油补贴作用机制的原因

1.渔业权的缺失

渔业燃油补贴对Gordon-Schaefer 模型形成影响的一个重要前提是渔业是一个开放性的行业，渔业生产者可以自由进出。如果渔业捕捞业形成一个封闭性的产业，实际捕捞作业的渔船数量不能增加，由于渔船数量是渔业捕捞努力量最主要的构成部分，那么就算燃油补贴降低了生产成本，渔业捕捞努力量的增加也会相对有限。燃油补贴加重渔业资源开发利用负荷也会相对有限，燃油补贴可以视为渔业生产者的净收入。如图4所示，假定渔业捕捞生产为封闭性产业，燃油补贴使得生产成本从TC2下降到TC3。但是渔业捕捞努力量可能依然停留在f2的水平，那么渔业生产者既能获得C点总收入水平，同时又能获得CD单位的燃油补贴净收益。在这种条件下，既能增加渔民收入又不会增加渔业资源负荷。要使得渔业捕捞业成为封闭性行业，有两种方式：其一，严格控制以渔船数量为主的捕捞努力量。其二，明晰渔业权，使得从事渔业捕捞业的主体能够自觉控制渔业捕捞努力量以保证渔业资源的可持续利用。

中国渔业燃油补贴之所以产生负面影响和渔业权的缺失有密切关系。中国现在缺乏真正意义上能够激发渔民主体自觉维护渔业资源的可持续利用的渔业权。目前主要通过实施严格的双控制度（控制渔船数量规模和功率）、捕捞许可制度、休渔制度等来控制包括渔船总数在内的捕捞努力量。捕捞许可证某种意义上构成了渔业权，但这种渔业权只对具备获得燃油补贴资格的主体形成约束，比如不能到超出许可证书以外的海域作业，但对没有许可证、不具备燃油补贴资格的渔船不构成约束。相对于众多渔船和广阔的海洋，渔业执法力量相对薄弱。没有捕捞许可的渔船有较大的动力冒一定的风险从事捕捞生产。换言之，以控制渔船数量为主的降低捕捞努力量的政策理论上可行，但由于执法困难，操作实施难度很大。没有明确的渔业权约束，可捕捞作业的海域对所有生产者开放，渔业捕捞业生产者缺乏足够的动力自觉控制捕捞努力量。

2.政府部门和公职人员的理性选择

公共政策选择理论假设认为，政府部门及其公职人员都是理性的，力图追求自身利益最大化。一般而言，公职人员追求的是为本部门争取更多的财政拨款，即预算最大化。本部门的财政拨款越多，意味着有更多的资源分配权力，可以改善本部门办公环境、增加部门福利、调动下属的工作积极性。但是由于信息不对称，各部门公职人员都觉得自己部门的工作才是最重要的，需要更多政策支持和更过的财政补贴，称之为“预算幻觉”。

渔业管理部门对渔业的高风险性和渔民的艰难处境有深刻的认识，渔业管理部门的理性选择容易产生“预算幻觉”。相关公职人员会努力为渔业行业争取更多的财政扶持资金，当成品油价格改革促使柴油价格大幅上涨，对渔民和渔业捕捞生产形成冲击时，渔业部门会努力争取类似的惠渔政策。对于补贴政策可能造成的影响会估计不足，也可能会善意忽略，争取到补贴政策是主要目的。从政策产生的影响来看，实施补贴政策之前，对补贴政策的影响可能估计不足。其一，没有考虑到渔船已集中，实施针对捕捞渔船的燃油补贴会拉大贫富差距。其二，没有考虑到补贴政策会刺激渔船数量大幅增加，加剧渔业资源衰竭。尽管政策产生了负面影响，但在“预算幻觉”作用下，渔业管理部门可能没有足够动力主动要求取消该政策。

3.渔船管理模式的“路径依赖”

中国对渔业权的管理主要是通过对渔船的管理来实现，1987年开始对渔船采取双控制度，并围绕渔船管理政策制定了一系列的相关政策。正式的规则和非正式的规则形成了渔船管理政策体系。政府管理部门、渔业企业和渔民都已经习惯了这种管理体系。根据路径依赖理论，中国当前针对渔船管理的制度体系有一定的惯性，难以在短期内改变，这就使得难以通过渔业权的确定来调动渔民自觉维护渔业资源的积极性，也难以抵消渔业燃油补贴带来的不良影响。就算能预见到不良影响，相比改变现有渔船管理政策体系所产生的巨大社会成本，更多地可能只会倾向在现有的政策基础上制定一些配套政策加以调整。

五、小结

利用Gordon-Schaefer 模型分析我们发现，在现有渔业管理体制下，渔业权的缺乏使捕捞努力量容易出现无序增长，燃油补贴政策造成了渔业资源开采负荷加重、渔业资源衰竭。不少诉求且应该获得补贴的渔民未能如愿，收入差距不断拉大，极易引发社会不满情绪。渔业燃油补贴政策退出成本不断抬升，补贴政策已逐渐固化。渔业燃油补贴政策作为最大的惠渔政策，渔业管理部门不会轻易放弃。但面对严重程度不断加深的后果，燃油补贴政策必须做出调整，否则，不是渔业资源的崩溃，就是渔业生产秩序和渔区社会和谐的破坏。

有一种建议认为，将渔业燃油补贴逐步调整到渔业资源养护如加大增殖放流力度。这一调整方向可能难以达到目标，表面上看可以养护渔业资源、保证渔民都能获益、缩小收入差距，但增殖放流的实施将变相地增加渔民捕捞收入，渔业捕捞努力量可能并不会减少。在渔业资源开发利用方面，这一政策的效果和燃油补贴的效果并无区别。同时，财力雄厚的企业或渔民可以通过更多的捕捞努力量获得更多的渔获物，这一政策依然会加剧贫富差距。笔者认为，

一个可能会产生积极作用的调整方向是增加降低捕捞努力量的补贴力度，比如增加转产转业的补贴，增加对吸纳渔民就业的工业化养殖工厂的补贴，增加对渔民社会保障水平的投入等。既有利于促进渔业资源养护，又可以照顾到最为困难的渔民，缓解社会矛盾、促进社会公正。此外，在没有渔业权的约束下，依然要加大力度打击非法渔船，限制渔业捕捞努力量的过度增长。

参考文献：

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（责任编辑：徐雅雯）