教师交流制度的问题与对策

申 仁 洪, 姜 亚 南

(重庆师范大学 教育科学学院,重庆 430047)

教师交流制度的问题与对策

申 仁 洪, 姜 亚 南

(重庆师范大学 教育科学学院,重庆 430047)

随着人们对教育公平的认识和追求的不断提高，迫切需要采取措施解决我国区域之间、城乡之间、学校之间义务教育的办学水平和教育质量的差距问题。而实现义务教育的均衡发展，教师资源配置是关键。因此，在我国有关“支教”教育实践以及国外有关经验的基础上，针对义务教育发展阶段的教师交流制度开始实施起来。但是这毕竟是一种新的制度，人们在思想上或是在具体的施行过程中会有这样那样的问题，如何解决这些问题，有效施行教师交流制度，都是这篇文章所要探讨的问题。

教师交流制度；教育均衡；问题；建议

教师交流制度是一项应时代与教育发展需要而实施的，为解决义务教育阶段教师资源不均衡问题的制度。在具体的实施中我们要明确其有效施行的基础以及会遇到的问题，并提出解决问题的对策建议等，为进一步的改进、实践提供理论方面的参考。

一、施行教师交流制度的现实 需要和基础

1.社会主义社会公平对教育公平的要求

新时期人民对公平的认识层次更深，要求也更高。统筹城乡发展，着力解决社会不公平问题，构建社会主义和谐社会已成为社会主旋律。普及义务教育，实现教育的公平、均衡发展已成为促进社会公平的主要手段。着力于解决城乡之间、区域之间、校际之间的教育差距问题，实现教育公平，已成为我国现阶段教育政策的基本价值取向。[1]制定能够促进、实现教育公平的相关政策，确立相关制度是现阶段人民追求教育公平的需要。

2.教师资源配置的不均衡的现实需要

我国九年义务教育普及的完成，进入到以推进义务教育均衡发展为目标的新阶段。这一目标任务承载着亿万群众对公平教育和优质教育的双重期盼，比实现“普及九年义务教育”更为复杂、难度更大。区域之间、城乡之间、学校之间义务教育的办学水平和教育质量还存在明显差距，人民群众不断增长的高质量教育需求与教育资源供给不足的矛盾依然突出。[2]比如最近社会上泛起的“择校热”现象的产生，其最根本的还是学校教学水平差距大的问题。提高薄弱学校的教学水平，缩小不同地区、不同学校间的教学水平差距，深入推进义务教育的均衡发展，教师资源配置是关键。这是因为，学校系统成功的因素主要有三个：招聘合格教师、持续且有针对性的教师培训与保证学生学业成就的强有力支持系统。而通过对我国中部某省省会城市、地级城市、县(市)、乡镇和村屯教师资源分布状况调查后发现：教师的知识水平呈现五级梯度差序分布，知识成绩最好的是省会城市，平均成绩达79.95分，地级城市、县级市、乡镇和村屯依次递减，分别是67.46分、60.84分、45.87分、38.54分；教师的数量随层次下移而减少；教师的年龄、学历和职称结构的合理性随层级下移而降低，比如，省会、城市、地级城市、县级市、乡镇和村屯教师小高职称教师比例分别是78.4%、77.1%、63.6%、41.5%、28.9%，具有明显的差序等级结构。[3]

3.我国“以县为主”的义务教育财政体制有施行教师交流制度的基础

我国目前实行的是“地方政府负责、分级管理和以县为主”的义务教育管理体制，在“以县为主”的义务教育财政体制下，教师属于全县(区)的公共资源。近年来，我国师范教育、教师培训等有关教师教育无论是在规模还是在质量上都有极大发展，义务教育教师队伍建设取得了显著成绩，整体素质不断提升。然而，这些优秀的教师资源却相对集中于经济条件比较好的城市，或是名校地区，并不是区(县)内所有教育对象都能享受到这些公共教师资源，所以，在县(区)域内施行教师交流制度，推进师资的均衡配置，实现教育均衡发展是十分必要的。

财政政策下教师的培养培训是为了我国教育事业的发展，是为了提高我国整体的教育水平，并不是仅仅局限于某一个地区、某一所学校的发展，从宏观方面来看，优秀的教师资源是属于全体受教育者的，所以，教师交流制度的施行是有其理论基础的。

4.国内外有关教师交流的思想和实践活动为我国教师交流制度的有效施行提供了经验基础

我国从进入21世纪以来开始实行的为支援落后地区乡镇中小学教育教学工作的“支教”政策，取得了一定的成绩。比如，“为中国而教”的理念的形成和《支教》公益期刊的出品，以及2006年由中央组织部、人事部、教育部、财政部、农业部、卫生部、国务院扶贫办、共青团中央决定联合实施的“三支一扶”计划，都为我国进一步施行教师交流政策提供了实践经验。此外，日本实行的教师“定期流动制度”对参与流动的教师人员、流动的时间与频数以及流动的制度保障和政策支持等作了具体明确的规定。如，自2003年日本东京实施的义务教育教师轮岗制度规定：在现任学校连续工作3 年以上者为轮岗对象；在现任校连续工作6年以上者原则上必须轮岗，但根据校长和市、町、村教委的内部报告和东京都教委的确认，可不轮岗。[4]同时对于请病假后复职不足6月者或是临产、产后不足6月者不要求轮岗交流。流动的教师，前5所学校必须至少位于3个不同的地区，并且，每所学校交流时间不得少于3年。这种制度不仅利于教师资源的合理配置，而且丰富教师在不同地区的教学经验，提高教师的教学水平。美国的中小学教师聘任制度使中小学教师公务雇员化、任职资格严格化、管理法制化和流动合理化等特点，为中小学教师聘任提供制度和法律保障，推动教师合理流动，促进教育均衡发展。这些中外有关教师流动的经验为我国教师交流制度的施行提供了实践经验。

二、教师交流制度施行过程中的问题

教师交流制度的施行真的能够实现义务教育的均衡发展的目标吗？在实施的过程中又有哪些因素阻碍其目标的实现？

1.具体的义务教育教师的人事管理制度阻碍教师交流制度有效施行

目前在我国公立中小学现行人事管理体制下，教师管理上的单位所有制，教师依附于学校，成为实质上的“学校人”，每个学校有其自身的在编教师人数。所以，在原有的这种单位人事隶属体制下，教师交流制度下的人事关系属于“人走关系留”，优秀教师们到新学校后，人事关系还留在原来学校，这样容易使一些教师们在新的工作岗位没有归属感，总想着有一天回到原来的学校，导致工作不投入，很难发挥优秀教师们的教学优势，进而造成教师资源的浪费和教师交流制度的难以顺利、有效的继续施行。其次，在这种人事管理制度下，学校能够支配教师的流动与否，为了保持本校的教学水平和发展，学校会禁止本校教师的流动，或是禁止优秀教师的流动，这样就会导致教师交流制度名存实亡，达不到提高薄弱学校教育水平的目的。

2.我国长期以来人们形成的社会心理以及“新、旧”两所学校存在的经济、自然条件等会阻碍教师交流制度的有效施行

我国自古就有“人往高处走，水往低处流”的思想，这个“高处”代表一定的社会地位、经济水平和受人民尊敬程度。“学而优则仕”，我们“十年寒窗苦读”追求的也许不是“仕途”，但是谁不想在经济发达地区或是教学水平较高、有一定声望的名校工作？而且，地区之间、学校之间教师的工资水平也存在差距，自然、气候等方面也存在差距，以及交流教师们的住宿和交通问题，老人的赡养和孩子的抚养、上学问题，这些问题不能得到解决都会阻碍教师交流制度的有效施行。

3.教师交流制度的施行可能对两方学校产生不利影响

首先，教师交流制度的施行需要优秀学校向薄弱学校调出优质教师，这样容易使原优秀学校的学生和家长们担忧学校接下来的教学水平和发展走向，对学校的名声产生不利影响。同时，原优秀学校因优质教师的流走还能不能保持原有的高教学水平，这都是需要解决的问题。其次，教师交流制度的施行需要原薄弱学校接收来自优秀学校的优质教师，对于这些“空降”的优秀教师，接收学校的校领导和教师们是不是欢迎？会不会因为他们教职称高，领导们怕不容易领导而不诚心接收？这些不利影响的产生反过来又同样影响教师交流制度施行的效率。

4.教师交流制度的实行影响教师个人的发展

教师交流制要求优秀教师到相对比较薄弱的学校任职，空间环境的变化，有可能引起的是多年来积累形成的教育思想、教育理念的改变，同时，也一定程度上割断了交流教师们与原来同事之间的交流与联系，而一位专业优秀教师的养成，是一个漫长的并且是与他人不断地交流学习的过程。优秀教师中途去其他地区、学校流动，有可能造成原来教师专业发展培养方案的中断或是改变，不利于教师专业的成长。甚至中断了优秀教师们成为教育家的道路。

三、有效施行教师交流制度的建议

教师交流制度在具体的施行过程中产生这样那样的问题，主要是因为我们有关的认识、制度、立法方面还不成熟，鉴于此，我们还需要在这些方面加以改进、完善。

1.加强对“教师交流制度”的宣传工作，提高广大教师们的认识水平，最终提升主体的实践能力和投入力度

政策的制定都有其一定的目标群体，而只有被目标群体认同的政策制度才能在实践中顺利的贯彻实施。各个地区、学校都要切实做好有关“教师交流政策”的宣传和思想教育工作，进行正确的舆论指导和创建充满期待、和谐的工作环境，充分调动教师交流工作的积极性和发挥其主体性和主动性，确保教师交流工作取得实效。教育部门应通过政策宣讲、材料发放、人员培训等多种途径和方式，促使行为主体认真学习和领悟《义务教育法》《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010 - 2020 年) 》《关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》等法律法规及政策文件精神，充分认识到中小学教师交流政策在实现教育公平和社会公平中的重要价值和意义，以及自身所应承担的责任，正确处理整体利益与个人利益的关系，树立全局意识。[5]把教师交流制度的施行工作作为推进义务教育均衡发展的关键性举措。

2.完善制度建设，保障教师交流制度的有效施行

(1)改革教师人事管理制度，全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”制度建设

加强县(区)域内义务教育教师的统筹管理，推进“县管校聘”管理改革，改变原有的教师交流制度下的“人走关系留”人事关系，打破教师交流的管理体制障碍。县级教育行政部门会同有关部门制定本县(区)域内教师岗位结构比例标准、公开招聘和聘用管理办法、培养培训计划、业绩考核和工资待遇方案，规范人事档案管理和退休管理服务。教育主管部门统一组织，对各个地区的教师进行管理，把教师由原来的“学校人”变为“系统人”，由教育主管部门结合学校需要调派教师到各个学校任教。各招聘学校按照有关法律与新纳教师签订聘任的合同，并把教师的有关使用方面的问题和日常的管理工作归入学校。同时，为激励教师交流工作，把教师的交流经历载入人事档案之中。此制度下，不仅使便于进行教师交流工作，还可以整合全县区的师资，优化师资配置。

(2)合理确定交流教师人员范围、不断创新教师交流方法，形成具体情况具体分析的弹性机制

教师交流的人员范围为义务教育阶段公办学校在编在岗教师，具体人员范围和条件地方教育行政部门有集体的规定年限。但是，基于我国具体国情和学校、教师的具体实际情况，教师交流制实行过程中不能硬性执行，要结合学校和教师个人发展阶段。比方说，本学校教师们团结合作，战斗力强盛，整个学校处于快速发展时期，不宜调动教师交流；优秀教师临近退休或是2-3年内会退休，为利于他们成长为教育家，不宜进行交流调遣。根据实际的工作需要，交流教师们在农村学校、薄弱学校任教的时间可以进行必要的延长。此外，结合各个地区教师交流工作的经验和做法，教师们的交流方式和途径可以多样化。比如，有些地区进行定期性的交流或是教师跨校竞聘，实行学区一体化管理、学校与学校间的联盟、一些名校办分校、对口支援和乡镇中心学校教师走教等。当然，各地也可根据具体创新其他适合的方法。

(3)建立健全教师交流激励保障机制

教师交流是国家赋予优秀教师们的光荣使命和责任，所以，在具体实践活动中不仅要对交流教师们提出明确要求，还要建立各种教师交流激励保障机制对交流教师们进行政策性的领导，激发交流教师们的工作积极性和投入度。为激发轮岗交流教师们在新的工作岗位更好的发挥专业水平，教育部门可以在名优教师评选机制、职称评定、薪资待遇、培训培优等方面设计一些激励政策。[6]

在名优教师评选和职称评定方面，把教师到薄弱学校或是贫困边远地区学校交流工作一年以上的经历作为评选的一项标准；在乡村教师任教3年以上、经考核表现突出并符合评价标准条件的教师，同等条件下优先评准。同时，把到贫困地区、薄弱学校的交流工作看作培养锻炼教师的重要平台，在这些学校设计中、高级教师的岗位，交流的教师们在新学校依旧享有原有的教师职位以及待遇。

在交流教师薪资待遇方面，国家政府和学校要加大财政支持和补充，切实保障交流教师们的工资待遇水平，在绩效工资分配中予以倾斜激励，在新学校内或附近帮教师们解决住宿问题，比如，建造一批专门为轮岗交流教师们提供住宿的房子。另外，在交通、生活方面增加一些优惠待遇，比如，县教育局应设立专项资金，分基本补助金和贡献奖励金两部分，而且后者应该作为主要组成部分。[7]基本补助金的发放对象主要是一些工作调动到较远或是偏远地区的支教教师们，考虑到他们因交通等而增加的日常消费，而依据各地的实际情况按月发放资金的补助形式。贡献奖励金则是为了对那些为支教工作做出贡献的支教教师表示肯定和赞扬的奖励形式，主要依据支教工作的考核结果来进行发放，并且，对于那些不合格的支教教师不予发放。

提高薄弱学校的教育教学水平与其依靠外来交流教师的带动，不如提高本学校教师的自身能力，推动薄弱学校教师的培训培优活动。一方面，薄弱学校派遣本校合格且有学习能力的教师到优质学校学习，这种学习可以选择在周末或是节假日进行学习，当然，这些学习者学校或者国家要给以他们一定的交通、生活费等补助；另一方面，这些教师们可以采用“脱产式”的学习，用半年或是一年的时间到优质学校学习，学成后回原来学校继续工作。

3.对教师交流制度的施行制定具体的法律条例，明确学校、教师和政府教育部门的各项职责

美国等发达国家之所以教师交流制度能够有效实现教育的均衡发展和全国教育的高水平，其中一个很重要的因素就是这些国家的教师属于国家公务雇员身份，教师的公务员身份，指教师主要由地方政府聘任，享有国家公务员的特征，与地方政府属于隶属关系；教师的雇员特征，指教师与地方教育当局签订聘任合同，而且管理法制化，从招聘、聘任合同、考核、评估、解聘都通过法律明确规定，[8]为教师的流动提供了法律条件。我国也应在《教育法》和《义务教育法》的基础上对教师交流等方面进行进一步的法律完善。如，规定符合条件的学校、教师必须进行教师的流动，明确教师的身份和待遇等问题。同时，也要明确规定政府教育部门对教师交流制度施行的支持和执行以及监督的职责。

总之，教师交流制度是现阶段解决我国教育不均衡发展问题的重要举措，在提高薄弱学校的教学水平，促进学校生源回收，提高地区教学质量和人民文化水平方面作用显著。虽然在具体的实践过程中会产生这样那样的问题，这主要是因为我们认识不全面，理论和制度建设不完善，此制度还需在实践中与具体国情、学情相磨合改进，为了教师交流制度的继续有效实施，尽快达到预期目标，还需教育部门、教育教学工作着继续时间努力、发现问题解决问题，改进制度体系，早日实现教育均衡发展。

[1] 李宜江,柳丽娜.城乡教师交流政策制定与执行的若干问题[J].安徽大学学报：人文社会科学版，2011,39(5)：554-558.

[2] 刘利民.立足国情加快推进校长教师交流轮岗[EB/OL].新闻网http:∥www.jyb.cn/china/gnxw/201312/t20131202_561829.html.2013-12-02.

[3] 刘善槐 .教师资源分布特征及其形成——基于我国中部某省中小学阶段教师的调查分析[J].教育发展研究，2010(15-16)：1-5.

[4] 肖艺芳.东京：义务教育学校普通教师实行轮岗制度[J].基础教育参考，2012(11)：29.

[5] 姚永强.中小学教师交流政策实施中的问题及对策——基于四川省莲安县的调研分析[J].西华师范大学学报：哲学社会科学版，2013(3)：90-95.

[6] 校长教师交流轮岗制的一点思考[EB/OL].http:∥www.docin.com/p-757589464.html，2014.

[7] 屈光涛.陈光春.教师交流制度实施的障碍与对策[J].新课程研究：教育管理，2007(6)：27-30.

[8] 朱永国.美国中小学教师聘任制及其特点[J].教育与管理，2005(4)：77-80.

[责任编辑 向 宁]

Teachers Exchange System:Problems and Strategies

SHEN Ren-hong, JIANG Ya-nan

(CollegeofEducationalScience,ChongqingNormalUniversity,Chongqing430047)

With the further pursuing of educational fairness, it is urgent to dissolve the educational difference between different regions, between the urban and rural areas and different schools.The allocation of teaching resources determines the balance of compulsory education.Consequently,teachers exchange system has been formulated based on the system of teaching aid and foreign experiences.As a new thing, the system is not necessarily perfect and the present paper attempts to analyze the problems and tries to offer solutions.

teachers exchange system; balance of education; problems;suggestions

G451

A

1674-2087(2015)02-0018-05

2015-04-01

申仁洪，男，四川大竹人，重庆师范大学教育科学学院教授，博士研究生；姜亚南，女，河南商丘人，重庆师范大学教育科学学院硕士研究生。