我国中期预算改革基本方向与国际借鉴——来自加拿大British Columbia省的经验

杨雅琴

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

2014年末，我国正式提出要编制三年中期预算。中期预算在我国仍属较新的尝试，但在西方国家已有二十多年的实践历史，已经形成较成熟的体系。在我国缺少相关经验的情况下，学习西方国家的作法，将有利于构建更完善的适用于我国的中期预算制度框架。目前我国学者对国外中期预算的研究中，以美国为案例的研究成果最为丰富，还有诸如法国、韩国、澳大利亚等其他OECD国家（白彦锋，2009；白彦锋，张静，2012；白彦锋，叶菲，2013），但对加拿大中期预算制度安排的研究较少。加拿大社会经济较发达，政府治理、财政制度自建国以来二百多年间已形成一套较完备的体系。另外，加拿大虽然与美国接壤，但其政府、经济、财政制度方面则与美国有较大的差异，也有其独特的特点。因此，考察加拿大中期预算的作法及制度安排，借鉴其经验，学习其优点，将使我国中期预算改革有更丰富的经验可供借鉴，有利于我国中期预算制度构建。

一、中期预算基本情况

中期预算（Medium Term Budget），也称中期预算框架（Medium Term Budget Framework，MTBF），是一个为期三至五年的滚动、具有约束力的支出框架，它为政府和政府各部门提供每个未来财政年度支出预算务必遵守的财政约束。根据国际货币基金组织（InternationalMonetary Fund，IMF），中期预算框架的关键特点包括：一是一份有关财政政策目标的说明；二是综合的中期宏观经济和财政预测；三是对预算年度后2-4年各部委和机构的收支估计；四是对“远期”或“年外”正式进行的估计——对支出的第一个年外估计是下年预算谈判的基础；五是以各部委和机构预算拨款为形式的硬预算约束。IMF还指出从技术上来说，远期估计的做法对中央机构和各支出机构都有很大的好处。对后者来说，其项目融资的可预测性更大，有关项目的政策也更明确。

早在20世纪80年代开始，全球越来越多的国家开始引入中期预算以加强政府财政管理，提高财政透明度，中期预算成为对年度预算管理进行改革的一项重要举措。目前发达国家采用基线筹划方法在MTEF下准备年度预算的做法已经制度化。德国、新西兰（1994）、瑞典（1996）、法国（2001）、西班牙（2003）、美国、韩国等所有OECD国家都采纳某种形式的MTBF，用以改进年度预算体制的运作。

近年来我国大批学者对中期预算的呼吁也越来越高，如李燕（2012）认为中期预算在我国具有较高的实践价值：一是保障经济的可持续发展，避免财政风险；二是提升公共财政的透明度与可信度；三是有利于对公共开支实施绩效评价。杨志勇（2014）则指出我国未来编制中期预算必须解决的问题：一是中期财政政策目标的确定；二是中期财政收入的预测；三是中期财政支出的预测；四是赤字规模的确定与跨年度平衡问题；五是中期财政规划的运行机制与评价办法；六是中期财政规划与年度预算；七是权责发生制会计制度的引入。

中期预算改革的急迫性也得到了国务院的重视。2014年10月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》（下简称《决定》），明确提出我国开始编制三年滚动财政规划。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。在《决定》要求下，我国各地方政府及部门已经具备编制中期预算的基本方向：以三年为期滚动编制、与国家发展规划相结合、旨在加强各级财政预算管理、降低财政风险、提高公共资源使用效率。

然而，中期预算具体编制过程、编制方法都需要制定具体政策措施及实施办法以加强其可行性，同时还需要从制度安排、法律体系等方面予以配合。考虑到中期预算的编制及实施在我国仍属于新的尝试，前期经验积累有限，在对其他中期预算实施较成熟的国家进行案例研究的基础上，借鉴经验及合理作法，对我国中期预算体系构建将有较大的积极作用。

二、加拿大实施中期预算的经验借鉴

（一）加拿大政府及政府预算

加拿大实行君主立宪制、议会制、联邦制，其政治制度、政府架构在1867年宪法（the Constitution Act，186）中已经作出基本规定。虽然加拿大目前仍是君主立宪制，由英国女皇指定总督代理其职权的形式并未改变，但其1982年宪法已经确定国会的立法权和修宪权。国会是加拿大立法机构，由女皇、上议院（Senate）、下议院（House of Commons）组成。目前，加拿大联邦由十个省（Province）和三个地区（Territory）①组成，各组成部分都有各自独立于联邦的立法权和行政权，国家公共事务在联邦政府和省区政府间分享，已经形成一套具有“加拿大特色”的政府间权力与支出责任制度框架。

加拿大是联邦制国家中分权程度最高的国家之一，政府间在公共服务供给中多采用协商合作的形式，其基本特征是：第一，联邦政府与省级政府（地区政府）是平等的关系。第二，联邦政府与各省级政府就某一项公共服务形成一个共识或协作方案，然后各省政府再与联邦政府单独谈判，根据各省条件形成共识下的附加协议。第三，在这种协作关系下，较强较大的省不会希望获得联邦政府过多的投入，以保持其省级权力最大化；而较小较弱的省可以省级立法权为交换换取联邦政府的更多资金投入。在这种各省（地区）享有较高自治权的制度环境下，省与省之间在公共服务供给、政府预算编制、监督等方面都有不同的制度安排，可能出现较大的差异。

（二）BC省中期预算发展及现状

受到1997年-1998年亚洲金融危机的影响，加拿大British Columbia省（以下简称BC省）当时也面临较严峻经济形势挑战。为更好地提供公共服务并实施经济政策，BC省预算程序检查委员会（the BudgetProcessReview Panel）建议省政府公布一个三年期经济计划，并将政府预算与其挂钩。在该建议下，BC省1999年三月公布的1999年-2000年①加拿大财政年度为每年4月1日至来年3月31日，1999-2000年财政年度表示1999年4月1日至2000年3月31日，依次类推。预算报告公布三年期政府基本经济政策，主要包括：税收减免计划，重振传统产业计划，中小企业扶持计划，促进知识经济发展，减少政府监管，加强基础设施建设，住房计划等。2000年-2001年的政府预算报告中则公布了一份五年财政计划，这份五年财政计划所含内容包括税收减免，经济和收入、支出、资本性投资、国有和省有企事业运行、预算和赤字、政府债务等预测。以上两个的中期框架，由于没有法律约束，仍属于政府“自愿”行为。同时，由于没有相关规定及法律规范，两个中期计划差异性较大，甚至第一年的仍不能严格地算为中期预算，而是一份中期经济政策规划。

2000年，BC省政府建议立法机构在《预算透明和责任法案（the Budget Transparency and Accountability Act，BTAA）》中正式加入三年中期预算框架的作法，将具体目标、期望结果、财政预测、政府报告等要求纳入法律框架；并要求政府各部门和机构上交各部门三年绩效计划。

2001年-2002年BC省政府预算报告中，对三年中期预算框架的原则、基本假设、组成内容等细节都进行了明确和规范。基本原则：中期预算框架必须建立在合理假设的基础上，指对经济形势（以此预测政府收入水平）、国有和省有企业运营情况、财政政策等情况的合理预测；应保持预算平衡，指三年内每年的预算都应平衡，要求每年预算支出不能超过当年收入及国有和省有企业盈利（或亏损则为负）之和；必须保障健康和教育服务；政府债务水平必须保持在可承受范围内。

三年中期预算组成部分包括：一是基本假设，构建在合理经济情况预测基础上的政府收入、支出、国有和省有企业盈亏、资本性支出预测。二是经济情况和政府收入预测。三是政府支出计划。四是财政收支平衡情况。五是备选财政计划，以处理在收入、支出预测中出现的偏差。六是资本支出计划。七是以税收偿付的债务。

自2001年开始，此后的2002年和2003年进行过两个较大的修改和完善，BC省编制三年中期预算基本实现制度化、规范化。2002年的完善主要在预算计划中加入详细的部门服务计划，包括具体服务项目及内容，该服务在未来三年各年支出规模及具体支出情况。2003年在中期预算中加入与2002年预算计划差额，但该内容于2004年开始又被删除。自2004年开始，BC省中期预算形式及内容基本固定，但总体仍表现出政府在编制预算时突出预测准确性，以及预算计划中对包括收支各项内容说明逾趋清楚明细的特征。

目前，BC省政府预算计划已经形成稳定的三年中期预算框架，滚动编制。主要包括三大部分内容：一是三年滚动预算，包括总体收支情况、收入、支出、资本支出、省政府债务、可能对本预算计划产生影响的因素；二是税收预测，包括对各项税收的回顾及未来三年预测；三是省内经济、金融情况回顾及展望，包括经济活动（劳动市场、消费者支出、商业和政府活动、外贸、人口变化、通货膨胀），对未来经济形势可能产生影响的因素，BC省经济情况与国际国内的对比，金融市场情况（利率、外汇）等。

（三）BC省中期预算特点及借鉴

第一，强调预算平衡基本理念。编制中期预算有利于根据实际经济及财政条件，在中期内实现预算平衡，也更有利于政府财政政策实施。加拿大从联邦政府至省级政府受到立法机构及社会公众较强的监督约束，特别是政府部门政治家选举过程中政府预算是否平衡对其选票数的影响较大，所以加拿大政府存在较好的预算平衡的自我约束，即使不能保证每个年度都无赤字，但亦会承诺在未来一段时期内实现财政平衡或盈余。例如，加拿大总督在2009年的一次关于预算的讲话中就承诺在经济衰退结束后联邦政府预算会回到预算平衡的状态。这种追求预算平衡的现象在BC省也不例外，其预算报告中多次出现追求预算平衡的政策。若预算难以在当年实现平衡，特别是在近年来经济形势严峻的背景下，加强政府投入改善居民福利也有其必要性，则会追求在中期中实现预算平衡。

第二，目前BC省中期预算为三年滚动编制，不再强调中期预算或年度预算。预算报告包括对上一财政年度预算回顾及执行情况更新，当年以及后两年预算计划。例如2014年-2015预算报告包括对2013年-2014预算执行基本情况、预算计划与实施情况差额，2014年-2015年财政计划，2015年-2016年、2016年-2017年两个财政年度的财政预算计划。此后年度依次类推。这种滚动编制预算报告经过多年实践，目前已经成为BC省预算编制的基本作法，每年的预算报告都是一个包括三年中期预算在内的政府中短期政策规划，中期预算和年度预算已较好地合二为一。

第三，预算报告中收入、支出项目预测精细准确性。以2014年-2015年BC省预算报告中对收入的预测为例，根据不同收入来源，分别预测了税收收入，包括个人所得税、企业所得税、销售税、燃油税、碳税、烟草税、财产税、财产转移税、保险收入；自然资源收入，包括天然气税、森林税、其他资源税；其他收入，包括医疗服务保障金，其他收费、投资所得、前期支付给各类医疗机构的余款返还、资产盈余；联邦政府拨付，包括医疗和社会转移支付、其他联邦补助；省有企业净利润，包括BC水电、酒商、BC彩票、ICBC银行、交通运输投资公司、其他公司。以上每项收入又根据收入对象、收入税率、税基、经营状态等因素进行收入预测。以个人所得税为例，首先根据前几年预测采用的年均增长率4.5%、劳动力规模、收入水平预测未来三年年均增长率基本会保持4.5%的水平，但三年各年增长率分别是4.0%、4.8%、4.9%；然后考虑到2014年实施了提高个人年收入在15万加元以上收入群体的所得税率，未来三年会有相应收入增长分别来自税基扩大、税率提高，预测以上两部分分别为每年收入带来的增长额度；最后加总各部分得到当年个人所得税预测额。除个人所得税外，BC省预算报告中其他各项收入均有明细的收入预测说明。对支出的预测则包括按不同部门分别进行预算，2014年-2015年预测的部门包括：总理办公室，原住民关系，高等教育，农业，儿童和家庭发展，社区、体育和文化发展，教育，能源和矿藏，环境，财政金融，森林、土地和自然资源运营，健康，国际贸易，工作、旅游和技能培训，司法，天然气发展，社会发展和社会创新，科技、创新和居民服务，交通运输和基础设施。另外，还包括政府其他公共资金、债务支出、资本支出、公共服务提供机构如学区机构等支出。

第四，BC省中期预算更是一份政府部门服务计划。每年BC省政府预算报告中在支出计划中都会说明各部门的各类支出。同时，与政府预算报告同时公布的还有各政府每个部门的服务计划、国有和省有企业服务计划，以及一份长期发展规划。其中政府各部门服务计划主要有本部门服务计划、实现措施、服务目标和手段、绩效水平和评价、资金收支基本情况。国有和省有企业服务计划形式及内容较部门服务计划稍灵活，除以上基本内容外，还会包括企业情况、资本项目或主要投资项目等内容。需要特别指出的是，以上部门及企业服务项目并非定性地阐述服务方向及服务内容，而是根据现实及未来发展需要，有明确数量指标，既便于各部门明确服务目标，也利于社会对政府服务水平及绩效水平进行评价和监督。事实上，BC省政府预算报告已经形成一个对当年政策实施情况进行梳理、对未来预测基础上的政府中期政策规划。

第五，多语言公布政府预算报告。2014年BC省政府预算报告有四个不同语言版本：英语、法语、中文和旁遮普语①旁遮普语，一种印度北部地区语言。。英语和法语是加拿大官方语言，政府预算报告有以上两种语言受法律约束，中文和印度语则不受此约束。根据加拿大人口统计数据，BC省母语是中文和旁遮普语的人口占其总人口的比重分别位于第二位和第三位②根据2006年加拿大人口普查数据。。可见，BC省政府公布以上两种语言预算报告是为了让更多母语非英语和法语的人能够了解政府政策及规划，也能够更好地对政府进行监督。

第六，BC省每年的政府预算报告同时还是对过去一年省内经济增长情况、各项政策执行情况、政府财政运行情况的梳理、回顾和展望报告。这主要是因为预算报告中的各项政府服务计划、各项收支计划都需要在对过去一年经济和财政基本情况进行分析及预测的基础上进行。当然，使预测更准确只是其原因之一，这更是对当年政府服务计划执行情况的报告。根据上一年度预算报告中各项服务计划，回顾并检查是否达到计划目标，也便于社会各界根据报告内容考察政府各部门绩效水平，评价对政府的服务是否满意。

第七，预算报告灵活性得到保留。虽然BC省政府预算报告形式已经在《预算透明和责任法案（the Budget Transparency and Accountability Act，BTAA）》中进行规定，但其预算报告仍保持着一定的灵活性，在出现特殊事件及情况的时候，可以在预算报告中单独加入对该事件的预算计划。以2008-2009年BC省预算报告为例，在全球气候不断恶化、温室效应加剧的背景下，当年BC省预算报告第一部分不再是传统的三年财政计划，而是“气候行动预算（ABudget forClimate Action）”，该部分预算对气候行为的背景、原则、相应碳税征收的原因、基本原理、碳税支持的气候行动计划分别有哪些、各气候行动计划期望的结果都进行了说明。在第一部分对该气候行动预算结束后，该第二部分报告内容开始按BTAA法律的规定列示当年其他预算报告的内容。

第八，预算报告修订严肃性。加拿大政府预算报告一旦经过立法机构审议通过后就成为法律，不得轻易修改，政府的收入和支出都必须严格按照经立法机构通过的收支规模及预算进程执行。在特殊情况下确实需要修订预算的，则需要编制预算更新报告，并经立法机构审议，通过后才能实施。自1995年至2014年，BC省仅有四次成功的预算修订，分别是2001年7月由于经济增长，政府收入情况良好，决定实行减税政策；2005年9月由于经济增长，BC省政府收入规模比最初预算计划有所增长，具体收入来源于能源和税收收入，在此情况下，政府加大了对老年人口、原住民、儿童早教的公共服务投入；2009年9月经济下降压力增加，在保持预算平衡的前提下加大对公共服务投入；2013年6月在预测当年经济下滑压力下，修订上半年政府投入较保守的作法，继续加大对教育、职业培训、儿童护理方面的投入，争取保持预算平衡。BC省以上四次修订预算的特点：一是经济增长的情况下减税，直接与居民分享经济增长的成果；二是经济增长，虽然未减税，但政府采取增加公共服务的措施将增加的政府收入用于提高居民福利水平；三是在经济下滑的压力下，加大政府公共服务即能够促进经济增长也有利于提高居民福利水平。综上，在BC不管是经济增长还是下降，居民都是最终的受惠者。事实上，在政府修改预算前，必须先接受议会的审议，通过后才能实施，就是加强了对政府行为的监督，是居民福利水平得到保障的必要手段。

第九，明确的预算报告编制、咨询、审议、执行程序及时间规定。根据BC省《预算透明和责任法案》规定，每年9月15日前应公布下一年度预算咨询草案，并向相关部门、委员会咨询意见；每年11月15日之前相关部门应根据咨询结果更改预算草案，并向社会公布一份咨询结果以及咨询意见采纳（或不采纳）的说明报告；每年2月第3个星期二必须向省议会提交经修改后的预算草案，由议会进行审议；经议会审议通过后，每年4月1日根据通过后的预算案开始执行预算；预算执行过程中，应于每年9月15日、11月30日、2月28日、5月31日分别提交上一季度的季度报告；每年8月31日之前，应公布上一年度预算执行报告。根据以上规定，从上一年度9月15日公布咨询意见稿，到预算年度结束后的8月31日公布年度预算报告，在不考虑咨询意见稿编制的前期准备及预测工作时间的情况下，BC省整个预算编制、执行及报告的过程约持续两年。这种明确的流程控制，也是BC省保证预算精确性的必要条件之一。

三、我国中期预算改革基本方向

第一，应将中期预算与财政透明度、政府责任度相联系。观察国外的研究成果及制度实践可以发现，国际上普遍认为以上三者是一体的。例如国际货币基金组织对中期预算框架的说明及指导出现在《财政透明手册（Manualon Fiscal Transparency）》；BC省对中期预算的编制及具体作法则是在《预算透明和责任法案》中规定的。事实上，在我国的中期预算改革中，若剔除政府透明度及政府责任度，单纯只谈中期预算编制的作法将是没有实践意义的，这种与财政透明、政府责任相割裂的中期预算仅是一张布满数字的报表。但是，若将以上三者相互联系，则三者之间能够形成更好的约束及促进：首先，根据国际作法，中期预算框架实质上是一份政府中期政策计划报告，应包括在对未来经济及财政精确预测基础上的各项政策措施，和各项政策期望达到的目标及绩效水平。这种公布未来政策的作法也是提高政府透明度的重要手段。其次，公布中期预算计划，便于政府各部门根据中期预算按部就班地执行各项政策，也便于根据中期预算计划的各项指标及目标监督政府政策实施进度、实施结果以及绩效水平，从而实现社会公众对公共资源流向、政府、政府行为的监督。

第二，由年度预算向中期预算的转变代表着由简单政府财务报表向综合性财政政策报告的发展。首先，年度预算与中期预算的关联性，在中期预算逐渐成熟、制度化以后，年度预算应成为中期预算的组成因子，每个中期预算由三个年度预算构成，其中又以当年预算为主、后两年预算为辅。例如，BC省的作法，在每年公布三年财政计划后，中期预算与年度约束的差别就开始模糊化，不再分别提中期预算或年度预算。其次，从年度预算向中期预算的转变要求从简单预测的数字报表向政策、绩效综合报告的转变。我国目前仍缺少编制中期预算的经验，即使在编制一年期预算的过程中，仍存在对未来经济形势、财政状态预测不精确，导致预算执行过程中的调整不可避免，预算约束力较弱。其中的原因既有预测失误引起的预算偏差，也有编制预算时没有紧密结合未来财政政策而出现的由于政策调整带来的预算与实践执行结果的差额。《决定》中提出的通过中期预算约束年度预算的目标，只有建立在细化未来财政政策、精确预测未来经济走势、合理预期政策结果的基础上才可能实现。BC省预算报告能够实现预测与实际结果误差不大，也依赖于未来收支额（特别是财政支出）的预测，都建立在相应财政政策基础上。我国编制中期财政预算应借鉴该作法，中期预算报告中也应囊括未来财政政策及目标。所以，未来我国构建中期预算框架，不是将一年期预算报表扩展成为三年期报表，更不是简单地扩充三年数据；而应将中期预算发展成一份政府财政政策综合报告，只有这样才能真正实现预算报告的准确性和约束性。

第三，调整预算周期，坚持先审批、后执行、再审核。目前包括美国、加拿大、欧洲各国的预算周期都在立法机构审批预算草案后开始，强调先审批、后执行。因此，将日历年度作为财政年度的国家往往将立法机构会议提前至上一年召开；而美国（财政年度为10月1日至下年9月31日）、加拿大（财政年度为4月1日至下年3月31日）、澳大利亚（财政年度为7月1日至下年6月30日）等国则将财政年度安排成跨两个日历年的形式，以保证预算草案先经由立法机构审批。但我国2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》中仍保留了我国原有将日历年度作为财政年度的作法，使原有的每年预算先执行、后审批的问题仍未得到解决。为保障预算的严肃性，不论是中期预算还是年度预算，都应做到先审批、再执行。特别是在未来编制中期预算的情况下，先由人大进行审批就是对未来财政政策的审批监督，也有利于加强对行政部门的监管。同时，还应加强季度报告、年度报告的公布及审核，确保各级行政部门真正按照经审批后的财政政策执行，也有利于实现对政府预算的监督及审核。所以，我国中期预算的编制应调整预算周期，或是将人大会议提前至财政年度开始前；或是调整财政年度至每年5月或6月开始。另外，还应建立季度报告以及年度报告，由各预算部门定期报告预算执行情况、绩效水平、目标实现等。

第四，中期预算实施的法律环境，使中期预算有章可循。首先，应明确中期预算的法律地位，即每年的中期预算草案在经人大审批后是否具有法律地位，是否能够随意修改及调整，若在特殊情况下需要调整应遵行什么程序。明确中期预算的法律地位是保障其对预算部门约束力的必要手段，否则，不具备法律地位的中期预算必将会沦为预算执行部门政策参考书，可以因不同部门或地方喜好随意修改调整。这将使中期预算对政府部门毫无约束。其次，应明确中期预算的具体作法，包括编制程序、执行、审批、监督等。特别是编制程序中，应学习BC省的作法，规定中期预算报告每部门的内容、编制方法、基本预测手段、预测依据，每个预算周期在哪天提交什么报告等进行规范。

〔1〕 白彦锋.中期预算的实证分析：以美国联邦预算为例.西安财经学院学报，2009，22（6）：70-72.

〔2〕 白彦锋，张静.中期支出框架：概念，条件及阶段划分.地方财政研究，2012（12）：37-41.

〔3〕 白彦锋，叶菲.中期预算：中国模式与国际借鉴.经济与管理评论，2013（1）：76-85.

〔4〕 杨雅琴.呼吁中国财政中期预算.经济研究导刊，2009（18）：13-15.

〔5〕 International Monetary Fund，Manual on Fiscal Transparency，2007 Revised Edition：40.

〔6〕 马骏，侯一麟，林尚立.国家治理与公共预算.中国财政经济出版社，2007：277.

〔7〕 王雍君.朝向中期框架的全球预算改革：近期发展与借鉴.中央财经大学学报，2010（7）：1-6.

〔8〕 李燕.财政可持续发展与透明视角下的中期预算探究.中国行政管理，2012（9）：43-46.

〔9〕 杨志勇.我国中期财政规划改革：基本方向与主要问题.中国财政，2014（11）：8.

〔10〕国务院关于深化预算管理制度改革的决定，中华人民共和国中央人民政府网站，网址http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.

〔11〕Cameron，David，and Richard Simeon.“Intergovernmental relations in Canada：The emergence of collaborative federalism.”Publius：The Journal of Federalism 32.2（2002）：49-72.

〔12〕 Anonymous Balanced budget ahead：Harper.Star-Phoenix，Saskatoon，Sask.Aug 28，2009.

〔13〕 British Columbia，Canada，the Budget Transparency and Accountability Act，BTAA，http：//www.bclaws.ca/civix/document/id/complete/statreg/00023_01.