中期预算：技术难题与体制困境

寇明风

自十八届三中全会提出建立现代财政制度以来，财税改革政策措施的出台接踵而至，如深化预算管理制度改革，出台新预算法，加强地方政府性债务管理，清理规范税收等优惠政策，以及相关的税制改革等种种迹象表明，我国财税改革进入全面深化和集中突破阶段，财政对于国家治理体系的基础和支柱性作用正在日益凸显。

今年年初出台的“中期财政规划”管理改革政策，旨在通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，实现财政可持续发展。中期财政规划在政策文件中被明确为三年滚动预算，文件指出，“中期财政规划是中期预算的过渡形态，是在对总体财政收支情况进行科学预判的基础上，重点研究确定财政收支政策，做到主要财政政策相对稳定，同时根据经济社会发展情况适时研究调整，使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算。”

在实际的政策执行层面，中期预算改革遭遇的问题可以概括为以下两类：一是技术性难题。如宏观经济和财政收支预测，年度预算和中期预算的衔接，发展良好的预算分类系统，规划管理技术的引进，政府会计系统和财务管理信息系统的改进，等等。这就需要相关机构改变现有的工作模式和方法，提升工作人员的业务素质，甚至引进相关人才，而这在短期内难以实现。二是体制困境。中期预算改革与当前的行政管理体制不相协调，一方面是碎片化行政管理体制，使得各个部门形成了既定的工作模式，他们会尽量减少自己的工作量和技术难度，对于新出台的改革缺乏动力，大多应付了事；另一方面是改革会涉及到利益的重新分配，如权利范围的调整和资金的重新配置，如果缺乏强有力的政治支持，改革的新举措在部门利益面前会遇到或明或暗的抵制。

因此，推动中期预算改革，需要明确以下几点：一是需要政府高层的支持。中期预算改革覆盖所有重要的预算参与者，需要大量的协调、磨合，甚至包括反复的博弈和不可避免的冲突，而这个过程中单个部门力量太弱，地方各级党政领导要从推进国家治理体系现代化的高度，加强对中期预算改革的组织领导、积极推动和贯彻落实。二是需要变革传统的预算观念。多年以来我国形成了“重分配、轻管理”的预算观念，而中期预算最重要的作用在于将预算作为一个强有力的政策工具，通过预算过程约束和支持公共政策的能力来实现政府的施政效能。中期预算改变了年度预算与政府政策衔接不足的弱点，从而提高政策的前瞻性有效性和可持续性，所以中期预算改革需要预算观念实现从“分配观”到“政策观”的转变。三是需要高度重视技术性工作。在涉及到财政收支预算管理的工作中，各个部门重视的往往的是本部门、本机构的权利和资金分配，对于预算业务工作的基础性环节，如相关信息的搜集和处理，数据库的建立和整合，分析方法和技术的更新，以及相关业务人员的培养，都视作“边缘”工作，不予重视。今后的中期预算改革需要重视这些基础的技术性工作，为中期预算改革奠定良好的基础。