对规范档案中介服务的思考

陈春华

（南通市档案局，江苏南通，226018）

档案中介服务机构，是指介于档案行政管理部门与社会之间，为社会各企事业单位及家庭、个人提供各种类型档案业务服务的，享有独立法律地位、独立核算、自负盈亏的社会组织。在我国，档案中介服务机构首先出现在较为发达的东部沿海地区，随后逐步向其他地区延伸，呈现出欣欣向荣的发展态势。但是由于尚处于初级阶段，各方面还不够成熟，服务质量良莠不齐。因此，规范档案中介机构的服务行为，并引导其健康有序发展，是档案行政管理部门当前面临的一项新课题。

一、规范档案中介服务的必要性

中办发【2014】15 号文件《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出：“规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务。”规范并支持档案中介机构的发展，需要有章可循，因此，制定并出台相关规范性文件，是规范该行业健康发展的关键和必要手段。

1.有利于建立健全档案中介机构行业法规和政策体系。当前，我国档案中介组织的立法明显滞后于实践。法律法规不健全表现在两个方面：首先，国家层面上的法律、法规没有关于档案中介组织的条款。或者说，还没有一部关于档案中介机构行业的全国性的法律规范。《中华人民共和国档案法》在档案工作中具有最高的法律效力，是我国档案事业的方向标，使档案工作的开展有法可依，但是纵观该法，没有对档案中介组织的设立、人员资格等做出规定。其次，地方档案中介服务的立法已经先行展开，并且取得了相关的成果。但是目前专门性的涉及档案中介机构管理的地方性法规尚不多见，各地地方性档案条例里有关档案中介机构管理的条文也不多，远远不能满足档案中介机构管理的现实需要。法制的不健全已经制约了档案中介组织的发展，因此，积极探索并制定出台全国性和地方性档案中介机构规范性文件，不断完善档案中介机构行业法规和政策体系迫在眉睫。

2.有利于确保国家档案资源的齐全完整、安全保密，促进档案事业良性发展。国家综合档案馆馆藏档案的质量，很大程度上取决于进馆单位档案收集整理的质量。在聘请社会档案中介机构从事档案业务的单位中，有很多属于国家档案局9 号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》确定的档案进馆单位。包括各级中国共产党委员会及所属各部门、人民代表大会及其常设机构、人民政府及其所属各部门和单位、人民政协及其常设机构、人民法院、人民检察院、各民主党派机关、工会共青团妇联等人民团体、国有企业、事业单位，以及以上机构的下属单位和临时机构等。这些单位档案业务的质量，直接关系到进馆档案的质量，也关系到各级国家综合档案馆馆藏结构和质量。因此，规范档案中介服务，加强对档案质量的控制，才能确保国家档案资源的安全，促进档案资源体系建设，从而最终推动档案事业的健康发展。

3.有利于提高档案中介机构行业发展水平，促进全行业的成长成熟。目前我国档案中介机构的发展水平还远远落后于发达国家同行业水平。据统计，美国拥有2000 多家文件管理公司，其市场占有率达40%；美国的世界500 强企业中，85%以上的企业采用了档案外包业务，而目前我国企业这一数字还不到5%。深究其因，不仅是因为我国档案中介机构起步晚，地区发展不平衡，也与缺乏健全的

二、规范档案中介服务的可行性

作为档案行政管理部门，规范和引导社会档案中介机构参与档案事务，确保国家档案资源安全，不仅十分必要，而且具备了可行性。

1．《档案法》的精神是制定档案中介服务规范的依据。一切规范性文件的制定出台都必须有法律依据，或符合法的精神。《中华人民共和国档案法》是全国档案工作的最高法，虽然该法没有关于档案中介组织的具体条款，但对档案中介组织进行规范是符合该法精神的。《档案法》第一条“为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务，制定本法。”这是该法立法的宗旨和精神所在，因此，凡是有利于档案的管理和收集、整理工作，有利于保护和利用档案的规章和规范，都符合《档案法》的精神。

《档案法》第六条明确了档案行政管理部门具有对档案事业进行监督和指导的职能。《档案法实施办法》也规定，国家档案局应当根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策；县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门应当制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施。可见，制定符合现实需要的规范性文件，是法律法规赋予档案行政管理部门的神圣职责。

2.政治经济体制改革的深化为制定档案中介服务规范奠定社会基础。在我国，档案中介机构是国家政治体制改革的产物，1992年6月，沈阳在全国成立了第一个档案中介机构组织，随后浙江、上海、深圳等地也相继出现了档案中介组织，都是由当地档案行政管理部门设立。受我国市场经济水平的制约和档案行政体制的影响，20多年来档案中介组织发展缓慢。近年来由于新一轮经济体制改革，官办档案中介机构纷纷与行政部门脱钩，成为独立核算、自负盈亏的社会组织和法人实体，国外档案中介也纷纷进入国内市场，我国档案中介机构行业的发展驶入了快车道，尤其在东部沿海地区，此类企业已有一定数量，形成一定市场规模。档案行政管理部门制定档案中介机构规范性文件，不但具有迫切的实际需要，也具备了相当的社会基础。

3.已出台的相关规范性文件提供了经验和参考。目前一些省市已经先行探索，制定出台了档案中介服务方面的规范性文件。从《湖南省规范档案中介服务规定》《广东省档案中介机构备案登记管理办法》和《浙江省档案中介服务管理办法（试行）》等地方性规范文件来看，此类法规一般包括以下内容：（1）明确档案中介机构的性质、设立条件、业务范围、服务收费、合同签订、从业人员的资质认定等情况；（2）明确相关法律主体的权利与义务，如档案中介机构、客户及有关行政人员的权利义务等；（3）明确档案行政管理部门对中介机构的监管责任和监管方式，比如建立登记备案制度等；（4）明确法律责任，详细规定各种违规行为应承担的法律责任；（5）对数字档案信息安全保管中的特殊问题作出单独规定等。这些文件为其他地区制定类似规范提供了有益的参考和经验。

三、对制定相关规范性文件几个关键点的思考

笔者认为，制定出台一份成功的规范性文件并能有效运行，是有很大的学问的，有以下几个关键点需要注意：

1.严格准入门槛，是保障服务质量的关键。目前市场上可供选择的中介机构很多，但是规模实力及服务质量良莠不齐。因此挑选一家有实力、有信誉的中介机构来委托档案事务，是保证服务质量的关键。档案业务外包单位，尤其是国家档案局9 号令规定的档案进馆单位一定要谨慎挑选中介机构。一是要求档案中介服务机构依法经过工商登记，具备独立法人资格，能够独立承担民事责任，具有一定的经营规模。其内部应有一套完整的管理制度，包括财务管理制度、资产管理制度、人事管理制度等。应具备从事档案服务所必须的设施设备。二是要有良好的信誉。要求档案中介服务机构诚实经营，依法纳税，年检合格，无违法违纪行为，商业信誉良好。三是从业人员应该具有专业技能。从业人员应该受过专业培训，具有档案工作专业技能，有档案职业资格如上岗资格证书等。

2.严审服务合同，是保障档案安全的关键。挑选好档案中介服务机构后，应该签订合同。只有委托方与受托方签订合同，才能确定规定双方的权利义务，并且具有法律效力，受法律保护。怎样拟写合同的条款至关重要，内容要涉及服务项目、服务标准、服务时限、服务价格、违约责任等。档案行政管理部门作为政府监管部门，应该对合同的拟定提出意见，可以研究形成一套较为科学的指标体系，并制定档案中介机构服务的合同范本，推荐甲乙双方参考使用。

3.加强检查和监管，是规范性文件落到实处的关键。档案行政管理部门制定出台的任何规范性文件，要真正落到实处，切实发挥实际作用，就必须加强全程监管和执法检查。否则轰轰烈烈出台，最后却变成一纸空文。一方面要加强日常监管，必要的时候，应要求档案业务外包合同、档案中介机构相关资质证明等材料在本地档案行政管理部门登记备案，便于行政部门有针对性地进行监控，出现问题及时整改。另一方面，要把档案业务外包纳入年检范围，对不合格的单位加以通报，促使其在选择档案业务外包时更加谨慎。