试论军民融合式档案工作

严雪林

（南京政治学院上海校区军事信息管理系，上海，200433）

随着军民融合发展领域的拓展、形式的丰富、层次的提升，地方政府机关、企事业单位参与国防和军队建设活动日益增多，档案产生领域、管理范围、服务对象等突破军队系统，原有相对独立、自成体系的军队档案工作模式已经不能适应发展需要。笔者认为，军队档案工作要适应军民融合发展需要，唯有改革创新，走军民融合式档案工作发展之路，通过建立融合的科学制度机制，发挥军地两个优势、整合军地两种资源、调动军地两方面积极性，共同推动国防建设和国家经济建设领域档案工作的协调发展，服务国防建设和国家经济建设。

1 对军民融合式档案工作的认识

走军民融合式档案工作发展之路，必须从理论上正确把握军民融合式档案工作的本质特征。“军民融合是军中有民，民中有军，两者相互渗透、相互交融的过程。”［1］所谓军民融合式档案工作，是指依据国防建设和国家经济建设发展需要，把军队档案工作融入国家档案事业发展体系，在国家层面建立统一领导、军地协调、互动发展、需求对接、资源共享的军地档案工作一体化发展模式，为富国强军建设服务的过程。

1.1 军地档案工作融为一体

军民融合式档案工作不是传统意义上的军地档案工作结合，也不是像过去那样军队借助地方资源优势发展军队档案工作，而是对军地结合范围的拓宽、层次的提升、程度的深化，是在更大范围、更高层次、更深程度上把军队档案工作融于国家档案事业发展体系，实质是军地档案工作融为一体。我们知道，军队档案工作本身就是国家档案工作的重要构成，但是由于主客观原因，军队档案工作尚未真正融于国家档案事业发展体系，处于自成体系、相对独立的状态。军地档案工作融为一体，就是依据军民融合发展背景下档案工作的特点规律，打破军队档案工作自成体系的现行格局，用大国防、大军事的视野考察档案工作，把军队档案工作从国防战略层面提升到国家战略层面，统筹档案工作在国防建设与经济社会发展中的关系，构建可持续发展的国家档案工作体系，实现国防建设和军队建设领域档案工作与国家经济建设领域档案工作的有机融合。军队档案工作融于国家档案事业发展体系，不是对军队档案工作某一方面不适应军民融合发展需要的“拾遗补缺”或“打补丁”，而是全方位、全要素、全系统的融合，体现在档案工作各个领域、各个方面，凡是能纳入国家档案事业发展体系、能利用地方建设资源的，军队就不自己铺摊子、不另起炉灶，由国家统一部署建设，实现国家档案事业建设资源效益最大化。

1.2 军地联动推进档案工作

军地联动是推进军民融合式档案工作发展的途径。军民融合式档案工作并不是“军”与“民”之间彼此简单叠加，也不是“军”与“民”之间相互机械捆绑，更不是军队档案工作单向融入地方档案工作，而是通过科学机制体现其本质关系和客观要求，是军地渗透、互动、共建、共享的档案工作发展模式，是军地双向联动融合。对于地方档案工作来说，要兼顾国防和军队建设的发展需要，把服务军队建设和军事斗争准备、保障“强军目标”实现作为目标任务之一，从国家经济建设和国防建设双向需要上谋划档案工作，建立融合发展制度机制。对于军队来说，不仅是借力发展档案工作，也要把服务保障国家经济建设作为目标任务之一，在拓展服务保障中发挥更大作用。军地联动推进档案工作，必须改变军地分立的现行模式，通过联动形成整体合力，充分发挥国防建设领域和经济建设领域资源优势，调动好军民双方积极性，使军地档案工作同频共振、相互支持、相互促进、一体推进，实现“双赢”发展。

1.3 军地档案工作方式的科学对接

军民融合式档案工作的实施，必须依据军地档案工作特点规律，找准切入点和发展点，选择最优的融合方式进行科学对接。就总体而言，军民融合式档案工作实施的方式多种多样，主要有“军民共建共用、军建共用、民建共用、军民开放共用共享”［2］等。军民共建共用，是指既有军事属性又有民用属性的通用性项目由军地共建共享，如档案法规标准、档案资源建设、档案信息管理系统、档案保护技术等。军民共建共用方式可以优势互补，发挥两方面积极性，建成后军地双方都可以使用。军建共用，是指以满足军队需要为主，同时在保障军队需要的前提下也可为民用服务的建设项目，如军事科学技术研究、军工产品开发、国防工程建设、武器装备制造等档案信息资源的建设与开发，主要由军队承担建设任务，同时也为地方提供档案服务。民建共用，是指以满足民用为主，兼顾军队需求的建设项目，如档案学理论研究、档案人才培养、档案设施设备研究开发等以地方建设为主，一旦军队需要，稍作调整和改造可为军队服务。军民开放共用共享，是指在确保国家秘密和军事秘密安全的前提下，档案信息资源在军地之间相互开放、互为补充，最大限度地发挥作用。在档案工作融合过程中，关键是要找准军地融合方式并进行科学对接，融合方式的选择应考虑融合的范围、内容性质、环境要求、项目大小、层次等因素，既可综合也可单一，视具体情况而定。

2 走军民融合式档案工作发展之路的必要性

2.1 落实军民融合发展战略目标的重要举措

军民融合发展是党中央确立的战略目标，是深化国防和军队改革的重要内容。为了全面深入推进军民融合发展，党的十八届三中全会从国家经济社会发展战略层面，对军民“深度融合”发展进行了总体设计和长远筹划，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中把“推动军民融合深度发展”作为深化国防和军队改革的重要内容。习近平主席高度重视军民融合发展，强调提出：“把军民融合发展上升为国家战略，是我们长期探索经济建设和国防建设协调发展规律的重大成果，是从国家安全和发展战略全局作出的重大决策。”“今后一个时期军民融合发展，总的是要加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局，丰富融合形式，拓展融合范围，提升融合层次。”［3］党中央确立的军民融合发展战略思想，为档案工作走军民融合式发展之路提供了政策依据。军民融合发展是全方位、多领域的，包括档案工作领域。因为，军队档案工作是军队建设的重要组成部分，只有走军民融合发展之路才能服务军队建设发展需要。

2.2 军队档案工作适应军民融合发展的需要

随着军民融合深度发展，军队现行相对独立、自成体系的档案工作制度机制已经不适应或不完全适应军民融合发展的需要，难以为实现“强军目标”提供全面、系统、有效的档案信息资源保障。一是档案工作范围的扩大。例如，档案形成范围超出军队系统，涉及国防建设和国家经济建设两大领域；档案管理机构管辖任务突破军队界限，军队和地方共同承担着管理军民融合发展活动中形成的档案，管理对象相互包含；军地双向档案服务保障日益增多，突破单一的本系统范围，等等。二是档案服务保障矛盾突出。诸如军队档案工作体制机制相对独立性与档案信息资源共享性的矛盾，军队建设和军事斗争准备对档案信息资源利用需求的综合性、全面性、多样性与军队档案资源单一性的矛盾，战时档案利用需求的及时性与保存分散性的矛盾等。如果按照原有的制度机制和工作模式难以化解出现的新问题新矛盾，只有走军民融合式档案工作之路，才能适应发展需要，这是大势所趋。

2.3 实现军地档案信息资源共享的需要

实现档案信息资源共享是军民融合式档案工作所要达到的目的，也是军队履行使命任务对档案工作提出的要求。军队执行任务的多样性、复杂性、突击性、灵活性，需要与之相关的档案信息资源作好迅速及时保障，以便在最短的时间内作出最有力的应对，突取战争的胜利，履行保卫国家和人民生命财产安全的使命。档案信息资源保障，需要共享的档案信息资源，而共享的实现，除了要有丰富的档案信息资源外，还需要互通互联的共享制度机制保证。就现实情况看，尽管档案信息资源共享呼声很高、要求很迫切，但真正实现共享还有很大距离，其最大的障碍就是军地档案工作制度机制壁垒。走军民融合式档案工作发展之路，打破军地自成体系格局，通过制度机制的融合，将军地档案管理机构分散保存的档案资源进行整合和优化配置，建立跨越时空界限的国家档案信息资源体系，既能满足军队执行多样化军事任务和非军事行动对档案的利用需要，发挥地方档案信息资源的军事功能，又能发挥军队档案信息资源的经济功能，服务地方经济建设，使军地档案信息资源作用得到最大范围的利用和发挥，真正实现军地档案信息资源优势互补和共享。

3 推进军民融合式档案工作需要解决的问题

目前，军民融合式档案工作实践在我国尚未全面开展，仅在档案工作某些方面进行尝试，处于起步阶段，如军队在档案专业人才培养、档案科研、档案信息化建设等方面利用地方资源进行军地合作。由于军队档案工作基本处于相对独立、自成体系的格局，军队不能从国家层面对军民融合式档案工作进行统筹规划和组织，而这种基于军队档案工作现实需要的局部性、小范围内合作，具有很大局限性，没有真正将军队档案工作融入国家档案事业发展体系，难以实现军民地档案信息资源共享。笔者认为，推进军民融合式档案工作发展，要着力解决思想观念、战略规划、体制机制、法规制度的融合。

3.1 更新观念，树立大档案观

思想观念跟不上是阻碍军民融合式档案工作发展的最大障碍。习近平指出：“我国军民融合发展刚刚进入由初步融合向深度融合的过度阶段，还存在着思想观念跟不上、统筹统管体制缺乏、政策法规和运行机制滞后、工作执行力度不够等问题。”［3］据笔者调查，这些问题在军队档案部门也不同程度地存在着，主要表现为：一些档案部门领导和人员仍然习惯于现有状态，感到老路子好走、老经验管用、老办法好使，主观上不愿融合也不想融合；有的偏面强调军队自身特点，认为军队档案工作区别于地方，保密性强，担心融合后保密难度大，怕出问题、承担责任；有些档案部门领导和人员固守自身利益，认为融合后会精减档案管理机构和档案人员；有的也希望融合，但不知如何融合，等等。这些问题的存在，严重影响和制约着军民融合式档案工作发展。思想支配行动，观念决定出路。走军民融合式档案工作发展之路，必须确立与信息时代相适应、反映军民融合发展需要的思想理念、价值观念和思维方式，破除军队档案工作“自成体系”“自我发展”“自给自足”的传统观念，从国家发展利益的大局出发，处理好长远利益与眼前利益、单位利益与个人利益的关系，正确认识走军民融合式档案工作发展之路的重要性、必要性和紧迫性，跳出军队档案看档案，树立大档案观，把军队档案工作置于国家档案工作之中，积极主动融入国家档案事业发展体系。

3.2 统一规划，有序推进

军民融合式档案工作涉及原有军队和地方档案工作系统的调整，是一项战略性、综合性、复杂性、联动性的系统工程，需要依靠国家政策和军政部门协同推动。就目前来说，推动军民融合式档案工作既缺乏国家层面的战略规划，又缺乏统一的、权威性的组织协调机构。走军民融合式档案工作发展之路，要以科学的战略规划为统领，通过档案工作发展规划融合，使国防建设与经济社会建设领域的档案工作同步设计、同步推进，形成二者互为一体、相得益彰的格局。笔者认为，军队和地方档案工作主管部门要抓住“十三五”时期国家档案工作发展规划制定之机，把推进军民融合式档案工作列入规划之中，确定指导思想、原则、目标、任务、重点、措施等。发展规划在立足整体、面向长远的基础上，应区分主次和轻重缓急，以重点融合带动整体融合。重点是：推动档案科技体系的融合，实现科技互动发展；推动档案人才培养体系的融合，完善依托国民教育培养军队档案人才的体系机制，拓宽利用国民教育和国家人才资源渠道，吸引社会高层次档案人才到军队档案部门工作；推动档案资源体系建设的融合，发挥军地档案资源对军队建设、国家经济建设互相促进作用，实现档案资源共建共享。

3.3 改革体制，集中管控

推进军民融合式档案工作发展，必须建立健全适应军地档案工作一体化发展需要的体制机制。目前，军队和地方档案工作尽管实行的都是“条块结合”管理体制，但由于编制体制的不同，军队档案工作体制又是相对独立、自成体系。这种军民分离的档案工作体制，客观上形成了军地“壁垒”。一方面，军队档案部门不能及时了解掌握地方档案资源状况和档案利用需求；另一方面，地方档案部门也不了解军队建设和军事斗争准备对档案资源的需求，造成档案工作资源和档案信息资源的极大浪费，难以实现军用资源和民用资源的统筹安排和优化配置。因此，必须破除军地之间档案工作体制障碍，积极推进体制的协调融合，将各级政府、军队和社会组织的档案管理机构视为一个有机整体，改进完善现有档案工作体制，“实现统一管理、统一实施、统一布局、统一调度”［4］。通过建立军地集中统一、协调发展的军民融合式档案工作体制，推进军地档案工作良性互动、高效运转。一是建立军民融合式档案工作决策机构。军民融合式档案工作具有整体性、联动性特点，必须理顺军民融合利益主体关系，建立高度权威的统筹军地档案工作融合发展的决策机构，并赋予其统筹规划、制定政策、总体协调和重大决策等职能。二是调整、改革各级各类军队档案管理机构，整合、优化管理职能和任务，建立适应军民融合式档案工作发展需要的档案管理机构。三是建立军民融合式档案工作运行机制，诸如建立军地档案工作协调机制、需求对接机制、档案信息资源共建共享机制等，以调动军地档案部门的积极性，发挥创造性，明确军地档案管理机构职责分工，优化军地资源配置，形成整体合力和推动力，提高运行效率，将军民融合式档案工作发展规划落到实处。

3.4 完善法规，规范发展

档案法规不仅是推进军民融合式档案工作的保障，而且是确保军民融合式档案工作有序健康发展的根本依据。因此，必须强化法治保障，运用法治思维和法治方式规范处理和解决档案工作融合发展中出现的各种矛盾和问题，构建结构合理、门类齐全、衔接配套的军民融合档案法规体系。首先，从立法层次进行规范。加强档案立法工作的组织领导，整合军地档案立法需求。依据军民融合式档案工作发展总体规划，对军地档案立法需求进行整体论证、综合归类、通盘考虑，在国家和军队档案立法规划中，合理安排军地档案工作融合发展立法项目。其次，修改档案基本法律法规，完善军民融合统筹管理的档案法律规范。通过新建、调整、修订档案法律法规，使军地档案法规相互衔接、协调配套，能够为军民融合式档案工作发展提供完备的政策依据和制度保障。重点是修订《中华人民共和国档案法》和《中国人民解放军档案条例》，增设军民融合式档案工作管理体制、制度机制，明确职责、权利和义务，规范相应的运行关系、融合方式等内容。再次，修改制定档案工作规章制度。依据修订的《档案法》和《军队档案条例》，军地分别对现行的档案工作各种规章制度进行修订或废除，明确军民融合发展中档案收集、管理、利用的责任与权限等，实现档案工作各领域各种法规制度的衔接，以法制保障军民融合式档案工作的有序开展，稳步推进。

军民融合式档案工作的本质是融合，把军队档案工作有机融入国家档案事业发展体系；途径是联动，通过建立融合的科学制度机制，发挥军地两个优势、整合军地两种资源、调动军地两方面积极性，共同推动国防建设和国家经济建设领域档案工作的协调发展；动力是双赢，通过融合式发展，减少不必要的重复建设，实现档案工作资源优化配置，达到效益最大化；目的是共享，共享档案工作建设资源和档案信息资源，服务国防建设和国家经济建设。

［1］杨志坚.协同视角下的军民融合路径研究［J］.科技进步与对策，2013（4）：100.

［2］顾建一，李颖，刘淑芳.加快推进军民融合式发展的战略思考［J］.军事经济研究，2012（12）：8.

［3］习近平.深入实施军民融合发展战略 努力开创强军兴军新局面——在出席十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议时的讲话［N］.解放军报，2015-03-13（1）.

［4］郑蜀炎，包国俊.军民融合：全新的建设思路和发展理念［N］.解放军报，2012-12-05（3）．