苏哈托时期印度尼西亚的林业政策

李 雯

(天津市社会主义学院 天津300193)

印度尼西亚是森林资源最丰富的国家之一，森林总面积约为1.2亿公顷，其中天然防护林区约2330万公顷，保护林区约3190万公顷，有限生产林区约2180万公顷，生产林区约3520万公顷，可转换林区约8200万公顷［1］。林业是其国民经济的支柱产业，是经济增长的重要驱动力之一。有关印尼林业政策的已有研究主要集中在解析林业政策对经济发展产生的重要影响，或强调林业政策加剧森林滥伐，大多缺乏对林业政策发展脉络的梳理，以及对林业政策与政治经济结构特别是威权主义的关系的研究①有关苏哈托时期印度尼西亚林业政策的研究主要有:Peter Dauvergne，“The Politics of Deforestation in Indonesia”，Pacific Affairs，Vol.66，No.4，Winter，1993 －1994，pp.497 －518;Mark Poffenberger，“Rethinking Indonesian Forest Policy:beyond the Timber Barons”，Asian Survey，Vol.XXXVII，No.5，May 1997，pp.453－469;Paul K.Gellert，“A Brief History and Analysis of Indonesia's Forest Fire Crisis”，Indonesia，No.65，April 1998，pp.63 －85;Herb Thompson，“Social Forestry:An Analysis of Indonisian Forestry Policy”，Journal of Contemporary Asia，Vol.29，No.2，1999，pp.187－201．。国内学者更关注印度尼西亚当前的林业政策并对之进行经济分析，鲜有专门探究苏哈托时期林业政策的研究。本文在梳理印尼苏哈托时期林业政策的基础上，试图对其进行历史分析和政治经济分析，进而寻绎民族国家经济社会发展与生态文明建设之间的辩证统一关系。

一 苏哈托时期林业政策的演变

为利用森林资源振兴经济，在苏哈托时期，印度尼西亚政府主要推行三项林业政策，并根据国民经济发展的具体状况适时作出调整。

第一，实行伐木特许权制。1967年，印尼政府颁布《林业基本法》，开始大规模开发森林资源。《林业基本法》规定，企业或个人按照森林面积大小及经营年限缴纳承包租赁费，方能获得伐木特许权［2］。私营和外资公司竞相承租，面积少则数万公顷，多则数百万公顷。20世纪70年代，全国有6540万公顷森林成为伐木特许区，占国土总面积的30%。逾30%的特许区控制在20家大公司手中，其中外资占有相当大的比重［3］。至1976年，林业投资总额为3820亿盾，外资逾2500亿盾［4］。伐木特许权制的实行使印尼木材产量及出口量增长迅速。1969年至1974年，源自木材的外汇收益增长2800%［5］。1972年，木材出口总值在国民经济出口总值中跃居第二，仅次于石油。然而，印尼政府所获收益有限。1979年至1982年，伐木特许权的潜在收益为44亿美元，而实际收益仅为16亿美元［6］。

为了保护珍贵树种，印尼政府规定特许区内实行择伐，要求伐木公司仅采伐龙脑香科树种和树干直径超过53厘米的树木，两轮采伐间隔35年［7］。由于原木从价税不分种类、级别、规模，伐木公司往往采伐最有价值的树种，树木经常蔓藤相连，周遭剩余的树木和树苗遭到损坏，采伐伴随大量的浪费。尽管两轮采伐间隔35年，而特许权年限一般是20年，因此伐木公司很少为下一轮采伐考虑。自1983年始，印尼政府规定伐木公司生产每立方米木材须缴纳4美元再造林基金，造林后返还。1989年，再造林基金每立方米增至7美元，1990年增至10美元［8］。由于造林需要更多资金，大部分伐木公司选择放弃收回这笔钱。

第二，限制原材料出口，发展木材加工业。20世纪70年代末，印尼政府开始逐步限制原木出口，推动林业产业升级。1985年，政府明令禁止原木出口。1986年，政府禁止藤本原料出口。1990年，政府提高锯材出口税。印尼政府还制定各种优惠政策，鼓励伐木公司转变为木材加工业主，鼓励民间投资兴办木材加工业，例如免除林业经营者经营前五年的营业税等［9］。这些政策推动了木材加工业的迅猛发展。以胶合板业为例，1970年至1980年间印尼全国胶合板产量不足100万立方米，1992年增至逾1000万立方米。1982年，印尼成为世界最大的胶合板生产国和出口国，总产量占该产品世界市场的2/3。其他木材加工业亦发展迅速。锯材产量从1974年的不足200万立方米增至1989年的逾1000万立方米［10］。政府对锯材出口征收重税后，包括家具、手工艺品及各种建筑材料在内的下游木制消费品生产发展很快。

第三，实行工业林种植计划。为了满足木材加工业对原材料的迫切需要并恢复退化的森林，20世纪80年代末印尼政府开始推行工业林种植计划，在采伐后和退化的林区种植用于生产纸浆和胶合板的速生林。林业部审批33个工业林种植特许区，每个特许区的面积为30万公顷，持有特许权的企业只需种植6万公顷，便可清理剩余的林地。印尼政府允许特许权持有者投资总资本的21%，其他资金由政府融资完成［11］。这项政策招致不少非议。尽管人工造林政策在一些温带国家取得成效，然而热带地区植物的生长条件特殊，植树需要更肥沃的土壤。印尼土壤肥力普遍不高，种植二、三轮后便不能再种［12］。由于气候炎热潮湿，植物易受病虫害侵袭，疾病容易迅速蔓延。而至于到底种植了多少人工林，则始终是个谜，实际种植的数量远不及预期。“五五”计划期间 (1989—1994年)预计造林150万公顷，而截至1993年实际造林仅为60万公顷［13］。

苏哈托时期，印尼政府从实行伐木特许权制到发展木材加工业，再到实施工业林种植计划，其变化轨迹主要以促进经济增长为导向，不断推动产业升级。此外，印尼政府也建立保护林区和国家森林公园等，注重涵养森林资源。

二 苏哈托时期林业政策的历史分析

在印尼，爪哇林业发展的历史相对悠久，外岛森林的国有化和管理机构的建立仅是近一个多世纪的事。18世纪后期，荷兰殖民当局开始开发爪哇的柚木林。19世纪初，殖民当局组建林业部。尽管1870年颁布的《农业法》明确指出森林归国家所有，而林业部却没有能力开发外岛森林。1939年，东加里曼丹只有五家外国林业公司进行商业采伐［14］。1945年8月印尼独立后，政府根据1945年宪法将森林收归国有。由于技术力量薄弱，外岛的森林资源一直未被大规模开发。

苏哈托执政后，印尼政府开始大规模开发森林资源。为了解决资金短缺和技术设备落后等问题，政府着力打造宽松的投资环境，借助民间资本和外资，推行伐木特许权制，使印尼一跃成为原木出口大国。20世纪70年代末，政府着手调整林业政策，限制原木出口，发展木材加工业。印尼成功地从原木出口大国转变为胶合板出口大国，包括胶合板、木材、纸浆等在内的林产品的生产、加工和出口贸易均有长足发展。1985年，木制板材协会(APKINDO)成立，负责颁发出口许可证，调控生产商家的竞争。随着林业产业链条的延伸，为了满足对原材料的迫切需要，印尼政府开始实施工业林种植计划，致力于构建可持续发展的绿色产业体系的尝试与实践。可见，苏哈托时期林业政策演变的内在逻辑是从片面追求经济效益过渡到注重产业升级和可持续发展。

林业政策在取得成效的同时，亦加重森林滥伐，且忽视外岛森林部族的利益。此前，森林滥伐情况并不突出，而到了苏哈托时期，印尼成为毁林速度最快的国家之一。1982年至1990年，外岛森林滥伐情况相当严重，以苏门答腊和加里曼丹为最，森林损失率分别为12.6%和12.3%［15］。1985年至1997年，印尼年均毁林面积竟高达160万公顷［16］。商业采伐及间接引起的非法采伐和林火等均是毁林的重要原因［17］。对森林的开发伴随着大量的浪费，而林业部对采伐行为监管乏力。在东加里曼丹的一个伐木特许区内，修建一条长500公里的道路，会使约4万公顷森林遭到砍伐［18］。全国每12万公顷森林仅有一名林务官监管，在东加里曼丹，每31万公顷森林仅有一名林务官监管［19］。在许多林区，一旦择伐完成，非法伐木活动就悄然开始，也加剧了森林滥伐。1980年东加里曼丹约有100家拥有特许权的伐木公司，同时还有五六十家非法伐木公司采伐择伐后的林区［20］。在滥伐的同时，木材非法贸易猖獗。政府禁止原木出口后，扶持木材加工业，为之提供补贴和贸易保护，从而减轻了木材加工业提高生产效率的压力。木材在加工过程中亦存在大量浪费的情况，锯木厂对木材的利用率仅为43%［21］。工业林种植计划的初衷是恢复择伐后林区的生态环境，并为木材加工业提供原料，但事实上却加快了对天然林的破坏。在种植过程中，林业公司常常用火开道，降低开发成本，却容易诱发林火。尽管政府多次下令严禁烧火垦荒，但常常沦为一纸空文。1997年的林火就与烧荒相关，造成至少30万公顷森林被毁，引发了严重的空气污染［22］。烟雾几乎蔓及整个东南亚地区，招致国际社会的强烈不满。

在开发森林的过程中，印尼政府往往忽视或者没有充分考虑外岛森林部族的利益。爪哇和外岛之间的矛盾由来已久。建国伊始，爪哇人便凭借其历史文化和军事政治优势，凌驾于其他民族之上。苏哈托时期，这种情况更为突出。对长期生活在外岛原始森林中的少数民族而言，他们以狩猎、采集和轮歇农业维持生计，历来按照习惯法进行森林资源更新、农业和森林保护的综合管理。大规模开发森林资源后，政府明令习惯法不能与《林业基本法》冲突，森林部族的采集狩猎活动不能干扰林业生产。政府对森林资源的控制，使生于斯长于斯的少数部族感到强烈的被剥夺感，商业采伐侵蚀着森林部族的生存资源和空间，新的权力结构挑战着传统管理权力，加剧爪哇与外岛资源分配的不公。以东加里曼丹的达特阪地区为例，政府将大片森林租给林业公司，林区遭到商业采伐后，林产品骤减，当地班努达雅克人的采集和狩猎活动深受影响。有些班努达雅克人之前依靠在村庄周围的森林中狩猎为生，而森林被开发后野生动物的生存环境日益恶化，动物数量锐减，靠狩猎为生变得日益艰难［23］。工业林种植计划更是将地方冲突推向白热化。垦荒育林活动阻断地方部族对森林资源的利用，种植计划和移民计划“联姻”，地方部族失去赖以为生的自然资源，还要与新移民竞争工作岗位［24］。这些情况引起当地民众的强烈不满，甚至导致流血冲突事件。村镇领导和地方精英纷纷向省政府提议，要强化当地人对森林的传统管理权力。20世纪70年代末80年代初，由于工业化政策并没能促进社会经济的发展，事实上却导致了更为严重的环境问题和地方冲突，印尼政府开始对此前开发森林资源的行为进行反思。在地方森林部族强烈要求参与森林管理的舆论压力下，印尼政府逐渐认识到森林部族拥有一些较为成熟的森林资源利用和管理系统，并开始承认森林部族参与森林管理权利的重要性。例如1991年，林业部开始实施“村社发展计划”(CDP)，令森林采销商参与轮耕制的管理，并责成林业公司帮助提高林区居民的生活水平，促进林区基础设施的建设［25］。这项计划在一定程度上促进了地方经济发展，保护了自然环境，是寻求可持续森林经营的有益尝试。

后苏哈托时期，印尼政府继续实行注重可持续发展和产业升级的林业政策。1999年，印尼政府颁布新的《林业基本法》，不仅强化保护森林的措施，还界定森林部族的相关权属。2000年至2004年，政府实行“休林期”，降低森林砍伐指标，在打击林木盗伐、加强政策实施力度等方面做出了努力。

三 苏哈托时期林业政策的政治经济结构分析

苏哈托时期的林业政策既促进森林资源的大规模开发，亦是后苏哈托时期注重可持续发展的逻辑起点。政府为何出台以促进经济增长为导向的林业政策?又在何种背景下逐渐转向注重可持续发展?对这些林业政策的政治经济结构分析为窥探印尼发展模式及其潜存的某些生态及社会矛盾提供了契机。

以促进经济增长为导向的林业政策是“新秩序”时期政府不惜牺牲环境和自然资源推行粗放型经济增长方式的产物。20世纪60年代，印尼经济面临巨大困境，通货膨胀率高达650%［26］。为了摆脱贫困，苏哈托执政后宣布印尼进入“新秩序”时期，着手恢复国民经济。政府以绿色革命和面向国际市场的资源开发等政策为基础重建经济［27］。当时，印尼政府的主流意识形态是以客观科学的决策推动工业化，为政权提供合法性。这种意识形态植根于殖民主义传统，建基于西方工业化初期强调以科技改造自然，推动人类社会进步的“发展”观。许多政府专家曾在美国接受过学术训练，常将经济增长视为维持稳定的必要因素，认同以牺牲环境和自然资源为代价实现工业化的发展模式，推崇粗放型经济增长方式。为了解决建设资金不足的问题，印尼政府大规模开发自然资源——石油和森林，林业逐渐成为经济发展的重要驱动力之一。由于森林滥伐加剧，国内外的环境保护主义者强烈呼吁政府控制采伐，加之大量原木出口导致国内木材加工业发展迟缓，亦拉低印尼木材在国际市场上的价格，增加林业发展对外国的依赖性，又适逢1979年世界石油价格下跌，石油收益很难再为工业化提供充足资金，于是政府转而注重发展以其他自然资源为基础的工业，特别是林产品加工业，着力推动林业产业升级。经过20多年的发展，印尼经济建设取得很大成就，林业的贡献不可小觑。20世纪90年代中期，木制品出口收益占总收益的 14%［28］。

注重可持续发展的林业政策是以苏哈托为代表的爪哇军事精英及其商业盟友、环境保护主义者、森林部族等理性人角逐博弈的结果。按照公共选择理论，政治领域内的个人或利益集团可被视为自利的、以利益最大化为行为准则的理性人，政策的出台往往是个人或利益集团策略性互动的均衡结果。互相竞争的理性人通过政治过程影响环境立法，并通过法律的实施使其代表的不同利益在环境政策的设计、管理及运行中得以调和。一方面，苏哈托发动政变上台后，在西方的支持下建立起军方主导的中央集权政府，以威权力量整合社会资源。中央政府位于爪哇的雅加达，负责制定国家发展计划，地方政府相当于中央政府的派出机构，其首要任务是听命于中央。外岛拥有丰富的自然资源，而依靠这些资源赚取的外汇却要上缴给中央政府，中央与地方资源分配不公［29］。具体到森林，尽管大部分林区分布在外岛，中央政府不仅剥夺地方政府开发森林资源的权利，而且在制定林业政策时较少考虑森林部族的诉求。具有军方背景的总统苏哈托统率军队和内阁，负责任命中央各部部长和地方各省省长，享有决策权［30］。为了得到爪哇军事精英的支持，苏哈托确立军队具有“双重职能”的原则，即军队既是一支军事力量，更是一支社会政治力量。爪哇军事精英广泛涉足政治、经济和社会事务，几乎掌控国家机关的所有高级职务和大型企业的领导职位［31］。在威权政体下，林业政策的制定主要由以苏哈托为代表的爪哇军事精英主导。由于权力过度集中，对森林资源的开发不可避免地为权力寻租和贪腐提供机会。多数持有特许权的公司和苏哈托保持盟友关系，或向与苏哈托及其家族有关的企业或政治计划捐款［32］。例如，巴利托太平洋集团拥有550万公顷森林的特许权和全球最大的造纸厂之一，苏哈托之女恰是这家集团的合伙人之一［33］。木制板材协会主席哈森 (Mohamad Bob Hasan)与苏哈托私交甚厚，被视为林业部“真正的”部长［34］。他拥有国内最大的伐木特许区之一，甚至还可以左右政府的林业政策。在发展木材加工业的过程中，各级权贵及与之关系密切的巨贾谋取暴利［35］。在追求个人经济利益最大化方面，以苏哈托为首的爪哇军事精英与其商业盟友结成既得利益共同体。

另一方面，作为公众利益和立法机关执行法律的代理，政府在社会经济生活中扮演着公共物品的提供者、市场秩序的维护者及宏观经济调控者等角色。以苏哈托为代表的爪哇军事精英作为政府官员，除追求经济利益外，还要维护政治权益，巩固执政地位，维护政权合法性，提升公信力、领导魅力及社会声誉。因此，当森林资源开发没能带来所谓的经济繁荣，反而加重森林滥伐和环境污染，引起国内外环境保护主义者的强烈谴责时，面对强大的舆论压力，印尼政府着手采取措施限制过度开发，并将可持续发展纳入决策考量之中，在一定程度上缓解和满足环境保护主义者的利益诉求，在生态文明建设方面表现出应有的紧迫感与责任意识。当不公的利益分配格局有悖于“公平的”建国原则，例如曾经长期生活在外岛原始森林中的少数民族对资源分配不公提出强烈不满，从而削弱民族国家凝聚力时，为了维护国家统一与民族团结，促进经济发展与社会和谐，政府就必须致力于构建趋于平等的民族关系。于是，印尼政府逐步承认地方森林部族的相关权属，注重改善其生活条件，促进伐木公司和森林部族实现双赢。这是“新秩序”后期政府开始注重可持续发展的深层动因。

总之，苏哈托时期印尼主要推行伐木特许权制，发展木材加工业，实施工业林种植计划，其政策演变的内在逻辑是从片面追求经济效益向注重产业升级和可持续发展过渡。以促进经济增长为导向的林业政策使印尼成为原木出口大国和胶合板出口大国，同时亦加重森林滥伐，加重爪哇和外岛资源分配不公。针对出现的种种问题，印尼政府开始关注森林资源的可持续利用，促进林区的和谐发展。这些林业政策是特定政治经济制度和结构的产物，既服务于“新秩序”时期推行的粗放型经济增长方式，亦是以苏哈托为代表的爪哇军事精英及其商业盟友、环境保护主义者、地方森林部族等理性人博弈的结果。大肆消耗自然资源的传统工业化发展模式和排斥大众部门活动的威权政治终究难以为继，寻求经济社会发展与生态文明建设的协调统一成为后苏哈托时期林业政策的逻辑起点。

【注 释】

［1］Forest Watch Indonesia/Global Forest Watch，Potret Keadaan Hutan Indonesia，Bogor:Forest Watch Indonesia and Washington，D.C.:Global Forest Watch，2001，p.18.

［2］［16］吴崇伯:《印尼林业经济分析:发展、问题与政府对策》，《东南亚研究》2007年第5期。

［3］［7］［11］［14］M.Poffenberger，“Rethinking Indonesian Forest Policy:beyond the Timber Barons”，Asian Survey，Vol.XXXVII，No.5，May 1997，p.456，p.456，pp.462 －463，p.455．

［4］［9］翁锡辉:《印尼森林资源的开发利用》，《东南亚研究》1990年第2期。

［5］P.Dauvergne，“The Politics of Deforestation in Indonesia”， Pacific Affairs， Vol.66， No.4， Winter1993 －1994，p.513．

［6］R.Repetto，Forest for the Trees?Government Policies and the Misuse of Forest Resources，Washington，D.C.:World Resources Institute，1988，p.45.

［8］［20］Japan Environmental Council ed.，The State of the Environment in Asia，1999/2000，Tokyo:Springer，2000，p.93，p.95.

［10］高发全:《印度尼西亚实木加工业的发展及其影响因素》，《世界林业研究》2000年第6期。

［12］“After the Smoke”，The Economist，Sep.30，1995，p.40．

［13］鲁德:《印度尼西亚的林业政策》，《世界林业研究》1991年第4期。

［15］［18］C.V.Barber，“Forest Resource Scarcity＆ Social Conflict in Indonesia”，Environment，Vol.40，No.4，May 1998，p.29，p.28.

［17］H.Thompson，“Social Forestry:An Analysis of Indonesian Forestry Policy”，Journal of Contemporary Asia，Vol.29，No.2，1999，pp.188－189.

［19］C.Barber，N.Johnson ＆ E.Hafild，Breaking the Logjam:Obstacles to Forest Policy Reform in Indonesia and the United States，Washington，D.C.:World Resources Institute，1994，p.70.

［21］H.Thompson ＆ J.Duggie，“Political Economy of the Forestry Industry in Indonesia”，Journal of Contemporary Asia，Vol.26，No.3，1996，pp.353－354.

［22］O.Kuni＆ S.Kanagawa，“The 1997 Haze Disaster in Indonesia:Its Air Quality and Health Effects”，Archives of Environmental Health，Vol.57，No.1，2002，pp.17－18.

［23］Cynthia Josayma著，曹广侠摘译《传统森林利用与现代压力——印度尼西亚东加里曼丹实例研究》，《林业与社会》1996年第5期。

［24］“Local Conflicts over Forest Resource Access”，Environment，Vol.40，No.4，May 1998，p.32.

［25］M.Firman著，李文英译《印尼的村社林业发展计划》，《林业与社会》1998年第1期。

［26］尤洪波:《试论苏哈托对印尼的威权统治》，《东南亚纵横》2003年第4期。

［27］M.Douglass，“Structural Change and Urbanization in Indonesia:From the‘Old’to the‘New’International Division of Labour”，in G.W.Jones＆ P.Visaria eds.，Urbanization in Large Developing Countries:China，Indonesia，Brazil and India，Oxford:Clarendon Press，1997，pp.113－117.

［28］“Wood Exports Predicted to Rise by 12%”，The Jakarta Post，1995 March 21.

［29］［33］陈衍德:《印尼爪哇与外岛资源分配的不公:民族关系视角的解读》，《东南亚研究》2007年第1期。

［30］J.Achmad，Hollow Development:The Politics of Health in Soeharto's Indonesia，Canberra:The Australian National University，1999，p.15.

［31］S.Schlossstein，Asia's New Little Dragons:The Dynamic Emergence of Indonesia，Thailand，and Malaysia，Chicago:Contemporary Books，1991，pp.73－74.

［32］加雷斯·波特著，王学鸿摘译《亚太发展的环境危险:东南亚雨林》，《东南亚纵横》1996年第4期。

［34］P.K.Gellert，“A Brief History and Analysis of Indonesia's Forest Fire Crisis”，Indonesia，No.65，April 1998，p.85.

［35］M.Vatikiotis，Indonesian Politics under Suharto:Order，Development and Pressure for Change，London:Routledge，1993，p.176．