从公民基本权利视角审视信访权利

黄丹

（中共大连市委党校 法学教研部，辽宁 大连 10023）

从公民基本权利视角审视信访权利

黄丹

（中共大连市委党校 法学教研部，辽宁 大连 10023）

在全面深化改革的中国，社会矛盾也大量增加，行使信访权利成为公民表达个人利益诉求、维护自身权益的重要手段。党的十八届四中全会提出，要 “运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”因此，应从公民基本权利视角对信访权利进行审视，构建公民信访权利的法律保障体系。

公民基本权利；信访权利

信访权利是指公民、法人及其他组织依法享有的，通过信访活动向各级政府以及县级以上政府的有关部门主张权利并谋求实现某种利益诉求的权利。信访权利是公民监督权、表达自由的主要内容和具体实现形式。

虽然中国宪法并没有明确规定公民的信访权利，但是从信访权利所具有的自然权利和道德权利属性，以及宪法渊源来看，信访权利在事实上无疑是一项基本权利，也即宪法权利，具有不同于一般权利的法律地位。深入分析信访权利的内涵、外延以及属性，是研究公民信访权利保障的基础。

一、公民基本权利的内涵分析

1.公民基本权利的内涵

权利一词可以有多个不同角度的理解。根据词典定义，权利是 “一个人所具有的在国家认同并帮助下控制他人行为的能力。”对 “权利”一词的定义，经历了一个不断发展演进的过程。现代汉语中的 “权利”一词，对应英文为 “right”，德文为“recht”，法文为 “droit”，这些词汇都有一个共同词源，拉丁语中的jus，一般译为 “正义”。因此，权利一词在本源的意义上包涵合理、正当的需求，或者说一个人得到其所应得到的。到了近代， “正义”一词含义发生转化，开始带上现代 “权利”的意义。格老秀斯把权利视为 “道德资格”；霍布斯、洛克、卢梭等把自由看作权利的本质或者认为权利就是自由；康德、黑格尔也用 “自由”来解说权利，但更偏重于 “意志”。随着现代自由主义对传统价值的 “颠覆”， “正义”的内涵从义务过渡到权利，获得了现代含义，实现了权利与法律的对立统一。现代自由主义开创人霍布斯认为，在实证法律和更超越的目标——权利之间，存在着对立统一的辩证关

系，正是对权利的追求构成了法律进步和发展的动力，法治的最终目的是为了保护而非限制自由。

对于实证宪法学而言，权利与法律的对立与统一是通过宪法实现的。宪法作为 “更高的法”，不仅是法律，而且是专门保护权利的法律，它处于普通法律和 “自然正义”之间，是连接规范与实证、道德与法律， “彼岸与此岸”两个世界的桥梁。因此，现代意义上的宪法权利，是指受到宪法规定的国家不可侵犯或有义务保护的一种活动能力，这种能力就是公民基本权利，也即宪法规定公民享有的必不可少的权益，是公民实施某种行为的可能性。相应的，在权利构成上，公民基本权利可以理解为权利主体的一种利益、主张、资格、能力或自由。在学术上，中国 “公民基本权利”这一概念在不同国家宪法学上有不同的称谓，例如英美国家的学者将其称之为 “人权” （humanright），德国学者将其称之为 “基本权利”或 “基本权”，日本宪法学者将其称之为 “基本人权”。尽管称谓不同，但其核心内容都表明，基本权利是某种最重要的权利。各国宪法中最重要的内容，就是 “以公民所享有的政治权利为核心，以个人财产权利为保障，以正当法律程序确保个体人格平等性的基本权利体系。”

2.公民基本权利的分类

对中国公民基本权利体系，学术界从不同角度进行了分类。目前，按照出现时间的先后顺序，我国宪法学界大体有四种常见的分类法。

（1）十大分类法

平等权；政治权利与自由；宗教信仰自由；人身自由；监督权，即批评、建议、申诉、控告、检举权和取得赔偿的权利；社会经济权利；文化教育和自由；妇女的权利和自由；有关婚姻、家庭、老人、妇女和儿童的权利；华侨、归侨和侨眷的权利。

（2）五大分类法

平等权；政治权利和自由；人身自由和信仰自由；社会经济文化权利；特定人的权利。

（3）四大分类法

参政权；人身自由和信仰自由；经济和教育文化权利；特定人的权利。

（4）八大分类法

人格权；平等权；精神自由；经济自由；人身自由；政治权利；社会权利；获得权利救济的权利。

应当说，这四种常见的分类法各有侧重，从不同角度反映了中国公民基本权利的演进过程，为全面认识中国宪法中公民基本权利的性质提供了广阔的视角。但即使如此，由于人的基本需要是多方面的，因此人应当享有的权利也是多方面的，加之公民的基本权利具有不断发展进化的动态特征，任何一种分类方法都无法穷尽公民的基本权利，所以笔者试图根据权利的社会作用，对公民权利加以分类，以便从信访权利的社会价值入手，把握信访权利的性质。

根据权利的社会作用，公民的基本权利可以分为两大类三个方面：个人 （personal）层面的权利和体制 （institutional）层面的权利。个人层面的权利又分为以消极权利为主的个人权利和以积极权利为主的社会权利两个方面，前者包括生命权、财产权、人身权利 （主要包括人身自由、住宅权、隐私权、名誉权、迁徙自由、信息自决权、刑事正当程序等）和文化权利 （宗教信仰自由）；后者包括劳动权、休息权、社会福利权、受教育权等。体制层面的权利包括直接的政治权利 （参政、选举、政党）和间接政治权利 （包括表达自由、监督权等其他权利）。

二、公民信访权利的属性分析

对照这一分类方法，公民的信访权利作为一项基本权利，无疑具有多重属性。一方面，由于信访权利存在于人们日常生活领域，与个人自由密不可分，因此，可以将其视为个人权利，是一项基本人权；另一方面，从体制层面来看，信访权利的存在，很大程度来自于对政治体制的作用，是公民依法享有的间接参与国家政治生活、管理国家以及在政治上表达个人见解和意见的权利，因此，信访权利还是一种政治权利。以上两个维度相互叠加，构成了信访权利的宪法价值之维。

1.信访权利具有人权的属性

从根本上说，所有基本权利的享有主体最终都是个人，因此，可以把所有的基本权利都称之为个

人权利或个人自由，在这个维度上，信访权利作为一项基本权利，也可以视为个人权利或个人自由。从基本权利到人权，经历了一个历史的演进过程。在这个过程中，基本权利经历了由部分公民，主要是社会上层的权利，如英国1215年 《大宪章》）到全体公民的权利，再到集体权利，甚至拟制人的权利、动物权利的发展过程。而这个思维过程的根本性变化，归功于霍布斯所开创的现代自由主义，它突破了从柏拉图、亚里士多德时代开始的、一直将“公共利益” “社会秩序”或其他集体概念作为国家终极目标的传统，开始把个人的基本权利作为国家存在的基础，国家的最终目的在于保障每个人的基本权利。以社会契约论为基础的现代自由主义思想， “彻底颠覆了人类以往所经历过的不堪忍受的专制传统，将个人从各种形式的政治压迫中彻底解放出来。同时通过渐进的程序将人权观念递进到宪法和法律层面而成为社会生活的基本规范。”随着人类社会的进步，现在人权已经从最初的国内法概念发展到国际法范畴，并且在越来越多主权国家的范围内，发挥着越来越大的影响，得到了不同的社会阶层、不同的利益群体的普遍承认和尊重。我国在2004年的宪法修正案中特别加入了 “国家尊重和保障人权”的纲领性条款，表明中国政府承认了人权的宪法价值。通过信访手段，表达自己的利益诉求，维护自身的合法权益，是人的一项本能和需要。对于每一个人来说，这种本能和需要是如此重要，直接关系到人的完整性目标的实现，以致不应当受到公共权力的侵犯，必须受到宪法和法律的保护。因此，从权利本源上说，信访权利具有人权的属性。

2.信访权利具有申诉权的属性

在人类社会中，始终存在着利益冲突。利益的冲突必然带来社会的矛盾，这是任何一个社会都无法回避的现实，尤其是在一个利益多元化的社会里更是如此，而调整这些相互冲突的利益正是现代国家的任务。在民主与法治的国家里，解决利益冲突、化解社会矛盾的根本途径，是运用法律的手段，对博弈中的各方利益进行平衡。以此为基点，衡量一个体制是否处于良性状态，不在于这个体制是否能够完全消除利益冲突 （事实上目前人类还没有找到任何一种体制能完全消除利益冲突），而是看这个体制是否能够以制度化的方式，平衡各方利益冲突，以维护社会的公平正义。而平衡各方的利益冲突，最基本的前提就是制度化的利益诉求表达机制，以使各方利益诉求能够有序表达。在我国的制度设计中，公民的利益诉求很大程度是通过行使信访权利进行表达的。公民行使信访权利的方式，主要有提出建议、意见、投诉请求三种方式；行使信访权利的内容，主要是针对国家机关或国家工作人员的不当行为，对自身利益造成的损害；行使信访权利的目的，绝大多数是请求有关国家机关依法予以处理，修补自身利益收到的损害。上述情况表明，信访权利明显具有被动和消极的权利特征，因此，从权利的功能上说，信访权利具有申诉权的属性。

3.信访权利具有监督权的属性

《宪法》第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。在我国，人民行使权力的方式既有直接的，也有间接的，但更多情况下人民还是以间接民主的方式，通过选举自己的代表组成各级国家政权机关，代表人民行使权力。因此，就存在一个权力接受人民监督的问题。关于监督权，中国 《宪法》虽没有明确规定，但相关内容均体现在 《宪法》第41条之中。如前文所述，公民的监督权主要包括批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和国家赔偿请求权，这六项权利共同指向国家权力，对国家机关及其工作人员权力的行使进行了约束，防止权力被滥用。从操作层面看，提出建议、意见或投诉请求，是行使信访权利的三种主要手段，因此，从权利的实际效力上说，信访权利具有监督权的属性。

4.信访权利具有表达自由的属性

表达自由是一种综合性的权利，广义上的表达自由，不仅包括 《宪法》第35条规定的通常意义上的言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，还包括与表达自由密切相关的， 《宪法》第41条规定的公民对国家机关和国家工作人员批评、建

议、申诉、控告、检举的权利，而从提出建议、意见或投诉请求这三种行使手段看，信访权利自然也包括在其中。在逻辑关系上，信访权利的表达，包含在广义的表达自由之中，其实质是公民实际利益的表达，也即美国政治学家阿尔蒙德所说的， “当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了，这种提出要求的过程即为利益表达。”从公民对国家政治参与的角度来看，公民的信访表达权利是如此重要，以致必须受到宪法和法律的保护。因为，利益表达在一定意义上就是权利的要求，它是权利实现的前提，甚至可以成为维护权利的一个过程和方式。没有利益表达，就不会有法律救济，公民基本权利必然会受到侵害，表达自由作为一项整体权利也不复存在。因此，从权利的表现形式上说，信访权利具有表达自由的属性。

5.信访权利部分带有请愿权、抵抗权的性质

中国宪法中并没有明确规定请愿权和抵抗权，但在实际的社会生活之中，却存在着大量的群体性事件和公民的维权抗争行动，而且这些事件和行动还有不断增加的趋势。这些群体性事件和公民维权抗争行动的存在，实质是公民在利益诉求没有得到满足的情况下的一种极端反应，目的在于请求有关国家机关对于自己受到损害的利益给予补救、恢复或者对侵害行为予以纠正或惩罚，从而在一定意义上带有请愿权和抵抗权的部分特征。追溯这些群体性事件和维权抗争行动的起源，一般在初始阶段都有通过信访渠道正常进行利益表达的过程。这一事实表明，信访与群体性事件和维权抗争行动之间，存在着逻辑上的一种自洽关系，即都是为了自我保护的需要而采取的必然行动，限制的后果只能导致行动强度逐步升级。实际上，面对利益受损的现实，无论信访还是群体性事件或者维权抗争，其实质都是公民为了维护自身的利益而采取的一种具体行动，区别主要在于维护现实利益的紧迫程度不同。从这个角度上看，尽管请愿权和抵抗权在我国还没有宪法依据，但信访权利仍然可以在事实上被视为某种请愿权和抵抗权的初期发展阶段。因此，从权利行使的强度上说，信访权利部分带有请愿权和抵抗权的性质。

三、构建公民信访权利的法律保障体系

法治最基本的含义就是有权利必有救济，没有救济的权利不是权利。根据公民信访权利保障的现实状况，通过制度化的设计安排，建构与社会转型、经济转轨相适应的法律保障体系，对于协调多元的社会利益关系，维护社会公平正义，具有重要的意义。

首先，以 《立法法》为根据，完善对规范性法律文件的违宪审查程序，使公民及时对有关规范性法律提出违宪审查请求。其次，以 《监督法》为根据，完善对规范性法律文件和具体政府行为的违宪审查程序，为公民权利提供现实可行的宪法救济途径。第三，整合现有信访法律，制定统一的 《中华人民共和国信访法》，为公民信访权利实现提供具体可靠的专门法保障。第四，根据 《信访法》的有关规定，细化操作程序，将公民信访权利落到实处，维护社会的稳定。

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［责任编辑：左眉］

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1671-6183（2015）10-0042-04

2015-09-15

黄丹 （1977-），女，中共大连市委党校法学教研部，副教授；研究方向：法治政府建设。