试论中国特色应急管理体系建设的现实进路

2015-03-30朱陆民

大连干部学刊 2015年10期

关键词：预案突发事件灾害

朱陆民

（湘潭大学历史系，湖南湘潭 411105）

试论中国特色应急管理体系建设的现实进路

朱陆民

（湘潭大学历史系，湖南湘潭 411105）

随着中国应急管理理论与实践的不断推进，中国应急管理体系建设已经取了重大进展。但频繁发生的突发事件凸显中国应急管理体系仍然存在严重不足。这突出地表现在：应急管理体制是单灾害防御体系；应急管理重心偏高；《突发事件应对法》的可操作性有待加强等。针对这些问题，结合国外有益经验，推进中国特色应急管理体系建设的现实进路应从以下几方面入手：建立应急管理综合防御体系；实现应急管理重心下移；增强《突发事件应对法》的可操作性。

中国；应急管理体系；现实进路

随着中国应急管理理论与实践的不断推进，中国应急管理体系逐步得以建立起来，并日趋完善。在吸收国外有益经验基础上，中国应急管理逐步实现三大转变，即管理对象从应对现实突发事件向应对潜在风险转变，管理目标逐步从降低突发事件发生频率及损害向力避或降低潜在风险发展演变为现实突发事件机会转变，管理过程则从以事件管理为主向事件管理与风险管理并重转变，逐步建立起应急管理和风险管理结合的治理框架。但近年来突发事件的频频发生亦暴露了我国应急管理体系仍然存在诸多问题和不足。有鉴于此，我们应结合国外应急管理体系建设的有益经验，探讨相应的解决对策和建议。

一、建立应急管理综合防治体系

（一）实行应急管理工作的统一领导

第一，建立各级政府统一的应急管理领导机构。对目前各单一突发事件应急领导机构进行清理、拆并，将各自的职能并入统一的政府应急管理领导小组并由其统一负责突发事件的应急管理工

作，由应急管理领导小组办公室统一行使应急管理日常事务职能。同时，在统一的领导小组之下设立自然灾害、安全事故、公共卫生、社会安全四个专门的应急委员会和一个应急专家委员会。前四个委员会由各单一突发事件应急管理的主要领导和专业人士组成，专家委员会则由从事各单一突发事件应急管理研究和评估、评价工作的资深专家组成。第二，建立统一的突发事件应急网络平台。按照加强领导、统一规划、统一标准、整合资源、互连互通、突出重点、保障安全的原则，对现有各单一的突发事件应急网络进行整合，建立统一的突发事件处置和评估的综合应急网络平台。第三，建立统一的突发事件应急救援队伍。建立一支以武警和消防官兵为主体、社会力量共同参与的专业的应急救援队伍。第四，建立多样化的应急避难场所。包括城市公园、绿地、体育场和学校操场等城市公共设施在内的各种应急避难场所。第五，建立突发事件应急管理综合数据库，积极开展突发事件应急管理的分析和研究，为应急管理提供理论支撑。第六，强化应急物质资金保障工作力度。重点是要加大对相关基础设施的建设投入力度，加大对各类突发事件进行研究的投入力度，大力培养高素质的擅长应急管理和相关研究工作的专业人才［1］。最后，进一步完善应急协调机制。必须加强条块之间、部门之间的协同配合和有效联动，改变目前各行其是、各自为战的局面，使应急协调机制更加完善，运行更加灵敏高效［2］。

（二）完善应急预案体系并强化其实战演练

第一，预案编制的规范化。政府相关部门要及时出台各类应急预案及相关要件制定的规程指南，在标准、程序和技术上为预案的编制提供统一指导，推动各类预案在内容上向精细化、科学化方向改进，目的是要确保各类应急预案内容上的科学化、规范化。一是要求各类应急预案的编制必须在程序上以风险的识别为起点，预案内容必须建立在通过科学的风险识别而获得的可靠结论的基础之上。二是预案的编制必须根据统一的标准要素以及对风险的性质、特征、类型、发生可能性的高低的综合评估来做出科学的设计。第二，预案编制的体系化。政府相关部门必须通过标准的统一推动应急预案的体系化。一是加强各块块即不同部门之间所编制的预案的相互衔接及综合配套。这里的关键是各政府职能部门要尽快出台针对不同块块之间在预案标准、程序和技术上的统一指导和规范，进一步细化各部门之间在突发事件分级分类的标准和预警级别上的共同标准。二是要加强各条块之间即多层面的应急预案之间的协调，确立以国家总体应急预案为龙头，以地方预案、专项预案、部门预案、部分基层单元预案、重大活动预案为主体的立体预案体系和协同应急预案框架。第三，预案演练的操作化。在应急管理中必须格外重视应急工作的常态化管理，在这个过程中过程中又尤其需要强化各类应急预案的实战演练，并将应急预案行动框架中原则性较强的部分转化成具有真正可操作性的现实行动方案。通过切实推进应急预案的实战演练并使之常规化，不断提高各级管理人员的实战指挥水平、现场应急能力、应急救援技能以及社区民众自救、互救技能。尤其是要通过强化实战演习、桌面推演、会商模拟等多种多样的应急预案演练方法来检验预案，重在发现应急预案在协同与配合的过程中存在的纰漏、缺陷、不足及时修正。通过各类预案的实战演习并常态化，使应急机构间、队伍人员间、民众与政府之间的配合以及各类应急资源的有效整合落到实处［3］。

（三）制定一部灾害应对法以整合各种应急管理资源

目前，我国灾害应对的立法思路是 “一事一法”，即针对一个灾种制定一部法律，如地震应对有《防震减灾法》、洪灾应对有《防洪法》、火灾应对有《消防法》，等等。同时，我国的灾害应对法律体系是针对常规灾害应对而形成的，无法适应非常规性条件下的巨灾应对。这给我国应对灾害埋下了双重隐患：一是如果今后出现了新的灾种，我国的灾害应对将面临一种无法可依的局面；二是基于单一灾害而制定的法律体系在面临复合型灾害时难以做到统一领导和综合协调。尤为值得注意的是，

从我国灾害法律体系的内容来看，我国尚缺乏应对灾害的事前事后的综合制度安排，如缺乏以增强民众风险意识、自救互救等相关能力为目的的应急宣传、教育和实战演练机制，缺乏为事故受害者提供基本生活条件的灾害保险机制，这一切都有赖于通过立法来加以推动建立。因此，迫切需要制定一部灾害应对法以整合各种应急管理资源，从而建立起灾害基本法与灾害单行法二者有机结合的灾害应对法制体系。这也是发达国家的普遍做法和核心经验。例如，早在1961年，日本就通过了一个应对灾害的基本的综合性法律《灾害对策基本法》，该法明确了各级政府、各社会团体和国民在灾害应对中的权限、职责，此法的通过奠定了有效应对灾害的法律体系的基础。目前，日本这种做法已为世界许多国家所效仿。实际上，我国在这方面也有过初步尝试，2010年，我国在编制《国家综合防灾减灾“十二五”规划》时也曾对此加以关注［4］。然而，迄今有关方面仍是将关注点放在完善和落实既有法律制度上，而对于制定这样一部法律缺乏应有的热情，这不能不说是一个遗憾。

二、实现应急管理重心下移

针对目前我国应急管理体系中存在的应急管理重心偏高的问题，需对其加以完善，以推动我国的应急管理体系建设。重点要做好两个方面的工作：一是实行分级管理，重心下移；二是进行分类管理，条块结合。

（一）实行分级管理，重心下移

由于我国应急管理的重心偏高，造成各级地方政府在突发事件爆发时难以迅速确定危机的级别，进而陷入难以确定应当启动哪一级应急预案加以应对的困境。而在发达国家，应急管理一般都已建立与其政府权力结构相应的重心下移、分级响应的原则，即对各类突发事件的分级认定，从中央到地方各层级均有相应的指挥救援机构和应急救援力量，突发事件爆发时即由相应政府和机构采取具体的应对措施加以应对。因而较为成功地解决了这一困境。因此，应急管理工作应当强调应对重心的下移和灾害第一现场的处置权。为达此目的，必须通过制度化的分权方式将我国的应急管理的重心进行下移，以建立各级地方政府为主的应急权责机制，明确中央及各级地方政府在突发事件应急中的权、责及义务。具体而言，就是要根据突发事件发生的性质、类型、规模、影响等因素对事件进行分级管理，明确规定由相应级别的应急机构在事件发生后启动应急指挥系统，在各自的权限内全权负责突发事件的应急处置工作。进一步说，就是在突发事件的应急管理实践中要根据突发事件的性质、类型、规模、影响等因素以及事发地应急机构的能力，明确应急管理的具体级别和责任主体，更高层级的政府应急机构则负责为之提供应急需要的物资、资金及技术等方面的支持。总之，通过这些努力最终建立起这样的应急管理机制，即凡是突发事件发生地政府有能力处置的事件均由该级政府的相关应急管理部门负责应对，而对于无力应对的事件或事件的规模升级、跨区域，则由上一级政府的应急管理部门负责处理的、科学合理的分级应急响应机制。同时，必须切实改变目前应急管理中存在的重处置而轻防御的状况，把应急管理重点放在对风险识别、威胁和影响程度的认定上，而不仅仅是局限于对事件后果的认定［5］。

（二）进行分类管理，条块结合

在建立健全应急管理的分级管理、重心下移、属地为主的管理模式的同时，还必须注重应急管理中分类管理、条块结合的问题。对突发事件进行科学分类是突发事件应急管理的基础，由于突发事件的类型不同，其爆发的诱因、性质以及危害程度就不同，相应地，其应对措施的要求也各不相同。如自然灾害所致的突发事件与社会安全事件的应急要求就存在很大差别。自然灾害性突发事件要求对其致灾因子进行全面地预测和分析，以此为基础建立健全灾害的预警、预报、监测体系及相应的灾害综合救援体系，开展全面、系统、形式多样的相关安全知识的普及教育，增加民众的安全知识和提高应对突发事件的技能。而社会安全事件与自然灾害事

件就不同，它要求对社会的边缘、弱势群体以及少数民族和宗教人士进行特别的关注，并为这些特殊的人群建立健全和优化相应的利益表达、博弈及协调机制，以便做到公正合理地分配相关资源资源，维护社会的不稳定。因此，对突发事件做出准确的类型学分析与区分可以为各种类型突发事件的有效应对提供基本依据和线索［3］。在科学分类的基础上，明确不同类型突发事件的牵头部门，其它相关部门则提供相应的支持和协作。同时，还要明确相应的应急分工。对于专业性和技术性较强的突发事件（如公共卫生突发事件），需由中央相关部委负责牵头，各级地方政府则给予积极配合。而对于专业性和技术性不强的事件（如社会安全突发事件），则以各级地方政府负责牵头，中央相关部委给予积极配合。而对于那些跨省、跨部门或涉及多领域的突发事件，则由国务院及其相关部门负责牵头。另外，还可根据实际情况的需要适当新增相关专门议事协调机构（如经济类事件的应急协调机构）［5］。然而，毕竟各类突发事件的分类又具有一定的相对性，各类突发事件不可能截然分开，相互之间往往具有多元、共时的特点，而且，在特定的情景下突发事件本身固有的辐射效应、涟漪反应的特性，使得各类型的突发事件往往发生相互转化，这就增加了应对各类突发事件的复杂和难度，也对各级政府的应急管理提出了更高的要求。这样一来，就需要切实打破各级政府各职能部门之间的阻隔与边界，即实现块与块之间有效的协调与配合。同时，还必须将应急管理的行业经验和技术优势与各级政府的强有力的统一调度和协调能力有机地结合起来，切实进行条块的结合与协调。这就使得各地方、各事发地都成为了独立的应急管理中心，同时又构成了一个各级政府及相关职能部门之间彼此依赖、相互协作支持的，务实高效的应急管理格局［3］。

三、增强《突发事件应对法》的可操作性

2007年11月1日，我国《突发事件应对法》正式生效。随后我国相继爆发了冰雪灾害（2008年）、汶川地震（2008年）、玉树地震（2010年）等重特大突发巨灾事件。在应对这些重特大灾害的过程中暴露出《突发事件应对法》存在严重缺陷和不足，亟待对其进行修改完善，以增强其可操作性。

（一）要明确各级应急管理委员会的法律职权

各级政府的突发事件应急管理委员会是本区域内负责突发事件应对的最高的综合性领导机构，由它全权负责本区域内爆发的突发事件的应急决策和指挥。为此，应当从法律上对有关属地管理的原则予以明确，包括在紧急情况下应当赋予哪一层级的政府应急管理委员会拥有指挥本区域的驻军及武警部队、驻当地的垂直领导部门、驻当地的国有企事业单位的权力。同时，应当从法律上将各级委员会的日常办事机构（办公室）明确界定为的突发事件应对的执法主体并授予其应急处置职权，使该办事机构成为真正专职化、专业化和常态化，并真正拥有独立决策和指挥、救援队伍和应急资源调度的日常实权管理机构［6］。同时，通过对应急办事机构在法律上的硬性或指导性的明确法规设置，有助于进一步提高和强化各级政府应急办事机构的统筹、协调职能，从而为应对各类突发事件提供更强有力的组织保证［7］。

（二）要明确赋予社会组织和公民一定意义上的应急权力

在公民和社会组织履行应急义务的过程中其与第三人之间的关系在法律上尚未得到应有关注，致使其承担了许多不合理的负担，特别是导致了其必须对自身参与应急的行为承担直接的法律责任。如，2008年初国家电网总公司在应对南方特大雪灾的过程中投入了大量的人力、物力、财力参与灾害救援，然而在此过程中却无意中给相关当事人带来了损失，其结果是国家电网总公司在事后不得不因此承担赔偿的法律责任。这就不仅给这些公民、社会组织增加了不合理负担，更重要的是对积极参与应急救援的公民、社会组织的积极性造成严重伤害。从国际上通行做法来看，公民、社会组织如果是应政府的要求依法参与应急救援的，其参与应急

救援的行为则被视为受政府应急管理机构的委托，因而具有行政行为效力。据此，社会组织、公民如果在参与应急救援活动中因自身无意之应急过失行为而造成第三人损失的，该损失应当由各级政府及其相关部门或者其他依法负有法律责任的应急机构承担。然而，目前我国的《突发事件应对法》尚缺少相应的法律规定，其结果是在应急救援中造成谁参与则谁吃亏的后果，这显然是不合理的［6］，并因此严重挫伤公民、社会组织的参与救援的积极性，这不利于应急救援的有效进行。故此，应当对《突发事件应对法》的相关条款加以修改，建立起我国应急管理的行政委托制度，从法律上对参与应急救援活动的公民、社会组织的身份加以明确［8］。具体来说，主要包括如下两个方面的内容：一是明确各种社会力量在参与应对突发事件活动中的地位，建立健全相关法律法规以规范、指导各种社会力量的应急救援活动，明确公立慈善基金与非政府志愿者团体的合作制度，明确鼓励、引导各种社会力量积极参与应急救援活动的保险、税收等扶持政策和措施。二是明确规定在突发事件应急救援过程中负责水、电、热及公共交通等的企事业单位，可在其经营和管理的范围内依据相关的决定、命令实施应急处置，以确保其能够顺利和有效开展突发事件的应急救援活动。

（三）要解决相关法律法规间的协调统一问题

目前，我国的应急管理在法律层面上基本上还是实行两条腿走路：一是各类突发事件的应急救援基本上以应急预案为基础来进行组织和协调。二是以《突发事件应对法》及相关法律法规来解决应急救援活动中的各种法律问题。从实践看，《突发事件应对法》及其相关法律法规对应急管理的制度的保障作用相较于应急预案来说就显得相对较弱，特别是现有的一些应急预案本身就与当前的《突发事件应对法》的相关规定不相一致［8］。这种不相一致不仅体现在概念上的违法，而且造成政府的应急职能部门与业务主管部门的职责权限不清、平时行政管理法与应急法的关系不清、最高应急等级与其他应急等级的关系不清。而这些重要关系正是《突发事件应对法》应当致力解决的关键问题。解决这一关键问题的最迫切的任务就是必须解决现有应急预案与当前《突发事件应对法》的相一致问题。而要解决此两者的相一致问题，最重要的是要按照《突发事件应对法》的第3条第3款之规定，由国务院及其授权部门出台指导和规范以统一突发事件的分级标准，重点解决平时管理与应急管理、行政应急管理与紧急状态的区分标准问题，确保行政管理和行政法制的正常运行，保证应急管理的合法性和有效性［9］。

［1］李铁鹰.公共突发事件应急管理体系研究［J］.中国应急救援，2007（2）.

［2］贺银凤.中国应急管理体系建设历程及完善思路［J］.河北学刊，2010（3）.

［3］刘霞，严晓.我国应急管理“一案三制”建设：挑战与重构［J］.政治学研究，2011（1）.

［4］全国人大法工委：“《突发事件应对法》有望修改”［EB/OL］. http：//news.ifeng.com/mainland/detail_ 2011_03/18/5232861_0.shtml.

［5］薛澜，钟开斌.突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础［J］.中国行政管理，2005（2）.

［6］马怀德.修改《突发事件应对法》的几点建议［J］.理论视野，2009（4）.

［7］张小明.《突发事件应对法》实施中存在的主要问题与完善路径［J］.行政与法，2013（9）.

［8］莫纪宏.《突发事件应对法》及其完善的相关思考［J］.理论视野，2009（4）.

［9］于安.《突发事件应对法》的实施问题［J］.理论视野，2009（4）.

［责任编辑：左眉］

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