上海市场综合监管体制改革与创新

○刘洋洋 张 丽

根据党的十八届三中全会关性。于改革市场监管体系、实行统一市场监管的精神，进一步转变政府职能，落实区政府监管责任，上海市“3+1”市场综合监管体制改革整合市场监管资源，形成“大市场监管”、“全过程监管”的格局，符合大部制改革方向。在加强专业管理的基础上推进综合执法，整合市场监管执法资源，优化市场准入方式，强化事中、事后监管，着力构建贯穿生产、流通、消费全过程，以及监管、执法、技术支撑相衔接的监管体制机制，为上海建设统一开放、竞争有序的市场体系提供了体制机制保障，努力实现了打破利益格局、确保群众得益、促进公平正义、强化权力约束的改革目的。

一、上海市场综合监管体制改革的特点

1.市场监管体制改革“小综合”

一方面，将相近的部门整合起来，开始是工商、质监、食药监，后来加上价格检查职能。主要考虑到大综合涉及范围太广，专业监管效能会受到较大影响。另一方面，全国其他地区大多是自上而下进行的，即省市一级先做，区县暂不属地。上海是自下而上进行整合，属地化管理，更加突出专业性。改革中，越靠近基层，越强调其综合

2.市场监管体制改革稳步推进

2013年由浦东新区试点，半年后再将市场监管改革推向中心城区，进一步扩大试点，在中心城区试点半年基础上拓展至全市范围以至郊县。在整合内容上，先是工商、质监、食药监的“三局合一”，后面逐步加入专利、版权、商标的“新三合一”，促进知识产权的保护。市场综合监管体制改革无论从空间推进上还是从改革内容深化上都遵循经济规律和客观实际，稳步提升和扩大改革成效。

3.改革推进过程中市级层面的鼎力支持

市相关部门积极主动。市工商局、质监局、食药监局配合机构调整，按照市委市政府要求加快市场监管体制改革，从“拉条”到“属地”，转变传统领导关系，消除部门本位思想，从改革大局出发，将人力、资源下放，夯实基层综合监管。

各市局主动铺台。主要是给予区市场监管局业务和政策上的指导，区县改革总会遇到不适应、不顺畅的时候，市局主动参与，确保市场监管改革不断、不乱、不散。

相关部门加强培训。三大局为对接工作，在培训上抓的都很紧，而且梳理了相关的内部流程。另外，市里其他部门对市场监管改革也是主动关心、大力支持的。如市编办对市场监管局“三定”方案的支持，编制上的调整等；市法制办清理所有相关的法律法规，形成汇编避免改革走弯路；市经信委对信息系统的整合，综合三大局信息系统，并且听取区里的意见，开发综合信息系统；市机关局主要是涉及到人、财、物等，明确要求机管局不要把具体的工作掺和到当前推进的主体工作中等。

4.区县层面的积极探索与创新——浦东的实践：从“3+1“到新”三合一”

2014年1月1日，浦东新区工商、质监、食药监部门“三合一”整合为浦东市场监督管理局，在全市率先建起一个覆盖生产、流通、消费全过程的监管体系，以破除过往“各扫门前雪”的分段式监管弊端。在尝到改革甜头后，浦东新区工商、质监、食药监部门“三合一”改革模式将扩容为“3+1”，纳入原属于发改委(物价局)的物价监督检查职能。

落实专利、版权、商标新“三合一”。除“3+1”外，浦东新区年内还将再推出一项综合配套改革新举措，即对专利、版权、商标管理部门实施“三合一”改革，在原有专业化管理基础上，加强综合监管。知识产权分为三大块——科技领域的“专利”归知识产权局，“版权”归新闻出版局，“商标”归工商局。目前在国内，这3个知识产权分属于3个不同的政府部门，仅有商标是有执法权的，版权和知识产权目前是没有执法权，没有自己的执法队伍，借助于文化执法大队。据悉，目前在大部分国家，专利、版权、商标这3块归属同一部门管理，我国的知识产权领域是分散管理的，效率不高、难免扯皮。浦东新区在市场监管改革中起到了推动性的作用。浦东作为上海改革的“排头兵”，先行先试，结合上海特点进行了一系列的体制机制的创新。在基层执法强化、食药安全监管、队伍融合、职能优化、文化建设方面都为其他区县市场监管的改革提供了经验和借鉴。

5.市场综合监管改革的效果初现

从2013年至今，市场综合监管体制改革阶段性效果明显。一是综合效应进一步显现。特别是区县层面、基层监管所层面综合效应显现。二是更加贴近主体，更加有利于工作。一方面，三局合并后机构与职能融合，在工作中更注重发挥市场主体的作用，对于遵纪守法的市场主体而言，更加便利。另一方面，改革后破除以前拉条管理，通过市场监管局一个口，整合三大局专长。对于有违法行为的市场主体，也将面临几张网编制的更严密的天网。三是到今年六月，市场监管改革只是机构改革完成。要想改革取得成功，须进一步把工作做好，“守住底线”，让市场主体更加便利、更加有活力，这才是改革成功的关键。

二、当前上海市场综合监管体制改革面临的问题与挑战

1.在改革目标定位方面，缺乏统一的思想认识，干部无所适从

一是整合后市场监管局的定位模糊。市场监管局是促进经济发展部门，还是管理性部门？市场监管跟社会治理的边界如何界定？属地化后还面临一个问题就是将市场监管队伍纳入到社会治理的大框架中后，怎样应对对上负责和对区政府负责的协调问题，不违背我们体制改革的初衷，保持监管局的独立性，是整个过程中必须考量的。

二是标准模糊。机构怎样具体设置，工作职能有哪些，包括法律法规、执法标准等还没有完全确定下来。标准不一致，下面的干部比较茫然。

2.体制设计方面，新的体制在助推基层综合监管效能提升的同时，存在“上下衔接、左右协调”的问题

上海此次改革特点是“下改上未改”，这打破了上下对齐、职责同构的行政架构传统。由于上级部门没有同步改革，导致改革后“上下衔接”、“对口较难”的问题逐渐凸显。目前，市工商等三个市局都强调本部门工作重要性，今年一到六月份，将近六十个专项整治任务下达，都是限时、限量要报送的，基层疲于应付。尤其是监管标准和要求不统一，互相缺乏沟通和协调。“左右协调”的问题主要体现在‘四个统一’，监管、注册、办案以及公众诉求处置，这四个统一难度非常大，如工商局12315有一套规则，物价有一套规则，物价的这套规则更难。由区县市场监督管理局进行协调和统一难度较大，需要做好顶层设计。

3.履行监管职能和监管资源配置方面，综合监管与专业监管尚未有机结合

“3+1”市场综合监管体制改革后，面对大量下放的职能、事权，如何根据职能特点和履职要求，理顺综合监管与专业监管的关系，真正做到综专有机结合，切实降低监管成本，提升监管效能，亟待在后续改革过程中研究解决。目前，各个区县市场监管普遍面临专业人才缺乏，专业监管力量不足、专业监管压力大等问题，如在特种设备监管（譬如电梯）领域中“人机不匹配”的问题仍然没有妥善解决。此外，在一些专业性较强的监管领域（譬如医疗器材），监管主体和监管对象之间的知识、信息、专业不对称问题依然制约着相应的监管水平提升。尤其是基层监管执法人员仍不同程度存在知识结构不匹配、心里不适应等问题，这有可能导致一线监管出现弱化现象。

4.缺乏统一的配套法制保障

浦东的市场监管体制改革尽管在日常监管中初步实现了“四合一”综合执法、公众诉求“五线合一”处置，但是仍然存在两个突出的问题：一是因无地方立法权所限，在监管执法依据上仍然沿用原四部门的数百部法律法规，缺乏统一的配套法制保障，而不同法规设立的执法时限、流程各有不同，给制度的创新与改革的深入推进带来了客观障碍。二是法规体系滞后形成新的问题与瓶颈。在法规体系方面，现行法规的执法主体均无“市场监管部门”，这也是影响新的市场监管部门履行职责的深层次因素。

三、进一步推进市场综合监管体制改革的思考与对策

市场监管体制改革的目标是要达到“底线守得住、主体更便利、市场更活力”的市场监管效果，机构的整合迈开了市场监管改革的第一步，接踵而至的是要聚焦整体效能的提升，进一步深化体制机制的改革，从综合监管改革1.0版本改进至2.0、3.0版本等。而如何提高整体效能，这就涉及机构改革完成后认识如何进一步统一，体制机制进一步优化调整，职能如何进一步整合，流程如何进一步再造，人员积极性如何进一步调动等。改革一直在路上，任重道远。市场综合监管体制改革应坚持“大处着眼，小处着手”的原则。

所谓大处着眼，是呼唤政府职能尤其是市场监管职能调整和创新，对上海提出新的要求，继续做“改革开放的排头兵，经济发展的先行者”，为上海乃至全国在市场监管领域提供更多、更成熟的可复制、可推广经验。所谓“小处着眼”是指市场综合监管体制改革是一个系统工程，既包括机构的整合，也包括职能、业务、人员、理念等方面的融合，于细微处进行变革，这既是改革探索的要求，也符合改革的客观规律。

1.以服务对象为中心，推进相关工作

明确“服务谁”。服务对象主要有两大类：一是企业，二是消费者。经济新常态下，在两个“中高速”的阶段，创新驱动为重要的阶段性特征。除了继续强化企业的创新力和吸引力，还要强调“大众创新，万众创业”，激发全社会创新活力，对创新主体的管理和服务要求更高。创造公平公正的市场环境，跟进管理和服务的硬件及软件的建设，真正以市场为主体。

2.科学配置上下职权，巩固基层基础

首先，加强顶层设计，构建联席会议机制，进一步完善市、区（县）条块对接的沟通平台。由市政府牵头，构建市工商、质检、食药监、物价等部门之间以及各区县市场监管局的联席会议机制，增强互相沟通和协调，进一步推进监管流程一体化，以及信息系统和监管标准的统一，减少“上下衔接”、“对口较难”等问题。其次，在条块之间科学配置职权。进一步理顺市区（县）两级市场监管职责的划分与关系。在区县与街镇两级，职能划分可以采取“逐步下放职能”的方式探索职能边界。再次，进一步梳理、调整与整区县市场监管局监管职责和权限，并在系统梳理的基础上编制权力清单，明确监管职责和权限。最后，根据监管职责和分工，加强基层专业监管力量，科学配置市场监管资源。

3.进一步强化专业监管与综合监管的统筹兼顾

市场综合监管面临很重要的一个问题就是专业监管和综合监管的关系问题。首先要强化基层综合监管。要不断地对基层在资金、设备、工作方式方法自主性上给予更多支持，鼓励基层创新。此外，专业监管要进一步强化。在机构上，越往上在专业性上越要加强，尤其是在市级和区县层面。如“福喜”事件就暴露了市场监管专业性上的不足，给了不法企业可乘之机。

其次，现有专业人员要选好用好，加强专业人员队伍的建设。一方面，专业岗位要有门槛，重视专业素养和执法硬功夫。另一方面，专业岗位人选要留住，尤其是基层专业执法人员的激励机制需完善，千万不能“自己挖自己的墙角”，这样才能在未来形成专业监管人才的高地。

最后，理清市场监管局的职责边界，进一步优化界定基层综合执法的职责范围，防止过度综合。应合理定位市场监管局的角色，防止越位、错位和缺位。属地管理以后，市场监管局应放管结合、优化服务，支持区域经济的发展和区域本身的招商工作。但需要把握好度，防止错位。在基层综合执法层面，也要进一步界定好职责范围，防止综合过度。

4.注重立法和建章立制

历次较大的体制改革必然带来相关法律法规的调整和完善。在依法治国理念的高要求下，从整个市场的发展包括整个食品药品的发展、质量和技术的发展来看，相关的法律法规还是滞后的。从市级层面来说，市人大、法制办、三大局等都在各自职权范围内对滞后于市场监管体制改革的法律法规进行调整更新。从区县层面看，要将改革前内部出台的一些政府规章制度、意见等进行完善，将法律没有规定而硬性创造出来的规则、没有上位法支撑而随意设置的内部制度、根据自身对法律的片面理解模糊演绎出来的规定等统统进行优化剔除。在工作实践中对地方立法、建章立制要有很强的意识，这是改革后监管执法的重要依据，也是保障市场监改革取得成功的制度保障。