对公共服务体制改革的思考

文/王延中

王延中：中国社会科学院民族学与人类学研究所所长

一、构建体现社会服务技术人员特殊性的制度安排

社会公共服务体系依赖的主体是服务者。社会服务领域不同于物质生产领域，其依赖的主体是人力资本的拥有者或社会服务技术人员，因此，当前推动的改革，这部分人又是改革的对象。这些服务人员有技术性特征，它不是一般意义上的服务群体，技术标准更加严格。既然改革这部分人员，就必然涉及到如何构建一种体制使这些人员各安其位。一种思路是比照公务员管理，生产服务的各个环节都按照公务员的模式来管理，包括待遇、薪酬、晋升、奖励和保障等。不同的是，公务员生产政策，而这些技术人员生产技术服务。把对公务员的一般管理和对技术人员的技术环节管理结合起来，是一种比较简单化的管理体制。另一种思路是由政府部分购买的社会服务可以用非公务员的形式来管理。这种非公务员的身份使他们更具有灵活性，他们可以提供政府部分购买的服务，也可以根据技术条件向社会开展部分收费性的公共服务或市场化服务。用这样的方式，政府可以向它承包公共服务，同时它也可以向市场提供服务。以上是两种基本的思路。目前，在改革过程中，对技术人员的管理，身份在弱化，身份的弹性化、可转移性却在加强。这些技术人员在承接政府各种委托服务的过程中，也具有了独立的利益目标，具有了更多的市场选择权，具有和政府谈判的能力。依托这种谈判能力和稀缺性，社会服务人员的市场价值远远高于政府保障性。在这种情形下，这些人员很容易出现身份和行为扭曲，可能过多的把一些创造价值进行内部分配。内部分配扭曲后，出现了一些问题：一方面是政府要给保障；另一方面是市场要争取最大收益。在整个的市场经济体制大环境下，我们不能寄希望于道德规范，要从利益的角度进行约束。这样，技术人员的收入分配问题就成为关键问题，若不能解决收入分配体制的规范问题，而只是去关注生产环节和技术环节的切段、成本投入主体、投多少、谁来监管等，这仅仅是重视过程管理，而忽视产出管理，不可能实现改革的目的。下一步的改革，首先要考虑社会服务人员的技术价值与薪酬由政府和市场怎么谈判来确定，这是一个根本性的问题。

二、社会服务人员薪酬的确定需两个层面的监督管理

一个层面是服务的质量、服务的价格、服务的规范化等，对这些方面要进行技术性监管，即以技术评判作为基础标准。另一个层面是加强对公共服务兜底环节中的技术人员的绩效考核。承担兜底的领域，比如义务教育，也要实行绩效管理。逐步建立起一整套考核体系，明确技术标准，避免公共资源的浪费。

三、对公共服务领域范围的确定要实事求是

比如公共服务的领域范围延伸到多广合适。公共服务需要财政支撑，现在国家进入财政增长下滑期，政府的承诺一定要实事求是。若承诺了又不能兑现，风险比许下承诺时要更难处理。政府的目标和能力之间一定要匹配，不能干太多超出政府能力的事。应积极倡导和建立一种外部环境，把政府做不了的交给社会和市场，发挥家庭、社区、协会等自组织力量，大力发展社会性的公共服务。从实践看，社会和市场的力量完全可以承担一部分公共服务，而不是全部只能由政府来提供。