深圳公立医院管理体制改革的探索

● 马 艳 李 创

（作者系深圳市编办处长；深圳市卫生计生委处长）

深圳在推动公立医院改革中，建立管办分开的外部治理机制、自主运营的内部治理机制和权责一致的政事分开运行机制，基本构建起一套符合深圳实际的现代医院管理制度。

深圳是全国公立医院改革试点。改革中，积极探索管办分开改革，以此推动医院管理体制、运行机制、监管机制等综合配套改革，基本构建起一套符合深圳实际的现代医院管理制度，有效提升了对公立医院的专业化、精细化管理水平，初步实现了国家提出的“维护公益性、调动积极性、保障可持续性”总体要求。

一、建立管办分开的公立医院外部治理机制，突出“管”的公平性、权威性

长期以来，公立医院由卫生行政部门举办和监督管理，在医疗市场监管上，难以对公立、非公立医疗机构做到一视同仁，这不利于构建多元化的办医格局，导致整个医疗卫生事业发展的活力不足，可持续发展能力不强。同时，公立医院虽然是国有资产，政府是公立医院的出资人，但承担统筹出资人职责的部门并不明确，相关政府部门的工作难以形成合力，造成对公立医院的投入和运营监管责任不到位及出资人职权虚化问题。2012年，为进一步提高公立医院管理和服务效能，促进多元化办医，加快提升医疗行业发展水平，深圳积极探索推动公立医院管理体制改革，将卫生行政部门承担的医疗行业监管职能与举办公立医院职能分离，设立深圳市公立医院管理中心（以下简称市医管中心），由其代表市政府统一履行举办公立医院职责，监管公立医院人财物等运行；同时强化卫生行政部门的医疗全行业监管职责。

市医管中心建立法人治理结构，理事会作为其决策和监督机构，代表市政府履行举办公立医院的重大事项决策职能。这些重大事项包括政府对医院的功能定位、发展规划、运营管理目标的界定，投资计划、每年补助经费的确定以及每年运营绩效的考核等。理事会由市政府分管领导任理事长，成员包括编办、发展改革委、财政委、卫生计生委、人力资源保障局、医管中心等相关部门代表以及社会知名人士。对理事会职责权限内的事项，政府相关部门在理事会会议前充分协商，理事会决议形成后，按分工落实。市医管中心领导班子负责贯彻落实履行理事会决议，向理事会报告工作，形成了决策、执行、监督相互制衡的权力运行机制。

▲“医疗卫生三名工程”合作交流论坛

卫生行政部门重点履行发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能，营造各类市场主体举办医疗机构的良好环境，促进各类医疗机构相互合作和有序竞争，着力推动形成多元化办医格局，有效增加社会医疗资源供给，全面提升医疗卫生服务水平，满足群众更高质量、更多层次的医疗健康需求。2013年，深圳出台鼓励社会资本举办高水平三级医院的11项扶持政策，在土地、人才、税收、补偿机制、社保政策等多个方面扶持社会资本高起点办医，着力提升社会办医的发展档次和水平。此外，市卫生计生委取消了社会资本举办医疗机构数量限制和医疗机构选址的距离限制，进一步激发社会办医的积极性。2014年，深圳非公立医院医疗机构共2708家，占医疗机构总数的81.1%，比改革前的2011年增加922家，床位数、卫生专业技术人员数分别占全市总量的21.5%、32.8%，门诊量、住院量分别占全市总量的24.8%、14.8%，已初步形成多元化的基本医疗服务供给格局。

二、建立自主运营的内部治理机制，突出“办”的灵活性、专业性

为解决公立医院内部运营和微观事务管理上不够灵活的问题，深圳赋予医院在岗位设置、人员聘用、工资薪酬以及内部资源调配等方面的充分自主权。对于医院内部运营管理的重大问题，在已运营的市属医院，由党政联席会议、院长办公会议和职工代表大会等组织按照权限和程序履行；在新建市属医院，则建立法人治理结构，由医院管理委员会（以下简称医管会）履行，实行医管会领导下的院长负责制。

在新建市属医院，深圳市积极探索新的运行管理机制。新建医院不定行政级别，医院各级领导不套用事业单位行政管理岗位等级，不再有“正处”、“副处”级的医院。组建医管会，由出资人代表、运营方代表（如委托管理的医学院校、国内外知名医院、医院管理公司等）、医院院长、专家代表、社会知名人士代表共同组成，医管会主任由运营方委派。医院管理团队由院长和副院长组成，负责贯彻落实医管会决议，履行医院日常管理职责。以香港大学深圳医院、南方医科大学深圳医院为例，深圳市在新建市属医院试行所有权与经营权分离改革，取消行政级别，建立以医院董事会或医院管理委员会为核心的法人治理结构，推进医院管理团队的职业化建设；实施人事薪酬制度综合改革，全面实行岗位管理和岗位绩效工资，落实医院设岗、用人和内部分配自主权；推行公立医院绩效管理，促进医院落实以公益性为核心的运营管理目标。

三、建立权责一致的政事分开运行机制，突出“政”的统筹性、协调性

由于传统公立医院管理体制涉及多个部门和多个层级主体，相互之间的责、权、利存在脱节现象，跨部门协调机制不够完善。针对上述问题，深圳从几个核心治理层面理顺政事关系。

一是理顺理事会与政府部门的事权关系。政府部门管理由微观管理转为宏观管理，制定并落实公立医院的发展建设、规划设置、财政补助、人事编制、薪酬分配、社会保险、收费和医药价格等政策措施、标准规范，确定公立医院所需政府投入资源总规模。资源总规模范围内的统筹配置、监督管理等职责，由市医管中心理事会行使。市医管中心理事会成为各有关部门履行公立医院管理职能的议事理政平台，有利于政府部门协调、统一、高效地制定公立医院管理政策，提高政策的协调性和科学性。同时，市医管中心理事会吸收了不同专业、不同界别的社会知名人士参与，有利于提高重大决策的科学性、透明度，使公立医院的运行管理更好地体现政府、医院管理者、社会公众等各方面的意志。

二是理顺市卫生行政部门与市医管中心的事权关系。市卫生行政部门承担全行业管理职责，对所有医疗卫生机构实行统一规划、统一标准、统一准入、统一监管；市医管中心及其所属公立医院依法接受卫生行政部门的行业监管，配合开展公共卫生服务、突发性事故和公共卫生事件中的医疗保障等工作。从实践看，改革促进了卫生行政部门解决职能的“错位”和“缺位”问题，从举办公立医院的事务中脱离出来，集中精力抓好全行业管理和从事公共卫生服务工作。强化医疗服务领域的规划、准入、标准、监管等工作，为整个医药卫生行业营造良好的发展环境。2013年以来，深圳顺利启动医改“2.0版”，按照“保基本、强基层、建机制”的原则，着力促进医疗、医保、医药、医疗价格改革联动，统筹基层医疗服务体系、公立医院、医疗行业监管制度等综合改革，推动社会力量办医，争取在率先建立基本医疗卫生制度和现代医院管理制度上探索新经验；顺利启动实施“医疗卫生三名工程”，出台系列配套政策，引进国内外名院、引进国内国际医学名校、名院来深举办品牌医院，引进高层次学科团队来深圳建设重点学科、工程实验室，进一步形成国内外名院在深圳集聚、名医在深圳荟萃的局面。

三是理顺市医管中心与所属医院的事权关系。强化市医管中心的运营监督作用，促进医院落实政府办医目标。市医管中心出台了《市属公立医院运行管理暂行办法》、《市属公立医院领导班子聘任管理办法》等基础性管理制度；在市属医院推行统一的运营管理标准、服务标准和绩效考核标准，促进基本医疗服务的标准化；负责审定医院的运营管理目标，对其运营管理情况实施监测和绩效考核，考核结果与医院管理团队的任职、薪酬待遇等挂钩；市医管中心聘请财务总监，监管医院的财务和资产运行，有效保障了国有资产安全。

四、创新公立医院的管理运行机制，突出“事”的精细化、公益化

公立医院管理体制改革是一项综合性的系统工程，需要更加注重改革的系统性、整体性和协同性，强化体制机制创新和治理体系、治理能力建设。因此，深圳以公立医院管办分开为契机，坚持探索综合配套改革，努力推进公立医院运营模式、内部运行机制创新，提升管理和服务效能。

一是积极探索创新公立医院合作运营模式。深圳先后与境内外知名机构合作举办了香港大学深圳医院、南方医科大学深圳医院和中国医学科学院肿瘤医院深圳医院。三家新建医院均隶属于市医管中心，由市医管中心履行政府出资人职责，并分别委托香港大学、南方医科大学、中国医学科学院肿瘤医院管理运营。其中，香港大学深圳医院率先试点全面预约挂号、急诊预检分诊、“先全科、后专科”、“团队式服务”、医疗费用“打包”收费，完全切断医务人员收入与医院收入的纽带关系，将不收“红包”纳入员工聘用条款，有效促进医院优化服务流程，控制服务成本，使医院不再是熙熙攘攘的“菜市场”，遏制了过度医疗。深圳积极通过合作引入优质医疗资源和推动公立医院改革，填补深圳高水平医疗、科研、教学平台的不足，探索符合国内实际、与国际接轨的医疗服务模式，快速提升医疗水平。

二是试点探索公立医院机构编制管理创新。在香港大学深圳医院、南方医科大学深圳医院等新建市属医院试点，打破传统编制管理方式，不核定行政管理岗位级别，建立“以费养事、以事定岗、按岗聘任”的人事制度，由医院根据工作需要自主设置岗位和聘用条件，自主聘用人员，实行全员聘用、岗位管理；医院员工实行社会养老保险和年金制度。同时，按照转变政府职能和创新事业单位体制机制的思路，探索市医管中心按法定机构管理模式运行，研究拟订《深圳市公立医院管理中心暂行办法》及相关配套制度，推动市医管中心依法运作和规范管理。

三是完善财政补助机制。改革依据人员编制核定财政补助的旧有机制，确立“以事定费、购买服务、专项补助”的财政补助新机制，即对于医院承担的基本医疗服务，采取“以事定费”的方式核补，与医院提供的基本诊疗服务的数量、质量和群众满意度挂钩；对于医院承担的公共卫生服务，采取“购买服务”的方式核补；对于政府指令性任务、重点学科建设、人才培训、科研项目，以及政策性减收（实行药品“零加成”后形成的亏损）和政策性增支（离退休人员的综合补贴、房改补贴、公积金等），采取专项补助的方式核补。根据2014年的测算，市属公立医院每完成一个标准门诊量，政府补助约40.7元；每完成一个标准住院日，政府补助约157.6元。2014年，政府财政预算对公立医院的基本医疗服务补助比2013年增加约2.6亿元。通过逐步建立健全科学有效的公立医院投入机制，激励医院和医务人员把提高服务质量和控制服务成本作为主要目标，确保公立医院管理体制改革的公益性导向。