治理理论视野下的食品安全监管问题

○ 葛慧珍 李 娟

食品安全不仅关系到个人的身体健康和生活水平的提高，也关系到国家的稳定和健康发展。但是，在人们对食品数量的需求得到满足的情况下，对食品质量的需求却越来越得不到满足，食品安全问题频发，使得我国乃至全球的食品安全问题形势十分严峻。这就迫使我们不得不对现有的食品安全监管模式进行重新思考，探索治理的新方式。解决我国食品安全治理中存在的问题，不能依赖过去行政管理体制改革的路径，必须引入治理的理念，运用整合、协调、参与、信任等整体性治理机制来构建我国食品安全整体性治理体系。

一、研究缘起

食品是人类赖以生存和发展的基础，是人们生活的必需品。随着经济的迅速发展和人们生活水平的不断提高，食品产业获得了空前的发展。自20世纪90年代以来，中国的食品工业连续多年高速增长。各种新型食品更是层出不穷，食品工业已成为众多国家的支柱产业。不仅在世界范围内，食品工业的年销售额居各行业之首，在中国，食品工业的发展形势也很喜人，近年来总产值在工业部门中所占比重一直居于第一位。但是，随着食品工业快速发展，人们在对食品的数量和种类的需求得到满足的同时，食品的质量却日益得不到保障，食品安全问题频出。如世界范围内的“疯牛病”、“口蹄疫”、“二噁英”，以及我国的苏丹红、地沟油、三聚氰胺奶粉、瘦肉精等食品安全事件，使得我国乃至全球的食品安全问题形势十分严峻，这对我国经济社会的可持续发展产生了消极的影响。食品安全问题的发生不仅损害了消费者的身体健康，影响了他们对食品的消费信心（如2008年商务部组织全国城市农贸中心联合会和中国连锁经营协会对全国流通领域食品安全状况进行了调查，结果表明：95.8%的城市消费者和94.5%的农村消费者表示关注食品安全，这也从另一方面反应出消费者的信心不足），而且破坏了市场秩序，给食品产业造成重大损失，并制约了食品产业的可持续发展。如2008年爆发的“三鹿奶粉”事件就对中国的乳制品行业产生了较大的影响。更主要的是，食品安全还影响国家的形象。食品安全问题是国际社会共同面临的问题，也是一个世界性的难题。我国食品安全问题的频发使得国外一些重要的媒体竞相报道，有的国家出于贸易保护的目的和政治目的，借机以偏概全，故意夸大中国的食品安全问题，严重损害了中国的国际形象。在此背景下，如何有效治理食品安全，增强消费者的信心和安全感，促进食品行业健康可持续发展便成为全世界一个不可避免的话题。

20世纪90年代以来，社会科学界日益致力于治理理论的研究。治理理论的成功之处便是引入了第三部门的参与，突破了政府和市场二分法的思维界限，认为政府和市场都会失灵，在市场作用不能发挥的地方政府也不一定能很好地发挥作用，在某些领域甚至会出现双重失灵[1]（P85-112）。在这种情况下，如果仅仅靠政府监管和市场调节这两种手段来治理是完全不够的，这时就必须要引入“第三只手”及第三部门来共同参与治理，在政府、市场和第三部门之间建立一个有效互动的网络，充分发挥三者的优越性，逐步形成三者友好协作的局面，共同增进社会公共利益。因此，在政府和市场不能顾及的领域，必须有不同于政府机制和市场机制的第三种协调机制即社会中间组织的参与。而三者之间的合作与非合作行为决定了食品安全治理的总体效果。在食品安全治理研究的过程中，国内外的一些文献也注意到了在政府和市场失灵的时候，社会中间组织的重要作用。但遗憾的是，这些文献并未从三者互动的角度对食品安全问题进行深入的研究。因此，如何在认识和把握我国国情的基础上，用治理理论的相关观点来对我国的食品安全监管现状进行分析和研究便成了一个不容忽视的话题。

二、我国食品安全监管问题及表现形式

政府治理理论主要强调了治理主体的多元化，它突破了传统的单一的政府治理的局限，主张构建多中心合作治理的新模式。近年来，中国食品安全问题研究方兴未艾，针对食品质量安全问题的严峻形势，国内学者主要从不同的治理主体出发来分析食品安全监管存在的问题。

（一）政府监管不到位

政府日常监管不到位，习惯于搞运动式的突击大检查，对免检产品及其企业放弃监管。部分企业正是钻了这个偏差和漏洞的空子而脱离监管，昧着良心为非作歹却不为人们及时察觉。政府监管不到位主要有下列表现形式：一是监管部门横向协同机制缺失。部门中心主义导致的利益冲突，又缺乏统一的沟通协调机制，各个部门独立执法，各自为阵，各部门在各自监管领域发现的问题不能及时主动地通知其它监管部门，信息难以共享，执法配合则更难。这实际上却造成了执法人员、财物等资源的分散，监管信息无法及时共享，使得人力、物力、财力不能适应食品安全治理的需要。二是地区之间的合作机制缺失。由于食品经济体系的复杂化与国际化，食品的生产和销售已经不再仅限于满足本地市场的需要，食品安全的影响范围也早已跨越了区域的限制。目前，我国地区分割的治理体制使许多跨地域食品安全违法行为难以得到及时有效的处理。三是监督机制不完善。由于监管体制不顺，部门职能交叉、责任不清，造成监督失效或盲目问责。主要表现在责任追究制度不明确和绩效评价体系不科学，难以对食品安全监管主体形成有效的制度约束。

（二）市场机制失灵

市场失灵是指在资源配置的某些领域完全依靠市场机制的作用无法实现帕累托最优状态。市场机制低效率或无效率配置社会资源，这主要是由市场自身价格体系不完备所导致的资源不能形成有效配置而导致的现象。例如，把“瘦肉精”添加到双汇河南分厂生产的火腿肠之中，就表明了在火腿肠这种熟食的市场上，本来应该是以市场的自我分配和配置为主，可是在这个市场当中，市场产生了没有效率的状况。由于各种利益的诱惑，某些食品生产和经营者挑战法律法规和民众承受底线，为了获利想方设法钻空子，导致生产厂商无法自己去监督和杜绝在食品中加入对人体有害的物质。因此，虽然双汇公司对于生产的食品有着18道检验，但是在18道检验中，并不包括“瘦肉精”检测。由此可见，市场并不是万能的，市场失灵也伴随着市场资源配置的无效率而存在。

（三）企业自我监督意识薄弱

企业本质上是一个社会团体，创造社会财富、追求经济利益、承担社会责任是其应尽义务。从众多的食品安全事件中，明显暴露出我国部分企业的社会责任缺失的问题。一些食品生产加工企业在追逐企业利润的过程中一味追求利润最大化，超越了企业道德底线和法律准则，严重侵害了消费者权益，以严重的违法行为危害了社会。目前，我国正处于社会转型的重要时期，市场经济的利益驱使很多不法商人和企业唯利是图。对利益的考量大于对他人生命的尊重，已经成为某些企业发展的定势思维。近年来，我国问题食品安全事件频繁发生，从苏丹红一号、劣质奶粉、有毒大米、孔雀石绿到毒豆奶、毒饺子、毒奶粉和“瘦肉精”等事件，为什么我国的问题食品屡禁不止?这显然与一些不法商人的缺乏商德有关。一些企业之所以利欲熏心，甚至不惜牺牲消费者的健康或者生命，是由于其扭曲的经营价值观所导致的。

（四）消费者参与意识和参与能力缺失

消费者作为食品安全的最直接相关者，本是食品安全监管的重要主体之一，然而，现状并非如此。基于各种条件的限制，消费者在参与意识和参与能力方面仍然存在很大的问题。在消费者对食品安全相关法律法规的了解程度方面，消费者对于食品安全法律法规的认知较少，一定程度上制约和影响了消费者参与食品安全监管的效果。在消费者了解食品安全知识的渠道方面，消费者对于食品安全相关知识的了解和学习不足，制约和影响了其参与食品安全监管能力。在消费者不采取维权行为原因方面，消费者如果遇到食品安全问题，不采取维权行为。由此可见，消费者参与食品安全监管的能力有待增强，参与食品安全监管的渠道不畅，遇到食品安全纠纷时消费者维权意识淡薄。

（五）新闻媒体在食品安全监督中作用发挥不充分

央视“3·15”充分发挥了媒体的监督功能，此特别行动节目曾为公众抛出了一枚食品安全重弹，曝光了双汇在食品生产中使用“瘦肉精”猪肉，从而让“瘦肉精”事件公之于众，引起了人民和相关部门的重视。但是，之所以发生类似“瘦肉精”这样的食品安全事件，主要是因为市场失灵，而市场失灵的主要原因之一是消费者和企业的信息不对称。由于顾客对火腿肠的配料和质量等信息的了解程度较低，或者说完全不知情，因而导致顾客在采购火腿肠时具有一定的盲目性，如果其他新闻媒体也能够像中央电视台那样及时对这些相关的问题进行报道，保证消费者信息的畅通性，就会减少类似事件的发生。

三、完善我国食品安全监管体制的政策建议

治理理论为研究食品安全问题提供了一种新的参照体系。在这样的视角下，食品安全管理可理解为食品安全治理，即一个政府、市场、社会通过某种制度安排，对食品安全实施共同治理，从而保证消费者获得他们所期望的安全食品的过程[2]（P38）。因此，食品安全治理的目标是实现政府、食品生产企业、第三部门等组织间互动、协调的结果，不是政府单方面指令贯彻的结果。在食品安全治理过程中，所依靠的是合作网络的一种权威，而不单是政府的权威。

（一）完善多主体共同监管的信息共享机制

信息共享能促使各食品安全治理主体传播和交换信息、想法、经验等显性知识和隐性知识，并相互转化和反复提炼，产生协同价值。因此，必须遵循“政府主导、多方参与、高度协调”原则。由于共享的信息具有公共产品的特征，非排他性和非竟争性较为突出。因此，食品安全信息共享平台的建立由政府出资，这样可以增强政府的主导权威，增进其他主体在食品安全治理过程中与政府长期合作的预期，消除信息共享过程中的“囚徒困境”问题，强化各治理主体间的信息共享水平，完善食品安全信息共享平台建设的法律支持体系。由于信息平台建设涉及知识产权问题，因此需要通过推动相关立法进程，加强食品安全信息共享的立法工作，将信息共享纳入法治管理的轨道，而信息共享管理的法制化也是西方发达国家公共信息管理的成功经验[3]。加大对食品安全信息共享平台建设的财政补贴力度，为食品安全信息共享平台建设提供财政补贴，使得治理主体提供信息的努力以货币形式反映出来，并形成治理主体努力的收益，无疑有利于激励治理主体提供高质量的信息，使得食品安全治理信息得到更有效的配置。

（二）构建多主体共同监管的合作网络系统

传统的食品安全管理一般是单向的，自上而下授权的，而食品安全治理是多向交叉的，通过制度设计和组织运行规范使得每个利益相关方都能互相监督。食品安全治理强调的是政府如何与市场和第三部门合作，从而实现食品安全的“善治”。为此，要调整政府在食品安全治理中的职能，需明确食品安全高层次行政协调机构的职责，明确国家食品安全委员会的统一协调职责，增强卫生行政管理部门的综合协调能力，创新食品安全政府监管部门之间的合作方式；建立面向食品供给者之间的合作机制，需提高食品供应链上各食品供给者的组织化程度，改革传统的组织结构，以食品供应链合作为导向进行供给流程重组；建立食品供应链中各供给主体间合作的信任机制。信任机制已成为食品供应链中各供给主体间合作形成的不可缺少的润滑剂和动力。食品供应链中各供给主体间合作的信任机制的建立既取决于供应链内部的机制构建，也受政府在社会信任机制方面的努力。

（三）推进社会中间组织参与食品安全监管能力的建设

消费者是食品安全的重要参与治理者，消费者的选举权，以及正当权益受到侵害时的维权，都会对食品生产经营者形成有力的监督。然而，单个消费者对拥有信息优势的企业来说，处于相对弱势地位，其维权成本较大且势单力薄。发挥消费者协会作为集体的力量，可以有效克服消费者作为个体在市场上的弱势地位，增强谈判能力。因此，要营造社会中间组织参与食品安全治理的政策法律环境，明确食品行业中社会中间组织的法律地位，使社会中间组织有章可循，逐步实现管理的法制化和规范化。同时需完善食品行业中社会中间组织发展的支持政策；加强社会中间组织自身能力和公信力建设，需扩大食品行业中社会中间组织的职能范围；加强食品行业中社会中间组织的组织体系建设，充分发挥社会中间组织的服务与自律职能；加强社会中间组织公信力的建设，需加强内部管理，规范运作，通过民主参与和监督的方式制约协会领导及其成员的不良行为，对成员危害行业声誉的行为进行坚决惩处。

（四）构建消费者参与食品安全监管的有效路径

消费者是食品安全监管的一支重要力量，努力构建实现消费者参与食品安全监管的有效路径，充分利用消费者自身优势，发挥消费者在食品安全监管中的重要作用。一是要增强消费者参与食品安全监管的意识。消费者作为最直接的利益相关者，对食品安全的关注度较高。同时，其维护自身权益和反映相关问题的主动性也亟待增强。相关部门要加大宣传力度，设计相应的激励机制和保障机制，增强消费者参与食品安全监管的意识，调动消费者参与食品安全监管的主动性和积极性。二是提高消费者参与食品安全监管的能力。构建有效的消费者食品安全监管参与机制，离不开消费者对食品安全的关注度和主动意识，更需要提高消费者参与食品安全监管的能力[4]（P104）。所以，必须提高消费者的食品安全认知能力和强化相关法律法规知识的普及程度。三是畅通消费者参与食品安全监管的渠道。首先要畅通维权渠道，充分发挥其功能；其次要创新消费者参与的形式，拓宽消费者参与的平台；要实行食品企业信息透明化管理，让消费者真正参与到食品生产、流通过程，以便消费者了解和监督食品安全；还要组建食品安全监督员队伍，利用群众资源，对食品安全问题进行调查，反馈信息，对于食品生产企业形成有力的制约。

（五）充分发挥媒体在食品安全监管中的作用

在食品安全事件治理中，媒体既可能成为真实信息的传递者，社会公众和政府的传话筒，也可能成为事件趋势恶化的助推者。媒体能够满足公众对信息的需求，政府可以借助媒体来稳定社会公众情绪，抚慰社会公众受伤的心理，实现政府与社会公众的良好互动，重塑政府形象以及获得社会的支持。只有通过加强与媒体的联系交流，才能发挥媒体的作用，并取信于民，逐渐消除食品安全围绕在人们心头的阴霾。要做到与媒体有效地沟通交流，应创立与媒体的交流平台，在互相信任的前提下，使媒体充分了解当前监管部门正在实施或即将实施的措施及其所要达到的效果，并协助监管部门推广其措施，使民众知道并理解政府采取措施的意义以及其目的，真正做到广而告之；应该建立权威的食品安全信息发布机制，对于人们所关注的食品热点问题，及时做出客观的安全评价及解释，并适时通报媒体，防止媒体对事件做出误导，造成社会上口口相传而导致的社会恐慌；应该充分发挥媒体广告的作用，将食品安全相关的信息公布于便于查询的媒介上，将与生活必需品安全有关的法律法规、标准、标识、规范集中在一个平台上，进行分类，供公众查询检索，并保持动态性和可持续性，使人们对于如何吃得放心、吃得安心有足够的了解。

[1]Ranjay Gulati,"Does Familiarity Breed Trust?The Implications of Repeated Ties for Contractual Choice in Alliances"，The Academy of Management Journal,Vol.38，No.I(Feb.，1995).

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社,2002.

[3]石云霞.论坚持人民主体地位[J]，湖北行政学院学报，2013，（4）.

[4]谢明雪，陈绍军.食品安全导论[M].北京：中国农业大学出版社，2009.