依法行政与国家治理能力现代化建设

郑 夏，郑克岭，颜 冰

（东北石油大学人文科学学院，黑龙江 大庆 163318）

习近平总书记在党的十八届四中全会上指出：法律是治国之重器，良法是善治之前提。全面推进依法行政、依法治国是我国目前的重大任务，也是实现国家治理能力现代化建设的必由之路。2015年3月，全国“两会”在北京召开，明确2015年是我国全面推进依法行政的开局之年。依法行政与国家治理能力现代化建设具体有着怎样的关系、目前我国在依法行政中存在怎样的问题和困境、如何在国家治理能力的视阈下推进法治政府建设，是一项具有时代性的重要课题。

一、依法行政与国家治理能力现代化建设的关系

依法行政，是依法治国方略的主要内容和具体实施。其含义是指国家各级行政机关必须是依法设立、依法运行的，行政机关和其工作人员必须要依照宪法和法律的规定进行社会事务管理。其任何权力都必须源自法律规定的范围之内，并且也需要承担相应的责任。严明完善的法律机制是一个国家文明进步与现代化的写照，而法律实施的重要主体是政府。依法行政既是制约，也是保护；既规范了行政人员的行为，又保护了行政人员的利益，更保护了普通百姓的合法权益。行政立法、行政执法、行政司法都属于依法行政的范畴之中，都必须要依法进行。

国家治理能力是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面[1]。要达到国家治理能力现代化，就需要把当前政府管理国家事务、社会事务、经济建设和文化管理的能力提升到一个更高的层次，全面有效地协调社会关系，对于国家机关之间的关系、国家与公民之间的关系以及公民与公民之间的关系要有准确把握。治理能力有三点：执政党科学执政、民主执政和依法执政。其中，依法执政是提高国家治理能力的前提和基础。

（一）依法行政是国家治理能力现代化建设的核心内容

在法治国家，国家治理能力主要是依照宪法和法律、运用国家法律制度管理国家和社会事务、建设经济和文化事业的能力；是增强治理国家的行动力，强化宪法和法律的监督力，提高国家制度体系的执行力。推进国家治理能力的现代化，就是要推进和实现国家治理能力的法治化、民主化、科学化和信息化，依法行政是核心。现代化需要符合人们对现代生活方式的追求[2]。在建设法治中国的大背景下，我们一直探讨的国家治理能力现代化问题，事实上在一定程度上是与依法行政能力重叠的。没有依法行政，依法治国就会落空，也无法实现国家治理能力的法治化与现代化。国家的治理如果与宪法相背离，那么就无法谈及治理的现代化问题。党的十八大提出了全面推进依法治国，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是提高国家治理能力的保障。国家应以法治的原则来管控行政主体。

（二）依法行政是国家治理能力现代化建设推进的一个重要标志

亚里士多德曾说，一个秩序良好的国家，不是由人来统治，而是由法来统治。宪法具有最高的权威和效力，也是国家文明进步和现代化的重要标志。古今中外，“法”代表着公平、正义，代表着百姓生活的安全感和保障。无论哪一个时代、哪一个国家，法的具体内容、表现形式，以及法的核心精神，都与该时代的物质文明与精神文明息息相关，是人类文明发展水平和国家治理能力发展程度的标尺。甚至可以这样说，人类社会不断进步的历程，本身就是一代又一代的法制不断发展的历史。政府职能部门能够做到公平、公正、公开，从“人治”完全走向“法治”，并不是一件容易的事情，尤其是在我们这样一个人口众多、疆域辽阔而又缺乏民主法制传统的大国实现依法治国、依法行政，更是开天辟地的大事。能够实现真正意义上的依法行政，就标志着一个国家在其治理能力方面现代化的完成和实现。我们提出和实行依法治国，正是要进一步完善我国的根本政治制度。完善的路径是实现由人治到法治的转变，依法治国，建立社会主义法治国家。这是国家治理形态方面的文明进步。法治，是社会主义民主的必备要件。依法治国方略的确定，说明我国的民主政治建设进入了法治化的阶段。这是继我国根本政治制度及其他重要政治制度建立之后，我国政治文明的又一重大进步。

二、我国目前在依法行政方面存在的问题与困境

（一）思想方面

几千年的封建专制统治，使得人治思想根深蒂固。解放后实行了计划经济体制，法治很长一段时间内并不为民众所接受[3]。虽然目前我国的法治建设较以往相比已经有了突破性进展，但法治观念依然需要普及，行政执法队伍的整体素质也需要加强。部分行政执法人员法律意识淡薄，法律知识欠缺，“人治”“官治”的观念依旧存在，且不在少数。这些思想问题直接导致行政人员在工作中出现越权、人情优先、以权压法、长官意志、地方保护、程序混乱等不规范行为。甚至有的出现了贪赃枉法等严重问题。

（二）体制方面

行政执法存在职权交叉、职责不明、职能分散、越权行政等职权划分不合理现象。部分行政执法存在交叉执法，同一行政事件，可能有不同的行政执法的法律依据，容易受到民众的质疑，使得政府行政部门出现了信任危机，同时也给行政部门之间拥有了互相推诿责任的借口和侥幸思想；部分地方政府或部门利益机制失衡、职能定位的偏颇，再加上司法机制有缺漏，缺乏有效的约束机制，这也造成了在行政执法过程中，各种地方保护主义、部门保护主义尤为突出的情形，严重影响市场经济效率并破坏国家法制的统一与完整。

（三）执行方面

行政执法权力的行使缺乏有力的制约和监督。我国行政执法监督的类型很多，有立法监督、司法监督、行政机关自身监督、人民群众监督和舆论监督等，但效果不大，关键在于监督查处的力度不够和没有制度化、法律化，针对违法行政执法的法律依据欠缺，处罚力度较小。在具体行政过程中，有的工作人员行政失职，不作为，各单位各部门间“踢皮球”，最后老百姓的事情没人管；在其位不能谋其政，“吃空饷”的情况时有发生；有的越权行政，将不属于自己管辖范畴的事务也统统纳入麾下，权力膨胀，违反法定职责；还有一些领导干部滥用职权，从个人私利或小集团的利益出发，为了一己私欲，乱罚款，乱集资，“以权谋私”“权钱交易”，甚至逐渐走向了贪污受贿的犯罪道路。行政过程本应是帮助人民，却侵害了人民的利益，失去了人民的信任，毁坏了政府的声誉和形象。这些情况如果不能坚决纠正，依法行政只能是纸上谈兵。

三、在国家治理能力的视阈下推进法治政府建设

（一）要树立法治观念

必须树立法律的绝对权威，纠正权力支配法律、人治大于法治的错误观念。要做到依法行政，就必须确保各机关、各部门、各政党在法律规定范围内活动，加强法制学习、宣传教育，强化法律意识，提高行政执法水平。在当今市场经济体制下的中国，就显得更为重要。只有全民族的法律意识提高了，法律才不是被动的被遵守，而是主动的去遵循。对于普通公民，不仅要通过普法宣传教育，使他们知法、懂法、守法，更应该通过具体案件的公平处理来树立法律的权威和政府的威信[4]；如果能做到全民懂法、全民守法，那么一旦行政机关工作人员出现违法行政等不正当行为时，老百姓就能够自觉对其进行批评和抵制，纠正违法行政，并且通过法律手段来维护自己的合法权益。对于各级领导干部来说，带头作用是重中之重。领导干部必须发挥带头作用，了解法律条款，理解法律知识，遵守法律规定，维护法律权威。只有全民族的法律意识提高了，才能够建立高效的法治政府，进一步推进国家治理能力现代化建设。

（二）要深化行政执法体制改革

行政执法体制改革是行政体制改革的核心，也是推进依法行政的关键问题。应从夯实依法行政基础入手，建立和规范各项制度。一抓规范操作。职责明晰是建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的基础。结合行政权力公开透明运行等工作，着重梳理政府各职能部门的行政职权。重点对行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制、行政征收、行政确认等具体行政行为的执法依据进行梳理审核，围绕规范权力运行，提高政务服务水平，大力推进政务服务标准化建设。二抓制度管理。建立和完善领导干部学法制度，特别是要学习自由裁量权基准制度、执法检查制度、进企业检查准入制度、重大行政处罚备案制度、执法过错责任追究制度。通过制度的贯彻落实，进一步推动各地各部门的执法工作。三抓基础保障。充分发挥政府法制机构在推进依法行政中的组织协调和督促指导作用，配齐配强法制机构，为法制部门增设处室，增加编制，招录高学历、高水平的法学专业人才，壮大法制机构的力量。同时，将行政执法、行政复议、法制培训等所需经费全部列入财政预算，有效保障各项工作顺利推进，以实现权责统一、权威高效的行政执法体制为目标。

（三）转变政府的行政监督检查职能

曾几何时，政府的管理方式多以守夜警察的形象出现，人们心中“沉默的政府就是最好的政府”。而现在，市场经济的变化和社会的发展给政府提出了新的课题，人们需要政府去对正在处理的事务进行监督，对已经发生了的问题进行处罚，对还未发生但有可能发生的问题制定出应对措施和监察机制。政府要从过去的微观管理模式转变为宏观管理模式。要加强宏观管理的力度，就需要不断加强政府的监督检查职能，并且加强行政处罚职能。

一方面，在市场经济体制下，市场主体有可能会出于个人眼前利益的诱惑做出违反国家法律法规、有违市场竞争规范的行为。这些年出现的偷税漏税、假冒伪劣、以次充好、欺诈或暴利等不正当竞争行为也是屡见不鲜。这就要求必须要完善和增强政府的监督检查职能，对市场主体是否有违法行为做出查证和处理，对市场经济进行宏观调控，对违法行为进行行政处罚，促进市场经济健康发展。

另一方面，要加强对职能部门的监督与管理，譬如公安、司法、工商、税务、商检、海关等部门，以确保政府的宏观管理职能得以顺利实现。首先，应当建立完善的法律监督体系，做到行政有法；其次，充实和加强行政监督检查队伍建设，保证行政依法。权力必须在监督下才能发挥最大的作用，没有法律制约的权力是盲目和可怕的。所以，必须将所有行政活动置于严格的法律监管之中，通过依法行政的施行，使国家治理能力的现代化建设水平进一步提高。

[1]姚亮.国家治理能力研究新动向[N].学习时报，2014-06-09（3）.

[2]康勇.法治化视域下的国家治理能力现代化[J].重庆行政，2014，(12):16-18.

[3]曹胜亮.全面推进依法治国的困境与求索[J].法学论坛，2015，30，（157）:20-30.

[4]张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014，（4）:5-27.