法治思维与法治政府建设——访中共中央党校政法部王立峰教授

左眉

法治思维与法治政府建设
——访中共中央党校政法部王立峰教授

左眉

王立峰，中央党校政法部人权教研室主任，法学博士。著有 《法治中国》 《政府中的政党》 《政治与道德》 《人权的政治哲学》 《惩罚的哲理》等专著。2015年3月17日，王教授应邀做客 “一校两院”大讲堂，本刊采访了他。

本刊：王教授，党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的战略部署，将中国法治建设推向新的历史时期。自从十八大提出 “法治思维”以来，中央领导的讲话多次强调 “法治思维”的重要性，四中全会更是明确 “提高党员干部法治思维和依法办事能力”。为什么中央这么强调法治思维呢？

王立峰：当代中国特别重视法治思维，这个必须要从历史说起。以往的中国也是讲制度的，几千年的中国社会，特别是农耕社会形成了一套稳定的制度体系，历史上我们叫中华法系，历史上日本人也向我们学习，学习我们中国的法律制度。但是这套法律体系，到了1840年玩不转了，西方人用坚船利炮打开了中国大门，我们传统的法律制度崩塌了。因为我们传统的法律制度已经不能适应社会转型的需要，中国社会面临了一场大转型、大转折，用李鸿章的话讲， “三千年未有之变局，三千年未有之强敌”。后来的中日甲午海战，以清政府的失败告终，当时的中国人想不明白，那么庞大的帝国，那么强大的亚洲一流的海军，亚洲最强的海军，为什么就输给了日本？直到1896年，战争结束的第二年，李鸿章带了一个代表团出使西欧五国，见到当时德国的铁血宰相俾斯麦，俾斯麦直言不讳说，来我这儿的东方人有两类，一类是来学技术的，一类是来学制度的，学技术的怎么可能打得过学制度的呢？正所谓一语惊醒梦中人，李鸿章从欧洲回到国内以后，人就变了，慨然以维新之士自居，也就有了后来的戊戌变法。戊戌变法之前，我们中国人的思路是什么？救亡图存不是靠制度，靠的是技术，靠的是工业现代化，所以就有了洋务运动。洋务运动的一个基本指导思想就是 “师夷之长以制夷”，你用军舰大炮打我，我就造军舰大炮，我就搞工业现代化。戊戌变法的结果是什么呢？我们都知道，戊戌变法也失败了。

邓小平是强调法治思维的。文革结束后，邓小平痛定思痛，大谈法治。他意识到法治思维的重要

性，讲了这样一番话， “为了保障人民民主，必须加强法治，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。他说，我历来不主张夸大一个人的作用，这是很危险的，难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上是靠不住的，很容易出问题。邓小平重视法治体现在他的各项决策上，80年代他发表过一个重要的讲话，就是关于党和国家领导制度改革的讲话，强调重在制度，制度更靠得住。到了后来，1987年十三大，讲政治体制改革，党政分开，价值目标也是两个，一个是民主，一个是法治。到了90年代，小平南方谈话依然念念不忘中国的制度问题，他就做出一个预言：大概再过30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。再过30年，正好就是2020年，就是全面建成小康社会的历史节点。所以我们今天讲四个全面推进，还是来自于小平30年前那个预言，要在各个方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度，也是在他的这个思路的指导下，才有了后来1997年党的十五大讲依法治国、党的十八大提出的全面推进依法治国。十八大召开以后，习近平在多个场合讲法治，习近平的法治思维如果概括起来讲，就是强调一要有制度，二有了制度，要坚决按制度办事。还提出一个概念，就是国家治理体系和治理能力的现代化。为什么一定要讲国家治理体系和治理能力的现代化呢？就是看到了我们也有制度，可是这个制度因为制定的不好，这个制度在生活里面根本得不到贯彻落实，那就意味着没有执行力，没有治理能力。所以他一再地强调制度的重要性。

在当前的实践中，我们的法治思维还存在着很多的问题，首先就是我们有了制度，但是我们的制度质量不高。主要体现在两个方面，一个是官僚立法，我们大量的法律，是我们的政府部门主导、起草、制定出来的，往往更多地反映了部门利益。另外一个就是专家立法，专家立法的问题是法律往往不接地气，结果我们的法律有了，但是有数量没有质量，很多法律法言法语脱离我们群众的理解能力。有一个事例，民国初年的时候，有一个军阀到徐州去上任，当时这个徐州府滥砍滥伐树木成风，屡禁不止。军阀到了以后，就派人在城墙上贴了一个告示，上面就写了四句话：我主徐州府，满眼绿油油，谁砍我的树，我砍谁的头。结果就没人砍树了。如果法律制定出来以后，不通俗易懂、不清晰简洁，到了生活里面，我们执法人员理解起来都产生歧异，我们的群众看不懂，你说它怎么可能在生活里面开花结果？所以，习近平总书记老是强调要立法质量，良法是善治之前提，这是一个问题。另外一个问题，就是我们的守法意识不强，法律意识淡薄，不仅是官员，也包括我们的广大群众缺乏法治思维，我们的生活里面有了越来越多的纠纷，我们的生活里面有了越来越多的犯罪，为什么？法治思维淡薄。还有一个问题，就是我们的司法公正情况不乐观。我们司法存在的最突出的问题是两个，一个是司法腐败，一个是司法错案。司法腐败是法治思维严重缺失的表现，培根讲：一次不公正的判决，比十次犯罪危害尤劣，因为一次犯罪最多是污染了河流，但是如果司法不公，就等于把河水的源头给污染了。司法公正关键是要解决司法腐败问题，所以我们现在强调加强对司法的监督，强调对司法腐败零容忍。司法错案的这个问题就比较复杂了。再有，就是我们的涉诉信访总量越来越高。

本刊：那么什么是 “法治思维”？应当如何理解法治思维？

王立峰：要了解法治思维是什么？首先要明确法治思维不是什么。

法治思维不是革命思维。革命强调破旧立新，革命具有一定的批判性和破坏性，革命一定是对现行制度抱有怀疑的态度，于是现行制度就成了批判、破坏的对象。革命是不按规矩出牌的，是随机应变的，强调事到临头无法律，这就是革命。在革命战争年代，这个是没问题的，因为战争年代需要随机应变，战争年代是非常时期，但是现在我们从非常时期走入了常态时期，我们当然不能再用革命思维了。

法治思维不是运动思维。我们有时还习惯于运动式治理，比如遇到犯罪就搞严打，遇到食品安全问题来一轮整治，搞了一轮又一轮运动式治理。结果呢？每每都如割韭菜，割了一茬又长一茬，没有解决根本问题。法治思维不是运动思维，法治思维就是颁布了法律，按法律执行就是了；不按法律办事，有问责机制、有法律监督。法治是治国理政最省心、最方便的一个方式。

法治思维不是人治思维。我们几千年的封建社会养成一种传统就是官本位，权比法大。权力为什么在法治之上、在法治之外呢？这是需要我们思考的。建国以后，我们过分地强调了国家权力的主导作用，我们的国家建构是权力主导下的国家建构，我们的经济是权力主导下的计划经济。在这种形势下，当然权比法大，当然就有了人治思维。所以法治思维一定要简政放权，还权给社会，还权给市场，然后才可能防止人治。

法治思维不是人情思维。我们中国社会过去是一个熟人社会，讲人情，重情理；不太讲规矩，也不太讲法律。有了人情，有了关系，什么事都好办。所谓门难进、脸难看、事难办，因为你不是人家亲戚，你是人家亲戚，事就好办。在法律与人情面前，人们更相信人情。比如，中国式过马路，我们中国人喜欢闯红灯，机动车不给行人让路，其实就是不按规矩办事。因为人们老是觉得那个规矩是给别人制定的，和他没关系。所以法治思维不是革命思维，不是运动思维，不是人治思维，不是人情思维，这是首先要明确的。

法治思维是什么呢？我想是四个思维。

首先，它是规则思维。法治就是讲规则，讲规则有两条，一是要有规则；二是有了规则，要按规则办事。有规则具体地讲就是要有好规则，没有好规则是不行的。良法是善治之前提。制度有好有坏，一个能在生活里面起作用的制度，一定是一个好制度。所以规则思维首先要有好规则，好规则给人们的行为提供了稳定的预期，就会取得一个很好的社会效果。有了规则之后，一定要严格按规则办事。我去德国，德国公用电话亭一般分为男用、女用。你会发现，男用电话亭那边排队的人排了一长队，女用电话亭一个人都没有，这就是按规则办事。

其次，法治思维应该是程序思维。程序是人类非常了不起的一项发明，过去我们注重结果不太注重过程，重实体正义不讲程序正义。其实，程序正义自身就具有合法性。美国学者罗尔斯在 《正义论》里把正义分为三类，其中一类就叫做 “纯粹的程序正义”，就是按程序办事，事情的结果自然就会被人们接受。诉讼法里面规定了很多程序制度，比如中立、回避，这个非常重要。按程序办事，就不能越过锅台上炕，我们过去有些司法错案的出现，往往是不按程序办事造成的，或者没有严格按程序办事造成的。所以，法治思维一定是程序思维。

第三，法治思维是权利思维。法治思维一定要尊重和保障人权，国家执法、司法行为，往往是和当事人打交道，和当事人打交道，不管他是什么样的当事人，你也必须尊重和保障他的合法权利。法

治一定是尊重和保障每一个人的人权，这是前提，没有对人权的尊重，就不可能建成法治国家和法治社会。只有人与人之间有了相互尊重，大家才有可能合作，如果一个人看不起另一个人，那叫蔑视。当你要和他去对话，他带着蔑视离开，两个人之间对话的机会都没有，又谈何合作？一个社会又谈何成为一个共同体，一个社会又何谈团结呢？不可能的。所以，尊重人权是最起码的社会条件。政府要尊重人民，社会成员之间也要相互尊重，只有这样，我们这个国家才有前途。所以，法治思维是权利思维。

第四，法治思维是公民思维。要养成法治思维，没有公民思维是不可能的。公民思维意味着，每一个社会成员要尊重义务，要有责任担当。大家不能只主张权益，不讲义务；不能为了个人权益的实现，不惜牺牲别人的权益，违背国家法律。公民思维意味着，每一个社会成员要热爱这个国家。人们如果不热爱这个国家，这个国家的法律也就不会被尊重。人们尊重法律，往往是因为这个国家值得人们热爱，才尊重和热爱这个国家的法律。所以公民思维一定要有一种对国家的忠诚，一定要有对国家的一种信仰，一定要有对国家尽责的一种意识，然后你才可能去尊重国家的法律，才能尊重国家的执法者。

本刊：王教授，作为法律人，我们大家都知道“法治思维”对建设法治国家、法治社会的重要作用。但是，也明显感觉到在现阶段确立 “法治思维”的确是一件很困难的事情。对此，您是怎么看的？

王立峰：我认为法治思维养成面临三大挑战。第一个是文化挑战，第二个是社会挑战，第三个是政治挑战。真正要养成法治思维，关键是解决这三大挑战。第一文化挑战。文化挑战主要是来自于我们的儒家传统。儒家传统支配了我们几千年。儒家传统里面讲究对家庭的尊重，讲究孝悌尊严，往往不太重视法治思维，不太重视国家思维。儒家的理想是很好的，要善待他人。但到了现实生活里，儒家善待他人的原则，不是善待他人，而是善待亲人，也就是说善待部分他人。所以，儒家的仁爱原则太高尚了。法治不需要过分高尚，法治只需要讲底线伦理，法治不需要你去做活雷锋，法治需要的只有一条，就是不去做伤害别人的事情，不能把自己的快乐建立在别人的痛苦之上。治理国家不能设想人人都成为善人，都成为君子，德行高尚，那是不可以的。我们要建构法治思维一定要去改进这种传统文化。

第二就是社会的转型。中国的社会转型必然要从熟人社会走向陌生人社会。过去我们生活的社会是农业社会、单位社会。熟人社会、单位社会就养成一个不太重视法治的逻辑，往往是讲潜规则，讲关系。随着市场化和人口流动，中国将进入商业社会，商业社会是一个陌生人社会，陌生人社会的治理要靠两样东西，一样是契约，另一样就是法律。契约和法律给了你稳定的预期，你才能去和别人打交道。这种社会转型，不会一蹴而就，而是需要一个过程，对我们法治思维的养成是一个挑战。

第三个挑战来自于传统的集权政治体制。大家都知道，我们坚持党的领导。为什么坚持党的领导？这个道理已经讲得很清楚，我不想多说了。坚持党的领导是一回事，党如何领导是另外一回事。党的领导具有极大的社会必要性，党的领导是总揽全局、协调四方，不是包办一切。在过去，权力集中于党委，党委的权力集中于党委书记，轻视了民主集中制原则，也忽视了法治原则。法治要求中国共产党依法执政，依靠法治来实现党的领导。但是，我们发现有时候干部的使用、干部的选拔，人

治思维依然存在，法治思维还很淡薄。所以，中央一而再、再而三地强调要在宪法和法律范围内活动，一而再、再而三地告诫我们的领导干部，要养成法治思维和法治方式，来深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定。如果在法律之外行动，在法律之上行动，就要追究责任。

本刊：依法治国包括法治国家、法治政府和法治社会 “三位一体”的建设，其中法治政府的建设至关重要，肩负着承上启下的重任。请问王教授，法治思维与法治政府建设之间是什么样的关系？

王立峰：法治思维对建设法治政府非常重要。习近平总书记非常重视法治思维的养成，在多个场合强调法治思维的意义。在他的讲话里面反复强调法治思维，他说各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定的能力。他还讲领导干部要把对法治的尊崇，对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下而不是法治之外，更不是法治之上想问题、做决策、办事情。法治政府建设的目标是什么呢？习近平总书记讲得很清楚，就是加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公正公开、廉洁高效、守法诚信的法治政府。要用法治思维来推进法治政府建设，重点是做好五个方面的工作：

第一，科学和民主立法。科学立法和民主立法是依法行政的前提，政府执行的法律占我们整个法律体系的绝大多数，问题是执法的效果怎么样？这不仅看执法官员的执法能力、执法水平，还得看立法的质量怎么样。由于立法有数量但质量不高，结果在生活里面就实现不了，执法者执行起来也很别扭，所以科学和民主立法，是做好依法行政工作的前提。在立法时，要处理好立法和改革的关系。过去讲改革，主张大胆的试、大胆地闯，现在要求改革一定要于法有据。要将实践证明行之有效的，及时上升为法律；实践条件还不成熟的，需要先行先试的，要按照法定程序做出授权才能改革；不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

第二，严格执法。我们国家80%的法律、90%的地方法规，还有全部的行政规章和行政法规，都是由政府来实施的。执法人员直接面对当事人，就是国家的一个窗口，所以执法者能否做到严格执法，对于法治政府建设事关重要。要实现严格执法，要加强对执法人员的法治教育，改革并理顺执法体制，还要加强对执法活动的监督。

第三，支持司法。政府严格执法，依法行政离不开司法保障。同时，政府要支持司法，支持司法就是要支持司法机关依法独立办案。一个政府的权力要受到制约和监督，不仅靠内部监督、层级监督，更要靠司法监督。有了独立的司法监督，政府自然会建成法治政府，自然会依法行政。

第四，带头守法，引导人民群众遵守法律。我们向来有一个传统，民以吏为师。我们的国家机关特别是领导干部要带头遵守法律。要抓住领导干部这个关键少数。只有这样，才有可能建成法治社会，当法治有了社会基础，法治政府建设才是有希望的。

第五，依法执政。多年来，推进法治政府建设，坚持依法行政，取得了了不起的成就，政府做事情越来越规范，讲程序，讲规矩。政府的规范性文件找政府法制办审查，决策请法律顾问帮忙。所以政府行为现在是越来越规范。问题是，在党的领导的政治架构下，政府做事规范了，党委如果做事不规范也是不行的。所以我们建设法治政府，必须要加快推进依法执政，就是要各级党委遵守法治，用法治方式、法治思维来处理问题、解决问题。

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