依法治国背景下政府职能转变理论与实践的新发展

崔言香

（南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210023）

依法治国背景下政府职能转变理论与实践的新发展

崔言香

（南京师范大学 公共管理学院，江苏 南京 210023）

转变政府职能作为政府改革的重头戏，也是创建新型政府的核心问题。新形势下，应对当前全面推进依法治国重大战略对政府职能转变提出的新挑战，我们首先要对以往政府职能转变历程中存在的问题与现状作出反思检讨，明确时代要求，找准正确方向，进而探索出创建符合国家治理现代化要求的服务型法治政府新理路。

政府职能转变；问题反思；法治思维；新理路

十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央提出并推动全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党重大战略布局的实施，政府改革也进入了关键时期。政府职能转变作为政府改革的主要形式更是放在了战略布局的前阵。要实现传统全能型政府模式的彻底转变，达到服务型法治政府建设的既定目标，我们必须对政府职能转变过程中出现的问题与现状进行深刻剖析，从而正确把握当前背景下政府职能转变的正确方向。同时，依据当前中央政府改革的战略布局，紧抓时代新要求，进一步研究新问题，以法治新思维制定新战略，使政府得以在改革进程中 “摸准石头过河”，加强整体构思与顶层设计，推动政府职能转变理论与实践的新发展。

一、历史时态维度下政府职能转变过程中存在的痼疾

（一）政府职权法定分界不清，权力错位、越位成为频发性行政问题

政府的权界问题主要表现在各级政府上下层级职权重心定位不准而导致的错位现象以及政府在对社会经济调控与管理过程中存在的越位问题。这是建国初我国实行计划经济体制所遗留下来的诟病。进入改革开放新时期，中央一直致力于转变政府职能，力求实现由政治统治型政府转变为经济服务型政府。从1982年国务院精简机构，开始向政企分开迈步，到1998年九届全国人大一次会议上，罗干秘书长在国务院机构改革方案中首次明确转变政府职能的正确方向，即 “实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业”。［1］再到十八大以来我国政府一直强抓简政放权，削砍行政审

批事项，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府与市场的关系逐渐清晰，政府的职权也得到合理的解释。因此，这期间政府职能转变所取得的成就是我们有目共睹的，更是值得肯定的。

但另一方面，政府职权在得以合理化解释同时却依旧缺少合法化规定。目前，我国有关明晰政府职权的行政法律法规还存有许多欠缺，许多行政原则没有在法律中得以法定化。因此，政府职权法定化这一薄弱环节使得政府在履职过程中往往出现上下级之间、政府与市场之间权界不明，职权交叉、重叠等现象，尤其是政府掌握的行政审批权的扩大化以及对非行政审批权的包揽使社会与市场的自主权受到政府的染指，社会矛盾与经济问题的自我化解受制于政府的行政命令［2］。这不仅束缚着企业的自主创新发展，加剧市场经济的不稳定性，也会由于上下级政府间权责细化不明而使得中央政府的宏观调控政策在各级政府中得不到如期落实，而其本身由于工作重心转移的错位行政则又导致政府无法更好地发挥其服务管理职能，从而影响到政府的执行力与公信度。

（二）重管理而轻服务，职能缺位现象加剧社会发展的不协调性

改革开放以前，受苏联模式的影响，在计划经济体制下，我国政府近乎成为 “包揽一切”的全能型政府。但事实证明，这一模式存在着很大弊端。因此，在进入新时期后政府便致力于打造服务型政府，逐步取得了显著性成就。针对全能型政府带来的弊端，国务院在机构改革中首先实现由 “全能型”政治统治型政府转变为经济社会管理型政府。如1988年3月召开的七届全国人大一次会议首次将政府职能转变作为机构改革的核心，强调政府由微观管理转向宏观调控，由直接管理转向间接管理，强化综合管理职能。这就在一定程度上减缩了政府的职权范围，正确发挥其管理而非统治性的功能，但此时的政府改革依旧忽视了其公共服务职能。在1998年开始强调政府职能应切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来的基础上，政府开始关注在管理社会的同时服务社会、服务人民的本质。

经过十几年的改革努力，政府在服务本色上的发挥日渐深入人心。但由于明晰政府职权边界的相关法律的不完善往往造成行政权力产生不规范延伸，政府在实际行政过程中重管理而轻服务的问题仍没有根除，往往会忽视自身本应承担的为人民服务的本质性角色。

（三）公职人员法治意识的欠缺成为政府法外施权的内在原因

公职人员作为政府机关的重要组成部分，其行政素质及法治意识的强弱直接关系到政府施政管理的好坏，更关系到政府职能转变的成功与否。因此，对行政人员队伍的建设尤为重要，亦成为历次政府改革中的重要专题之一。早在改革开放前期，即1982年的国务院机构改革为适应社会主义市场经济的发展，解决政府机构臃肿的问题，便将转变政府职能作为政府改革的关键。最主要的内容即坚持精简、统一、效能的原则，精兵简政和优化政府组织结构相结合，着重加强对领导班子结构进行优化调整［3］。在之后的政府改革便也遵循这一原则继续深入人员精简及行政素质的提高，优化政府工作人员队伍，进而提高行政效率。服务型政府与法治政府创建目标的提出，对公职人员行政素养与能力的要求也逐渐提高，对公务员的选拨任用也越来越严格。虽然党和政府在公职人员队伍建设方面努力已久，也取得了良好的成绩，但由于公务人员主客观因素比较复杂，这方面的改革仍旧不尽人意。

二、依法治国背景下法治思维推动政府职能转变的新思路

问题总会在改革建设过程中层出不穷，转变政府职能、推进行政体制改革以及建设法治政府的提出，也绝不是话语的简单罗列，贯穿其中的是党政领导人清醒的问题意识与责任担当。与此同时，再完备的行政法律法规也不会自我施行，没有高效法治化的实施体系，建设法治政府的部署也将成为一纸空文。因此，各级政府既要坚持问题导向，认清自身存在的薄弱环节，又要敢于攻坚克难、自我革命，以法治思维在法治轨道上推进政府职能转变，创建有限有为的服务型法治政府。

（一）以政府职权法定化为目标完善良法体系，为政府依法履职铺路

李克强总理在今年的两会政府工作报告中明确

指出： “坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道。宪法是我们根本的活动准则，各级政府及其工作人员都必须严格遵守。”［4］政府行政过程中往往出现履职错位、越位现象，有意或无意干涉法定职权之外的非行政事务，归根结底还是在于没有一套相应的行政法规予以明细政府职权边界。虽然总理没有明确说明要建立一套完善的良法体系来规范政府的职权边界，但分析其中的话语及联系当前的实际问题，可以肯定的是，只有建立健全完善的良法体系，通过法律形式予以明确政府具体哪些该放、哪些该管，可以行使哪些权力，应当承担哪些责任［4］。政府才能在履职过程中将自己的施政行为囿于法律法规范围之内，实现政府职权法定化，为政府职能的进一步转变奠定基础。因此，这就要求各级政府在保证立法机关相对独立性的基础上，加强行政问题立法项目征集审批及立法过程的精细化，进一步完善当前的行政法规体系；同时，建立健全沟通机制，加大公开立法项目、程序等相关事务，将政府职权置于阳光之下，深入了解社会情况，广泛征求公民意见，实施协商立法，从而保证政府从服务人民的角度出发制定相应的良法体系以规范政府行政职权，实现政府权力边界的清晰化、法定化。

（二）简政放权、创新管理，全面正确履行政府职能

实现政府自身改革不仅要制定一套完善的良法体系，关键还要在实践中对症下准药，下良药，不遗余力地贯彻落实十八届四中全会建设法治政府的总部署，全力以赴接续政府的下一轮改革，力争将政府行政中的痼疾从根源上治除，建立起现代化法治新型政府。

1.加大简政放权、放管结合力度，继续削砍行政审批。李克强总理在政府工作报告中着重指出，“继续把简政放权、放管结合作为改革的重头戏，今年再取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批，建立规范行政审批的管理制度。同时，所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的 “减法”，换取市场活力的 “乘法”。”［5］回顾政府在过去的两年内的确下了很大力气，并完成了当初提出的五年内砍掉三分之一行政审批事项的目标，而在接下来的改革中，政府还要继续推进简政放权。正如李克强总理所说的，简政放权是政府的自我革命，是要触动利益的，要以割腕的决心落实。今年政府将继续 “自我革命”，完成既定目标，即全面取消非行政许可，杜绝法外施权；推进权力清单、责任清单，由省一级向市县一级逐步实现晾晒清单；探索事中事后监管的新模式，扩大综合执法试点等［5］。这一系列目标及策略的提出将进一步精简优化市场准入审批事项，再次向社会放权，减少政府对市场的不必要干预，进而充分发掘市场潜力，发挥其应有的决定性作用。同时，进一步完善、明晰政府的权力清单、责任清单和市场准入负面清单制度，让政府在施政管理过程中认清自身承担的责任，严守权力边界，该放的放，该管的管，纠正政府不作为、乱作为的行政弊端，以保障政府切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。

2.创新宏观调控管理方式，提高政府效能，建设 “有限有为”的服务型政府。简政不是 “减政”，不能什么都放、推卸责任［6］，而要做到放管结合。对政府权力的 “有限”规束是为了让政府有更多的精力来完善和创新宏观调控，使行政更 “有为”。李克强总理明确指出： “市场活力的激发需要政府去清障搭台，今年我们要继续在这方面做更多的事。”［5］而总结以往的社会经济发展成果也可以看出社会发展、民生建设离不开政府，市场经济的稳定发展也需政府这一强大后盾提供必要的保障。因此，转变政府职能作为政府改革的重中之重，要求政府通过宏观调控的治理创新，既要为市场创造充分的自由环境，支持大众创业、万众创新，也要创造性开展工作，提高行政效能，在促进自身职能转变的基础上承担起服务市场的角色，处理好经济社会发展的稳定关系。同时，还要处理好各级政府的职权重心问题，明确各级政府所应负责之事，防止出现 “职权同构”现象，实现从中央到地方、从宏观到微观的职能部署，按质按量履行好各自职能。

（三）以法治创新、服务廉洁为理念，加强政府及其公职人员自身建设

政府自身建设既是一个老话题，又是一个新话题。政府改革成功与否关系着其他领域改革的实现，因此在落实十八届四中全会全面推进法治政府建设策略前提下，李克强总理在政府工作报告中再次发出深化政府自身改革创新、规范政府人员行政

作为的信号，指出要把政府工作全面纳入法治轨道，坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能，增强政府执行力和公信力，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府［4］。

坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道。政府职能转变要在政府行政执法进程中得以实现，而要保障政府职能转变的正确方向，确保政府改革的顺利进行，坚持依法行政则至关重要。宪法作为行政机关活动的基本准则，各级政府都必须严格遵守。而在十八届四中全会决议以及政府工作报告中均对推进政府依法行政作出着重强调，对行政执法队伍建设提出了新要求。因此，各级政府既要做到学法、知法、守法、用法，普及依法治国施政纲领，依法全面履行职责。在此基础上，继续深化行政执法体制改革，健全依法决策机制，坚持严格规范公正文明执法，加快推进综合执法，全面落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，做到一切违法违规的行为都要追究，一切执法不严不公的现象都必须纠正［7］。

坚持依法用权、主动作为，继续深入廉政建设，切实做到勤政为民。公职人员作为政府机构的重要组成部分，在转变政府职能、推进政府改革进程中发挥着关键性作用。政府廉政建设一直是会议桌上的热议话题，同时也是政府建设中最为棘手的问题。李克强总理在去年国务院部门主要负责人会议上曾更为明确地指出， “有 ‘勤’无 ‘廉’，政失之于公，有 ‘廉’无 ‘勤’，政失之于慵。 ‘廉’和 ‘勤’是一枚硬币的两面，做不到 ‘廉’是腐败，做不到 ‘勤’也是变相腐败。”［8］这表明政府廉政建设不再仅局限于整治经济上的贪污腐败以及政治上的以权谋私等行为，还要推进政府工作人员的勤政建设。在回答中央人民广播电台记者有关政府下一步的反腐斗争的相关提问时，李克强总理强调推进制度反腐和标本兼治是一致的。首先还是要依法治国，任何公职人员都必须遵守法律，依法行政；其次要推进体制改革，坚决打掉寻租空间，铲除腐败土壤；同时要加强监督和教育，公职人员要提高自律意识，以权谋公而不能谋私，而在这个过程当中，我们既要惩治乱作为，也反对不作为，为官不为，必须严肃问责。

政府改革不是朝夕之事，需要政府在准确定位自身角色基础上不断深入推进。在这过程中，我们要时刻保持清醒头脑，既看到成绩，更要看到前进中存在的问题和困难。2015年是 “十二五”收官之年，也是全面深化改革的关键之年。政府要在完成其承诺的经济社会发展目标的同时，制定好 “十三五”目标规划，做好迎接更大挑战的准备。而要完成经济社会发展任务，化解各种矛盾与风险，还需政府以法治思维和法治方式加大简政放权力度，加强和创新社会管理，依法有效施政管理，从而以深化自身改革建设来推进经济社会等其他方面的改革，更好地担负起服务型法治政府应有的责任。

［1］罗干.关于国务院机构改革方案的说明 ［N］.人民日报，1998-03-06.

［2］石亚军.用良法规范政府职能 ［N］.光明日报，2014-10-29.

［3］杜创国.政府职能转变论纲［M］.北京:中央编译出版社，2008:108.

［4］政府工作报告（摘登）［N］.人民日报，2015-03-06.

［5］［14］在十二届全国人大三次会议记者会上李克强总理答中外记者问［N］.人民日报，2015-03-16.

［6］石佑启.建设法治政府重在转变政府职能与简政放权［N］.南方日报，2015-03-02.

［7］《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本［M］.北京:人民出版社，2014.

［8］李克强.不作为的 “懒政”也是腐败［BZ/OL］. http://www.hn.xinhuanet.com/2014-10/10/c_111276-0981.htm，2014.10.10.

［责任编辑：江亚玲］

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1671-6183（2015）05-0009-04

2015-04-08

崔言香 （1991-），女，南京师范大学公共管理学院2014级硕士研究生；研究方向:中共党史。