来沪人员聚集区青少年服务机制探讨

许 妍

（复旦大学马克思主义学院）

一、问题提出

在2013年《关于上海市社区青少年群体出现“结构性变化”风险及其对策的情况专报》中提到，社区青少年群体数量和来源结构发生变化，非沪籍社区青少年占到七成以上。调查显示，目前上海社区青少年人口总数约为11.7万人，其中沪籍社区青少年群体总数约3.1万，与2002年统计的6.3万相比，这11年来沪籍社区青少年的总人数已减少近一半。同时，根据抽样调查结果以及第六次人口普查和实有人口数据计算，全市非沪籍社区青少年人数已达到8.6万人。

与户籍人口相比，来沪人员年龄结构明显年轻化。数据显示，来沪人员比重最大的三个年龄组分别是20岁至24岁、25岁至29岁和30岁至34岁。文化程度以初中为主，初中及以下学历占来沪人员总数的3/4，大专及以上学历仅为10%左右。目前，就业机会多、生活成本相对较低的郊区，成为了来沪人员的主要流入区域。

来沪青少年人群渐众、比例渐高、需求渐多、情况渐复杂、问题渐凸显。来沪青少年已不仅是上海人口结构中新的重要组成部分，也是上海城市发展的重要参与主体，更成为了共青团履行基本职能的新的重要工作对象。既有研究显示，来沪青少年普遍渴望融入上海并与这座城市同步发展，而上海的发展也一直需要并将继续依赖于他们的参与。[1]但是，人口持续增长对城市容纳能力形成严峻挑战，包括资源紧张、基本公共服务与社会管理的压力等。

浦东新区是外来人口快速导入区,根据统计显示，浦东现有14周岁至35周岁人口约194.4万人，占新区总人口的37%。其中，这一年龄段的来沪人口近126万人，占新区青年总人口的64.8%。其中大部分来沪青少年居住在大型居住区（简称“大居”）。“大居”所在区域相对偏远、资源稀缺，使得青少年需求与资源供给较难对等匹配，团组织内外资源的整合上缺少渠道。在团的阵地建设上，还需进一步探索实体阵地和网络阵地的建设。团的资源还较为缺乏，如一些来沪青年需要的在沪生活的便民咨询、就业就学咨询、文化娱乐活动等尚不能完全满足。相对于本市户籍青少年，来沪青少年普遍生活状况较差。来沪青年群体在“大居”中的归属感较弱，因此，社区尚未形成青年主动参与管理建设、自发形成社团开展活动的局面。社区一线管理服务队伍缺编严重，例如社工人数不足；财力保障捉襟见肘，“大居”运转需要持续、大量的资金投入，给近年来增速有限的镇级财力带来了严峻考验；社区治理能力不足，粗放化。同时由于来沪青少年享有的基本公共服务较少，社会保障覆盖有限，造成来沪青少年社会融合进程缓慢，社区归属感较弱。就全区面上而言，来沪青少年集中分布于城郊结合部，特别是18-35周岁的来沪务工青年大量生活在城郊结合部的“厂中村”、“城中村”，给郊区社会管理带来了较大压力。因此，随之而来的外来人口的服务与管理是社会管理的重要工作之一。为了深入贯彻党的十八届三中全会关于“严格控制特大城市人口规模”的决定，必须全面地掌握当前来沪青少年群体的生存发展状况，了解来沪青年，包括务工人员、闲散青年及其随迁子女的需求，探索适合地区特色的“青年中心”建设路径及其发展机制。

本研究所关注的主题——来沪人员聚集区青少年服务机制研究，是为了探讨来沪青少年工作如何从服务转向管理，体现“管理先行”，通过“青年中心”实现与来沪青年的协同管理、共同治理。在认真分析当前工作主要问题的基础上，对未来继续推进来沪务工青年社会融入提出了切实可行的对策建议。

二、研究方法与调查样本

（一）研究方法

本研究对于来沪青少年聚集区的需求调研主要选取定量研究和定性分析的方法，通过问卷调查和个案访谈开展（2014年11月—2015年3月期间进行）。问卷调查通过随机抽样向浦东新区三个社区（东明路街道、曹路镇、航头镇）的350位来沪青少年（2015年2月前居住在该社区满一年的）发放调研问卷，了解需求信息。三个社区问卷回收率达到100%。选择这三个社区做调查，主要是由于他们分别是外来经商人员集中区和大型居住区，在全市范围内属于较早建立来沪青少年服务机制的社区。这些社区中的来沪青少年处于一种社会融入的边缘状态——一旦政策变化造成他们的工作、生活的改变，他们极有可能生活面临困难，无法融入上海社会，从而离开上海返回户籍地。换言之，这些人群是对政策最敏感的一类人群。

本研究剔除了年龄大于35岁的人群，实际回收有效问卷346份。个案访谈选择在东明路街道“来沪青年建设者之家”和航头镇青年中心开展，选择这两家青年中心主要是因为其所辖社区的来沪青少年较集中，开展工作的时间较长，队伍建设相对成熟，服务已见成效。

（二）调查样本

1. 样本户籍构成特点

在我们调研的三个社区中，来沪青少年的户籍构成结构非常明显，主要集中于安徽（36%）和河南（21%）两个省份，江苏、江西、山东等省份的人群占比均不超过10%。还有极少一部分来自于内地偏远省份。由于安徽和河南两省份人口众多，经济发展水平较上海相对落后，到达上海交通便利，可以大量输出青年劳动力，因而来沪务工人员较多。

2. 样本年龄段分布

在随机抽样的被调查人员中，25周岁至30周岁的青年居多（44%），其次是30周岁至35周岁的青年（25%），18周岁至25周岁的青年约占1/4，18周岁以下的青少年比重最少（11%）。调查数据初步反映出浦东新区的来沪青少年年龄层偏低，以30周岁以下的青年为主。这与他们来沪从事的工作需求相关，例如个体商业、体力劳动行业。其中，未成年人多是务工人员的随迁子女。

3. 样本在沪居住年限统计

调研对象中大部分已经在上海居住超过3年以上，比例达到68%，其中居住满3年的人数最多（33%），居住超过5年的人群比例占17%。但我们不难发现，样本在沪居住年限的构成呈现出社区差异，即部分社区呈现年轻化趋势，如东明路街道中有超过81%的来沪青少年在沪居住3年或3年以下。这是由于东明路街道内有一条繁华的商业街，沿街商铺多是外来务工青年经营，工作相对稳定，收入也比较可观，这些来沪青年留沪发展的意愿更强烈。同时，东明路街道成立的“来沪青年建设者之家”为他们提供了法务咨询、就业导航、文化娱乐等内容丰富的服务项目，形成了共进、互融、和谐的社区气氛。

4. 样本留沪意向统计

整体来说，渴望留在上海且有长远打算的来沪青少年占据了较大比例（19%）；但是绝大部分的来沪青少年的选择还是倾向于最后返回家乡（41%）；另有一部分来沪青少年表示目前不太确定（32%）；只有极少一部分人表示完全不会留在上海（7%）。由此，我们可以推测，在上海工作生活对大部分的外来青少年仍然具有较大的吸引力，大部分来沪青少年渴望融入上海社会。但是调查数据显示，在未来是否愿意留沪这一选项上，各社区呈现出一些差异，如航头镇中表示完全不会留在上海的比例远远超过其他两个社区。这与各社区来沪青少年的职业类别有关系，从访谈中我们得知，居住在航头镇的来沪青少年主要从事低技能型、劳动强度大的工种，收入水平较低且工作不稳定，从而影响到其留沪发展的意愿。

5. 来沪年限影响留沪意愿

调查数据分析发现，来沪年限对未来留沪意愿产生影响。结合居住年限统计图表和留沪意向统计图表，显示出来沪年限越长，未来留沪的意向越强烈，反之来沪时间越短，未来留沪意向则越弱。例如在航头镇中，来沪青少年来沪时间明显短于其他两个社区，其未来留沪意向则明显弱于其他两个社区。

因此，如要增强对社区来沪青少年的管理，提升他们的社区归属感，应该发挥部分来沪年限较久的社区青少年的影响作用，把他们纳入社区来沪青少年管理的机制中来，充分发挥他们的主观能动性。

三、研究发现

近些年来，通过各方的积极努力，来沪青少年群体在文化程度、生活和就业状况等方面都有了较大的改观，但是和本地居民相比，生活质量、就业保障、社会地位等方面仍有一些差距，也造成了一些特殊的群体化问题。本次调研从他们的个性化需求和对现存社区服务状况的满意度着手，着重了解需求与现状之间存在的不匹配因素。

（一）来沪青少年需求呈现多样化、个性化特征

虽然来沪青少年很少主动向专业工作者寻求帮助，但不代表他们没有强烈的需求。从数据来看，来沪青少年的需求大致情况为：就业指导和培训（29%）、法律咨询和个人维权（22%）、创业扶持（14%）和医疗保障（16%）成为几大重要需求，家庭关系调解、学业问题、心理疏导等需求微弱。

学生群体渴望高校志愿帮扶。部分来沪学生及家长非常希望能够得到社区周边大学生的学业辅导帮助；希望这种帮助是通过一对一家教或者一对多辅导的方式展开；对于辅导的频次则希望保持在每周一到两次。这是由于来沪青少年所就读的学校主要是面向外来人口的农民工子弟学校，教育资源和教学水平有限，不能满足学生和家长的期待。想长期留沪发展的人群需要更多教育支持。

待业群体渴望通过辅导支持快速就业。待业青少年希望求职过程中能够得到就业信息指导、面试技巧辅导以及专业技能培训等协助，而对于想要自主创业的来沪青少年则希望得到创业方向指导、专业技能培训、相关政策告知以及人才培训协助等。目前，待业群体主要分为三类，一是有过违法劳教经历的人群，二是自身无就业意愿的人群，三是刚刚失业正在求职的人群。这三类人群所需的辅导不完全一致，但都有希望接受辅导帮助的愿望。

个体商户渴望场地和经费支持。来沪青少年在社区做个体商业的大部分是经营餐饮和美容美发行业，他们觉得“经商来钱比打工快，且自己前期已有一定的基础。”在经营过程中他们遇到的主要困难有：没有专业财务和法律知识、启动资金不足，场地有限等。虽然职业稳定性和经济状况略好于其他从业者，但个体经营户通常以家庭为单位，所以涉及养老、子女教育、就业等多重问题。

父母对子女的教育问题普遍焦虑。超过八成的来沪青年对子女受教育问题感到担忧，希望社区能够在孩子的教育方面提供如增加社区学校、增加课外兴趣辅导、提供课业辅导等服务，同时也有少数家长提出了如能够提供中途照料等服务。

（二）社区服务现状无法满足来沪青少年需求

社区来沪青少年可接触的辅导单一。目前，社区专业工作者的工作内容主要以社区活动为主，包括针对具有犯罪倾向的流动青少年的看护活动，有些社区和街道的专业工作者会提供部分的职业指导、法律讲解等服务，但由于工作人手有限，仍然不能满足多样化的个性需求。

社区来沪青少年对社区专业工作人员的认同度低。具体表现为：一是对专业工作者了解程度低。问卷调查中，在对社区的专业工作者是否了解这一选项上，选择“完全不知道”和“听说过、不太清楚”选项的比例高达65%，即在社区内，来沪青少年对专业的工作者了解程度很低。绝大部分的社区青少年不知道专业工作者的存在，也无法获悉任何服务信息。这与社区规模太大，专业工作者数量有限有关。二是向专业工作者寻求帮助的主动性差。由于根本不了解专业工作者的存在，或者不知道他们的工作职责，来沪青少年几乎从来不向社区专业工作者主动寻求帮助，在问卷调研中发现有超过86%的青少年从来没有主动向社区专业工作者寻求帮助，仅有11%的青少年曾经有过问询。以上数据均显示现有的社区来沪青少年帮扶工作中，专业工作者的认同度低，职能弱化，无法有效开展工作。

四、结论与探讨

从不发达地区向发达地区、从农村到城市的人口流动，与我国城镇化、工业化的过程相伴相生。在现有户籍管理制度下，流动人口因为户籍不在流入地，难以享受与户籍相关的政治、经济权利，并由此而形成新的城市二元结构。对于流入人口规模较大的上海而言，如何在现有户籍管理的总体格局下，探索属地化管理的路径与方法，使来沪务工青年能够享受包括教育、医疗、就业、住房、文化、体育等基本公共服务，通过基本公共服务的均等化，让他们更好地融入上海，和本地青年一起成为上海经济、社会、文化发展的主体，已经成为摆在各级政府和社会组织面前的一项艰巨任务。在这些探索过程中，团组织作为党和政府服务联系来沪务工青年的桥梁和纽带，理应勇挑重担。

（一）对来沪青少年的服务功能性问题

目前，浦东的青年中心均有80平方米以上的独立空间，四个以上固定活动项目。虽然青年中心的规模在不断扩大，设施不断完善，人员队伍不断壮大，但存在的问题仍然较突出。具体表现在以下三个方面。

1. 服务模式单一

从我们走访的两个青年中心的发展现状来看，服务模式主要是依靠专业社工队伍主动上门提供服务信息，再协调社区内其他资源共同开展工作。例如东明路街道“来沪青年建设者之家”以来沪人员聚集区为重点，搜集每户信息，再招募青年骨干加入建设者之家，通过他们带动其他人的积极性。同时在各居民区建立分部，由社工担任联系人，便于开展活动时召集人员。航头镇青年中心通过派遣综合协管员队伍、青少年社工、团干部等力量负责来沪人员的管理，通过上门走访和办公室接待相结合的方式搜集来沪人员的信息。因此大部分情况下参加活动的来沪青少年都是处于被动状态，不一定是出于其自身的需求。青年中心存在一定程度的空转现象，有了设施，但作用发挥不起来，青年积极性没有被调动起来，只是为了活动而活动，青年中心的组织、服务、凝聚力没有得到很好的凸显。

2. 资源限制

在访谈和问卷调查中我们深刻感受到社区青年中心对于场地、资金、人员的资源需求。例如东明路街道青年中心的专业工作者只有3名，日常活动的需求勉强可以满足，但开展大型活动时，必须依靠中致社（社会组织）派遣社工加入。活动资金的主要来源是街道财政和团区委，针对来沪青少年的个性化需求不能达到全面覆盖，只能通过项目制运作的方式提供专项服务。

资源限制导致的另一个问题就是工作目标短期化。来沪青少年服务工作是一项艰苦而长期的社会工作，它不仅需要有科学的工作目标，而且也需要有一个持之以恒的工作过程。一个时期以来，整体工作往往缺乏制定一定时期内适用性的目标及实现这一目标的程序规划，目标短期化表现较为明显。

3. 缺乏制度保障

访谈中，两个青年中心的负责人均表示，来沪青少年服务仍处于尝试阶段，由于服务的特殊性，涉及多部门的各条线工作。由于缺乏统一规范的制度保障，各部门只能各自为政，无法从面上推进工作。基本公共服务不能均等化落到实处，例如对来沪人员提供基本公共服务的内容、部门没有明确化，因而青年中心在面临具体问题时无法回复求助者具体可靠的信息，让求助者感到失望和无助，影响其对青年中心工作人员的信任感，从而削弱其参与青年中心其他活动的积极性。

缺乏制度保障的深层影响一是这些 “青少年工作者”自身对这项工作没有明确的认识，工作敷衍塞责、应付差事，结果使服务流于形式。二是上级组织有时疏于检查或过问工作的实际效果。其结果是一些基层工作者投其所好，把工作的重点放在搞丰富多彩的活动上，或仅仅是不讲求实际地搭架子、想点子。如此，造成了形式化的工作方式，项目多头化、资源分散化，无法形成具有实效的一股合力。

（二）国外社区服务的经验

欧美等发达国家的社区服务工作，开展时间相对较长，积累了很多宝贵经验，我们认为有一些共通之处是值得我们借鉴学习的。

1. 青少年工作的动员方式

英国青年工作是以青年为本设计开展工作。在设计上注重青年的特点和需求，在过程中注重对青年个体的服务和指导。社区开展的青年活动由青年自愿参加，相同工作类型的NGO组织也会介绍服务对象参加活动。[2]青年活动中心会设计一些有趣的项目吸引青年参加，这些项目深受青年的喜爱和欢迎，充分体现了 “寓教于乐”和人文关怀。同时，通过帮助青年改变公众印象参与社区决策，让青年与地区官员面对面交流看法，让青年增强对社区以及青年组织的认同感和参与感。注重工作环节的前移，对即将出现的“问题青年”采取一对一帮助、面对面交流的工作方式，从心理矫正、行为指导等角度帮助其克服困难。

2. 充分发挥社会化作用

管理最少的政府是最好的政府，这是德国部分专业人士的看法。德国各级政府除了少量的行政部门外，还存在各类非政府组织、社团组织、非营利性机构等，主要是为市民提供生活、工作、文化等方面的服务，这些组织起到了沟通政府与社会不同利益团体的联系和拾遗补阙的作用。德国是一个社会保障服务网络化较健全的国家，在各级政府拿出资金发展公共福利事业的同时，从民间筹集大量资金，利用私有经济、社会团体、非营利机构、志愿者服务等，与政府结成伙伴关系，共同办好社会福利事业。[3]这既减轻了政府的压力，又调动了这些非营利机构的积极性，还使得政府与公民之间的矛盾通过这种“缓冲带”逐步予以化解。

（三）青年中心服务机制的完善建议

浦东新区青年中心在服务来沪青少年方面做了大量尝试，取得了一定成效，但仍有一些不足。在户籍改革和城市发展的政策大背景下，如何服务好来沪青少年，帮助他们较好地融入上海，维护社会的和谐稳定，需要青年中心进一步完善机制建设。目前，浦东新区对青年中心的建设提出创新四个运作模式，即党群联动模式、区域化团建共建模式、专业社会组织运作模式和青年自组织集合体模式。

1. 完善来沪社区青少年服务工作机制

形成以综治办、团委、各部门、街镇、高校为一体的协作机制。要积极构建推进“青年之家”的多元化、体系化、制度化组织网络，确保社会服务组织网络畅通，保证来沪务工青年的组织化程度。一方面，建立团区委（含其他各级团组织）—社会组织—来沪务工青年团体—来沪务工青年个人的组织网络，通过团区委购买社会组织的服务，社会组织将来沪务工青年团体纳入的做法，进一步促进来沪务工青年融入上海、融入居住地；另一方面，大力培育相关社会组织，既有与提供基本公共服务的政府部门对口的社会组织，帮助来沪务工青年机会均等、公平及时地获得所在地政府提供的基本公共服务，又有提供物质、精神支持的社会公益组织，为来沪务工青年提供心灵关怀与精神抚慰；此外，要打造一支以基层团干部、专业社工、青年志愿者、来沪青年骨干为主体的工作队伍，保障各项工作的有效开展。其中，综治办要发挥牵头作用，将来沪青少年群体的服务工作纳入其管理体系。

在具体工作中，团委应发挥青年工作的优势和特点，着力指导帮助青年中心开展各项活动，以项目化的方式运作，落实好各项政策。各部门应配合好青年中心的工作，在统筹协调中形成合力，充分进行资金、人员、资源的调配。街镇作为基层实施者，要排摸清楚具体信息，将政策精神与实际情况有机结合，尤其是对个体化问题要及时发现和预防。例如在街镇成立工作组，联合人保、综治、劳动服务所、司法所、派出所等，排摸四类重点人群（行为不良、闲散青少年、流浪乞讨未成年、服刑涉毒人员未成年子女），做好法律援助和心理疏导等工作，从而预防不稳定因素。高校作为重要参与者，可以为来沪青少年服务提供的充分教育支持和专业指导。例如2014年暑期在浦东新区开展的“爱心暑托班”就借助了高校（上海师范大学、上海戏剧学院）的学生志愿者力量，为全区小学生包括来沪少年提供暑期学习辅导。社区的日常服务也可以发挥高校教育资源，为来沪青少年提供家教、讲座等服务，既可以部分解决专业人手不足的问题，又能提供内容多样的服务。同时，社区发展需要借助高校社会学、法学等专家学者的智库力量，加强调研和分析，形成对问题的预判和预防机制。[4]

同时，要继续坚持在前几年“两新”企业团建成果的基础上，加大对“两新”企业团组织的联系和指导，引导他们加强企业内部来沪青年职工的凝聚与引导。机制建设是确保工作长效化的关键所在。应探索建立“需求对接机制”、“资源共享机制”、“协同管理与共同治理机制”等各类工作机制，有效扩大来沪青年群体的工作覆盖，不断提高对来沪青年群体的治理和服务水平。

2. 完善来沪青少年服务的管理方式

管理方式细化、深化、自主化。随着上海“四个中心”目标的确立和推动，来沪务工就学的青少年人群可能进一步扩大。要根据来沪青少年的特点，形成信息排摸的有效管理方式和服务工作的长效机制。从而准确掌握来沪青少年的数量、特点、需求等全面信息，为开展专项针对性的工作项目提供有力保障。同时，要加强对来沪青少年的宣传教育，深化他们对祖国的热爱、对城市的热爱、对社会主流价值的认同、对区域文化的接受，消除他们对于社会地位弱势等问题的负面情绪。从而帮助其认识自我，对自我需求、职业发展等问题有更明确的定位。

服务形式高效化、创新化。服务效果的好坏，不仅与服务的工作方式有关，也与工作人员的技能素质相关。一方面，加强来沪青少年服务的工作培训，如法律知识、心理咨询、职业辅导等，帮助社区工作人员掌握专业知识，提升服务效能，能根据青少年的个性化需求及时提供帮助。另一方面，通过思想教育和宣传学习，深化社区工作者对工作本身的价值认识，深刻领会政策要求，从而在设计服务目标、形式、内容时，将政策要求落小、落实。在当前大众传媒影响力越来越广之际，尤其是新媒体的蓬勃发展，我们要充分利用媒体开展相关活动，依托其极具时效性和广泛传播的特点，扩大宣传力度。

[1]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化:制度创新与顶层政策设计[M].北京：中国发展出版社,2011:280-283.

[2]蔡忠.境外经验：青少年事务社会工作的项目与研究[M].华东理工大学出版社,2009:276-278.

[3]杨东平等.“围堵”和创新:解决流动儿童义务教育的地方政府行为研究[J].清华大学教育研究,2011(6):15-21.

[4]缪岚.高校志愿者参与社区来沪青少年管理服务机制探索[J].当代青年研究,2012(3):39-43.