警察协助后责任问题研究

警察协助后责任问题研究

李 西 东

(中国人民公安大学 法学院，北京 100038)

摘要：行政主体只有依法行政，敢于担责，才能取信于民，树立政府权威，实现行政目的。警察协助的责任问题涉及被执法群体的切实利益，事关警察协助法制化的实践。但是，由于欠缺统一完整的法律规范，警察协助后的责任一直略显随意，难以形成有效的制度规制。加强对警察协助责任制约因素的研究探讨，以形成严格规范的责任体系，推进警察协助的法制化建设。

关键词：警察协助；责任主体；归责原则；承担方式

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2015.05.024

中图分类号：D912.1文献标志码：A

收稿日期：2015-08-07

作者简介：李西东(1988—)，男，山东临沂人，在读研究生。

研究方向：宪法与行政法学。

随着社会经济的发展，警察越来越多地参与非警务活动，这是警察行政执法的必然要求，有利于帮助其他行政机关顺利实现行政目的，及时化解社会矛盾，维护社会稳定。但是，法律法规的不健全和制度监督的缺失，也使这一制度在运行的过程中出现了很多问题，特别是警察协助后的责任问题。在警察协助规范化的过程中，对请求机关和公安机关的权责进行明确规定，并且通过完善的救济制度来督促行政职责的落实，能够弥补行政管理的漏洞，强化公安机关等行政执法主体的法制意识和责任意识，构建科学合理的行政机关执法互助机制。

1警察协助的概念

警察协助，又称警察行政协助，通常是指行政主体在执行职务的过程中，由于自身职能上的障碍或者考虑到经济成本，无法单独完成行政任务或者完成任务要消耗巨大的行政资源，因而请求公安机关予以协助，借助公安机关在职权、人员、技术等方面的优势以保障行政目的顺利实现的制度。警察协助既具有一般行政协助的特征，即其从本质上仍然属于行政机关相互协助的范畴，也具有其自身的特点。行政强制性被认为是警察协助最显著的特点。作为拥有最严厉执法手段的行政机关，公安机关利用其职权属性带来的资源技术优势，帮助其他行政机关顺利完成行政管理活动，是警察行政协助制度设计的目的和初衷。警察协助制度优化了行政执法手段，提高了行政效能。但是，由于缺乏健全的法律规制，与一般行政机关相比，公安机关在执行协助任务时更容易侵害行政相对人的合法权益，产生了一系列的责任问题。

2警察协助责任的承担主体

对警察协助效果的判定，事实上是对警察协助主体实施协助行为效果的判定，因此，要厘清警察协助的责任问题，首先必须确定责任的承担主体，即在同一起警察协助活动中有哪些主体的参与，参与的主体中有哪些是需要承担责任的，这也构成了警察协助后责任的基础性问题。警察协助是公安机关在其他行政机关的请求下帮助该行政机关完成行政管理行为的活动。由此可知，警察协助的主体应该包括请求机关、公安机关以及作为行政管理活动的对象的行政相对人。但是，警察协助的主体并不一定等于警察协助责任的主体。因为警察行政协助责任主体的确定必须遵照“有权有责、用权担责”的原则，也就是说只有行使了权力，造成伤害才可能承担责任，如果是纯粹的义务承担人，由于没有行使权力，当然也就谈不上承担责任了。因此，警察协助的责任主体是与其在警察协助过程的权利义务关系紧密相连的。

3警察协助责任的归责原则

警察协助的归责原则是确定责任归属所必须依据的法律准则，对明确不同主体之间的法律责任具有指导意义。根据不同责任主体之间的相互关系，可以将警察协助的归责原则分为以下三种情况：

第一，就公安机关与请求机关之间的责任关系，可以采用过错责任为主、公平责任为辅的归责原则。过错责任原则强调的是行为人只有在主观上存在过错，才能进行责任认定。但是以是否存在过错作为责任认定唯一标准，显得过于单调和死板。这是因为在有些情况下，执行机关依法办事，在形式上并无过错，但因涉及侵权，如若免责，有失公平，即免责的效果是加重在观念上被认为是弱势群体的行政相对人的负担。因此，从平衡社会关系和维护社会稳定的角度出发，引入公平责任原则是有必要的。在警察协助法律关系中，坚持以过错责任为主、公平责任为辅，既考虑到了执行机关在责任认定体系中的平等性，也强调了保护行政相对人切身利益的重要性。

第二，对于执法机关对行政相对人所负的法律责任，可以采用无过错责任的归责原则。在警察协助中，作为行政管理人的请求机关和公安机关无疑处于强势地位，而作为被管理对象的行政相对人则相对处于弱势地位。因此，对公安机关等行政执法机关采用无过错责任原则，能够有效平衡行政相对人在警察协助中的不利地位，促使执法机关依法谨慎执行职务，切实保障行政相对人的合法权益，维护社会公平正义。但是，无过错责任原则的一大弊端是会使一部分被执法对象利用这一原则对自己的优势，在与行政机关对峙时故意加重对抗力度，造成自我伤害，进而将矛头指向行政执法机关，给行政执法人员造成了一定的心理压力，加重了行政机关执行职务的负担。因此，在强调无过错责任原则的同时，应当进一步规范执法行为，防止部分因执法对象的过激行为导致行政机关承担不必要的责任。

第三，对于行政相对人对执法机关所负的法律责任，可以采用过错责任的归责原则。这一原则的实质仍是为了保护行政相对人的合法权益，防止警察机关等强势部门的执法行为给行政管理对象造成不必要的伤害。其应有之义在于，鉴于行政机关的强势地位，一般情况下行政相对人不承担责任，只有在行政相对人确有过错且造成实际损害时才应负责。比如，在城市房屋拆迁中，公安机关协助其他城建部门依法执行职务，个别不理性的房屋所有人，为一己私利极端暴力抗法，造成执法人员伤亡或执法部门财产损失，此时，由于行政相对人的行为极端且暴力，且对执行机关或者执法人员造成了实际损害，应当承担相应的法律责任。由此可见，在警察协助中，尽管行政相对人处在被管理的弱势地位，但并不意味着可以免于一切责任，而对于行政相对人责任的认定要遵循严格的过错责任原则。

4警察协助责任的承担情形

4.1请求机关与公安机关之间的责任承担情形

在警察协助中，尽管公安机关是按照请求机关的请求启动协助活动，但公安机关依法行使职权，具有独立性，可以根据现场的具体情形，灵机应变，采取不同于请求机关的措施和方法；且公安机关执法人员具有自身主观性和能动性，在具体执行公安机关赋予的任务时，由于理解不同或者受制于个性情感，都有可能实施一些有悖于请求机关意志的行为，这些行为有的是合法合理的，有的则可能是违法的，给请求机关造成损害的，要依法承担相应的责任。

4.2请求机关以及公安机关与行政相对人之间的责任承担情形

请求机关对某项行政活动的管理和执行，有其任务性和职权性，但是有些情况下出于社会利益成本的考虑，请求公安机关协助更经济、更合理、更有利于维护行政相对人合法权益时，应当提出警察协助而不提出，并因此给行政相对人的合法权益造成损害的，应当承担相应的法律责任。公安机关作为辅助机关，不是行政管理的执行主体，其与行政相对人的关系也不是严格意义上的执行机关与被执行人的关系，但是作为行政活动的参与主体之一，公安机关同时具有执行上的自主性和独立性，其依职权单独作出的行政行为，给行政相对人造成损害的，依法应承担相应的责任。其行为被证明是协助行为的，则由请求机关承担责任；请求机关与公安机关联名作出某项行政行为时，应分别对其各自的行为负责；请求机关与公安机关依法开展行政管理活动，行为具有合法性，由于欠缺合理性或者适当性，给行政相对人造成损害的，无需承担赔偿责任，但应给予适当的补偿；行政相对人在警察协助中由于违法或非理性对抗给请求机关造成阻碍的，应承担相应的法律责任。

4.3公安机关与指令协助机关之间的责任关系

在警察协助中，并不是所有的协助都来自于请求机关。在行政实践中，多数情况下是由公安机关的上级机关指令公安机关启动协助程序，这里的上级机关分为两种：一种是作为公安机关业务指导的上一级公安机关；另一种是作为公安机关和请求机关的共同上级机关的地方一级政府。其中地方政府指令公安机关参与协助是最常见的，也是最为人们所诟病的，因为很多情况下地方政府的强势介入，违反了警察协助的法定程序，导致违法协助，最为重要的是频发的违法协助加深了警民矛盾，损害了警察威信，引发了一系列社会问题。指令协助往往导致违法协助是因为在很多情况下，请求机关的请求条件并不具备，或者本身就具有完全的执行能力而不需要协助，只是出于高效或者谋私利的考虑而请求地方政府指令公安机关给予协助。频繁的非警务活动，加重了公安机关的负担，甚至影响了公安机关自身业务的开展。因此，下级机关在面对上级机关的协助指令时，要依法进行审查，对于不符合条件的，要敢于提出建议，拒绝协助。对于上级机关强行指令公安机关参与协助的，引发的责任问题由该上级机关承担。

5警察协助责任的承担方式

警察协助的承担方式主要包括侵权责任、违约责任、行政责任、赔偿责任、补偿责任、刑事责任等。侵权责任、违约责任、赔偿责任以及补偿责任这四类承担方式与民法上责任承担方式相似，可以参照民法的相关规定执行。此外，这几种方式通常针对的是行政管理机关，因为其他行政机关以及公安机关在社会管理机构中是某些政策或决策的执行者，具有目的性、侵犯性、强制性，而作为被管理人的行政相对人出于私利的考虑往往不会主动配合执行机关的职务行为，甚至是实施对抗的不理性行为，由于双方力量的悬殊，最终受到伤害的大多是行政相对人。如果执法机关在处置这种不合作行为时，行为违法或者执法过度，给行政相对人造成实际伤害和财产损失，就必须承担赔偿责任。但是对于行政相对人而言，要想对执法机关造成实际损害却要困难得多，因此，公安机关等行政执法机关通常要为自己的违法行为承担具有金钱给付义务的赔偿责任。

行政责任和刑事责任既适用于行政执法机关也适用于行政相对人。行政处分和行政处罚是行政责任的两种表现形式。前者针对的是在执法过程中有违法行为或者重大过失的执法人员，具有鲜明的身份特征，这部分人是警察协助法律责任的具体承担者，以行政机关内部的处分规定为依据。而行政处罚则针对的是行政相对人。刑事责任的承担具有极端性，发生的情况较少，但一旦发生则反映了事态的严重性，必须严格按照刑法的有关规定追究相关人员的刑事责任。

6结语

在警察协助法律关系中，责任承担问题虽然具有后置性，但却十分重要。明确责任认定，加强制度监督，引导请求机关和公安机关依法用权，有利于准确锁定责任主体，及时维护受害人的合法权益，对构建警察协助责任体系，实现依法行政，建设法治国家具有重要意义。

参考文献：

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[2]雷蓉.公安警察协助制度研究[D].太原：山西大学,2010.

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责任编辑：卢宏业