谈后农业税时代乡村治理面临的几个难题

马焕明

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

2000年前后，我国农村进入了经济社会的现代性转型加速期，农村政治结构、经济结构、社会结构正经历着深刻变革。农业税的取消，理顺了农村分配关系，规范了政府行为，缓解了农村矛盾，但以农业税为主要税源的乡镇及村集体收入减少，事权失去了财力保证，乡村治理陷入困境。本文结合对山东省部分农村的调查，着重从农民隐性负担、农村公共物品供给和农村基层政权功能诸方面，对现阶段乡村治理所面临的几个难题进行揭示，敬请方家指正。

一、农民隐性负担沉重

自2006年1月1日起，我国农村进入了“后农业税时代”。作为一项善治之举，废除农业税减轻了农民的政策性税费负担或显性负担，但没有解决农民负担问题产生的源头。近年来，由于种种原因，一度减轻的显性负担有反弹势头，农民的“隐性负担”依然十分沉重。其中，各类价格“剪刀差”、政府行为及生活成本负担，被称为压在农民身上的新“三座大山”。

（一）价格“剪刀差”

各类价格“剪刀差”主要包括工农业产品价格剪刀差、人力资本价格剪刀差和征地价格剪刀差。

在传统计划经济体制下，工农业产品价格“剪刀差”长期存在，20世纪80年代，家庭联产承包责任制广泛推行后，农村商品流通市场逐步发展，“剪刀差”有所缩小，但由于计划经济体制没有根本消除，农产品流通体制的改革并未真正到位，“剪刀差”始终存在。从1979年到2006年，工农业产品价格“剪刀差”总量超过3万亿元人民币，平均每年在1000亿元以上[1](P133)。2001年，工业产品价格相当于农业产品价格的4.28倍[2](P140)。农业税取消后，农用物资大幅涨价，农民刚刚得到的实惠紧接着被企业和中间商几倍甚至几十倍的回收了。另一方面，农产品的涨幅远远低于农用物资的涨幅，甚至经常性价格下跌，从而使得“剪刀差”越来越大。

近年来，越来越多的农民工涌入城市，出卖自己的劳动力，但农民工的工资水平长时间被维持在低水平状态。据国家统计局《2012年国民经济和社会发展统计公报》显示，全国农民工总量为26261万人[3]。2011年，中国外出农民工月均收入达到2049元，比2010年增加359元，增幅达21.2%，但抵去至少5%的物价上涨水平和10%的房租上涨水平，所剩涨幅无几。这个数字是平均水平，还有一部分低端农民工收入明显低于统计数字。此外，通货膨胀对农民工群体的冲击尤其明显。中国社科院人口与劳动经济研究所副研究员程杰在《中国青年农民工项目综合政策建议报告》中指出，中国青年农民工的收入仍仅为本地城镇职工平均工资水平的30%[4]。2009年，国家统计局和人力资源社会保障部联合开展了外出农民工就业和社会保障情况调查，截至6月底，外出农民工参加养老保险人数为2380万人，参加医疗保险人数为4153万人，参加失业保险人数为1518万人，参加工伤保险人数为5054万人[5]。因此，尽管农民工就业形势好转，外出就业已基本恢复，但外出农民工参加社会保险的整体水平不高。在有的地方，社保成本节约变成了廉价劳动力要素的一部分，累计最少有3万亿元[6]。

征地价格的“剪刀差”是税费改革后农民负担的最重要内容。在城市化过程中，地方各级政府依靠行政强制力从农民手里低价征用土地，然后通过招标拍卖方式高价出卖获得收入。2000年，地方政府从每亩土地上获得的收入为2.6万元，2001年增加到8.4万元；2002年，全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩35.67万元，而对征地农民的补偿通常只有每亩1.5-3.5万元。[1](P135)近年来，随着商品房价格的不断上涨，土地出让总收入迅速水涨船高。2007年至2012年，是中国土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额高达12.8万亿元，年均超过2万亿元，出现超高速增长（参见表1）。

表1 ：近年我国全国国有土地使用权出让收入及占比情况(亿元，%)

以上计算没有考虑与土地有关的种种支出(尤其是征地和拆迁补偿支出)，剔除土地交易的全部成本之后，土地的净收益才是地方政府可支配的部分（参见表2）。

表2 ：近年我国全国土地出让纯收入及占比情况(亿元，%)

表2显示，土地出让纯收入出现了不断下降趋势，其中原因，除了地方政府为防止资金过多上缴而有意识瞒报外，另一个重要因素是《国有土地上房屋征收与补偿条例》的贯彻实施，以及农村居民维权意识的不断增长和群体事件的频繁发生，地方政府被迫提高了征地和拆迁补偿标准，从而导致从国有土地出让中的纯收入迅速降低。但通过征地价格的“剪刀差”，地方政府仍然能够获得巨大的财政收入。

（二）政府行为负担

政府行为负担是指政府在管理体制和职能方面违背市场经济的运行方式，给农民带来的隐性负担。在不少农村地区，此类负担对农民造成的压力甚至超过了税费负担。

政府行为负担主要有两种情况：一是拖欠农民债务。不少地方政府热衷于搞各种城镇建设，不计成本，不惜欠巨款上马“形象工程”、“政绩工程”和“参观工程”，而欠款中的大头往往是工程款，几乎每个工程队都要垫款施工，完成后政府却无钱支付，施工方拿不到工程款就拖欠农民工的工资；有的债务是地方政府为搞经济建设而欠，集资、招商引资、不按时兑现征地费用等，是许多地方政府解决资金短缺的常规手段，许多引进来的企业由于亏损、倒闭，债务甩给了地方政府，而其中最重的债务多是企业征地所欠农民的安置费、补偿费；还有的地方政府为搞开发建设，不断征用农民的土地，兴建各种“工业园”、“开发区”，征地款往往长期拖欠，欠债不还、侵吞利息，变相侵占农民利益。二是对农民生产经营活动进行强制性干预。基层政府对农村的管理基本上采取压制型手段，甚至为了个人或小集团利益的需要，随意侵害农民的合法权益。比如，有的地方政府为推行农业产业结构调整，强迫农民改种政府主导的经济作物，而在市场需求不足时，政府却不作为，更不承担赔偿农民损失的责任；在农业产业化过程中，有些地方的“公司+农户”经营模式，变成了“公司+（乡镇）政府+农户”模式，政府该隐身的时候却越位、伸手，与民争利。凡此种种，使得《中华人民共和国农村土地承包法》赋予农民的经营自主权被剥夺，农民背上了无法准确计算的隐性负担。

（三）生活成本负担

农民的生活成本负担是指由于国家实施的“二元”社会制度安排和城市偏向政策导致农民在公共产品和公共服务上的不公平待遇而承担的损失，这是一种市场经济条件下的隐性负担，主要包括教育负担、医疗负担和养老负担。

长期以来，我国存在着城乡二元性基础教育格局，教育投资严重向城市教育倾斜，富裕的城市人口可以依托国家福利让孩子接受教育，贫穷的农民却必须自己承担子女大多数的教育费用。据国家统计局资料，2002年全社会的各项教育投资是5800多亿元，其中用在占总人口不到40%的城市人口上的投资占77%，而占人口总数60%以上的农村人口只得到了23%的教育投资[7]。由于政府对农村教育投入不足，政府行为不到位，农民不得不承受相当多的教育负担：政府对农村教育的投资相对不足部分转移到了当地农民身上，部分学校通过各种途径收取的杂费也增加了农民的负担，即国家将应该承担的教育机会均等化的责任推卸给了农村、摊派给了农民家庭。子女的教育费用，早已成为生活中的一项主要支出。2006年，零点调查与指标数据共同发布的《2005年中国居民生活质量指数研究报告》表明，在中国农村家庭中，子女教育所需开支占到了家庭收入的32.6%。尽管从2006年开始，国务院决定全部免除农村9年义务教育阶段学生的学杂费，自2013年秋季学期起，山东省还对中职院校学生全部免收学费[8]，但高等教育的大众化和居高不下的高等教育收费，仍然是广大农民不堪承受的重负。

从2003年以后，我国开始建设农村新型合作医疗制度，并逐步采取了不少新举措，明确提出了政府增加投入的责任，农村医疗保障状况明显改善。但是，农村合作医疗的发展目前还面临着部分农民参与意愿不强、资金筹集难度大、管理和监督不规范、立法滞后和政策不过硬等一系列缺陷和挑战，很难发挥保障广大农村居民基本医疗需求的作用，不能从根本上解决农村医疗保障缺失问题。由于抵御疾病风险的能力弱，患了重病的农民往往会给家庭带来沉重的负担，使家庭收入急剧减少。在山东省不少农村，农民因病致贫、因病返贫的情况基本没有改变。

此外，农民的养老负担在税费改革前后也没有根本改变，甚至比税费负担更加严重。2005年底，农村人口占全国人口总数的57%以上，而农村老年人口在全国老年人口构成中的比例则大大超过这一百分比[7]。世行社会保护经济学家王德文曾指出：“由于人口转变和年轻人不断流入城市，中国未来人口老龄化问题，农村比在城镇显得更加突出。农村与城镇地区的老年人口抚养比差距预计将从2008年的4.5个百分点到2030年扩大到13个百分点，届时农村地区的老年人口抚养比会达到34.4%，而城镇地区则为21.1%。”[9]世界银行中国局局长罗兰德认为，“农村人口老龄化的速度比城镇快，到2030年农村老年人口抚养比还会进一步上升，与城镇老年人口抚养比的差距进一步拉大。而且，与城镇老年人口以及较年青的农村人口相比，农村老年人口的生活状况明显要差得多”[9]。

基础设施建设与中国区域全要素生产率——基于285个地级市的空间计量分析..................................................................................................................................................谢 剑（71）

2009年，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，我国着手开展全国农村养老保险试点并迅速扩大规模，到2012年年底基本实现地域上的全覆盖。与此同时，农村社会救助计划（低保）全面铺开，现已覆盖人口超过5000万。按照《山东省社会养老服务体系建设规划(2011-2015)》，自2013年10月1日起，山东省将城乡居民基础养老金补助标准由月人均60元提高到65元，并将老年人津贴发放范围由目前的百岁老人扩大到80周岁以上所有享受低保待遇的老年人，其中对80-89岁和90-99岁两个年龄段的老人，每人每月分别补助100元和200元，努力实现“到2015年老年人日间照料服务覆盖半数以上农村社区”的规划目标。[8]但在经济发展水平较低的农村，农民的可支配收入较少、缴费能力有限，村集体经济实力较弱，集体补助难以到位，保障水平较低。此外，新农保“自愿入保”的方式主要吸纳了有一定经济能力的农民，而那些没有经济能力，特别是那些既没有经济能力又需赡养老人的困难群体加入不进来，不能享受政府养老补贴，出现“保富不保贫”的局面。

2012年，以《中国农村老年人口及其养老保障：挑战与前景》为题的世行报告审视了我国农村老年人口的生活和福利状况。世界银行高级劳动经济学家葛强据此分析说：“上世纪90年代以来，农村人口大量向城镇地区流动，改变了农村老年人口依靠家庭养老的状况。这种变化反映在农村的居家安排的改变，即与成年子女同住的农村老人的比例已经从1991年的70%下降到2006年的40%。虽然外出打工的成年子女往家汇款增加了农村老人的收入，但农村老人在年龄很大时还得下地劳动并要照顾留守儿童，这对他们是很大的负担。而且，目前这种几代同堂的大家庭结构也会增加对成年子女的压力，需要他们在缺乏政府持续支持的情况下为老年父母提供经济支持。”[9]

2013年9 月，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，针对当前养老服务业发展面临的“融资难”和“运营难”等突出问题，提出鼓励和支持“保险资金投资养老服务领域”、“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”等一系列举措[10]，这是新一届政府应对人口老龄化、满足老年人多样化多层次养老服务需求，同时填补服务业发展“短板”、拉动消费、扩大就业的一举多得之策。但是，“以房养老”这种倒按揭的养老模式要想达到预期效果，涉及养老观念、政策保障和风险控制问题，需要在实践中进一步探索。

二、农村公共物品缺位

取消农业税后，围绕农村税费收缴而形成的国家与农民的关系发生了根本性变化。乡村治理的双边、多元、间接及依据法律或契约治理的特点使乡镇政府作为农村基础设施供给主体的角色淡化，农村基础设施供给主体开始呈现多元趋势。随着制度外筹集资金的口子被封堵，基层政府自主性财源的不断被压缩，农村公共物品供给总量不足的老问题不仅没有得到彻底解决，缺位现象甚至更加突出。

（一）公共基础设施投入不足

农村公共基础设施包括农田水利及乡村道路、桥梁、电力、广播电视、通讯设施等。在城乡二元体制下，城市基础公共设施建设一直由国家负担，而农村基础公共设施建设经费主要由乡村自行解决，一般是通过各种不合理的收费来完成。税费改革后，制度外筹资方式受到强有力地限制，农村基础公共设施失去了重要的资金来源，许多乡村组织的正常运转尚难以为继，抽出大块资金投入基础设施建设几近不可能。

在乡村道路建设上，税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路建设要列入乡镇财政预算，村级道路修建通过“一事一议”方式筹集资金。由于上级的专项投资非但不充裕，往往还要地方按一定比例配套，由于缺少配套资金，有的乡镇政府在争取到修路项目后，执行过程大打折扣，于是出现了“村村通”统计数据年年升，而许多农村至今“行不通”的现象，实现农村公路“通达”、“通畅”的目标依然任重道远。

农田水利设施方面的问题同样严重。取消农业税和其他面向农民的收费后，地方财政脱离了来自农业的收入，因农民收入状况与地方财政几无关系，农田水利的状况好坏与地方政府利益越来越远，于是渐渐没有了致力于农田水利建设的积极性；乡村组织因不再允许强制收取农田灌溉费用，也逐步退出农田灌溉治理；农户作为基础灌溉单元的规模太小，不得不靠打井、挖堰、筑坝，修挖各种微型水利来应对灌溉的困难，紊乱无序的自救行为，切割、破坏了大中小型配套的农田水利系统。2006年，全国农业主灌区骨干建筑物完成率不足40%，工程配套率不足70%，中低产田占全国耕地面积的65%[1](P143)。有不少农村的农田水利设施都是30年甚至更早以前修建的，大部分水利设施年久失修，抗旱、排涝的功能已经丧失或大大削弱。此外，原有的大中小型水利系统与农户不能或不易对接，加上乡镇、乡村组织从水利治理中抽身而去，导致农户自营的微型水利“遍地开花”，灌溉单元越来越小，成本越来越高。

（二）义务教育资金缺口较大

由于目前的财权划分是各省财政向中央集中，省以下财政向省集中，县一级的财权与事权严重不对称，县一级事实上很难承受一县农村义务教育经费。实际上，县乡财政原本是一体的，在县乡财政没有完全分开的地区，将农村基础教育的投资主体从乡镇改为“以县为主”，纯属换汤不换药。尤其是经济欠发达地区，由于县级财政困难，根本无法保证教育经费的到位。即便在经济较发达的地区，农村基础教育经费由省、市、县三级承担，同样由于税费改革后乡镇财政拮据，没有缺少集体积累的村更是没有多少财力，使得校舍维修、学校合并、教育设备添置等费用无法落实。不仅如此，乡村教育点小且分散，教育投资效益差，教育质量无法保证。而且，乡镇以下中小学存在的许多具体问题，很难及时传达到县。2013年，山东省财政将筹资15.6亿元，其中新增投入4亿元，对各地新建或加固改造存在安全隐患的农村中小学校舍、食堂、旱厕等给予奖补，并力争3年筹措139亿元，全面消除农村中小学校舍安全隐患[8]。有了顶层设计，基层落实至关重要。

近年来，不少省地涌现了这样一种办学模式：借用企业转制做法，将义务教育阶段的中小学校“民校化”，冠名“民办公助”，或“公办民助”，假改革之名，理直气壮地收取高额学费，有的“民校”利用高报酬、高待遇吸引农村优质师资，大量公办中小学校的优良师资流失，形成公办学校与民办学校的巨大反差（有的学校是“一校两制”，为使变相收费名正言顺、保证缴费生源，将优质师资划在“民校”制下），农民子女义务教育阶段要接受优质教育，就要交纳大量费用，选择所谓“民校”，而选择正常的免费义务教育，就没有良好的师资保证。学校“转制”之风愈演愈烈，嘲弄了“免费义务教育”，加剧了教育的不公平。

（三）公益事业建设难以保证

农村公益事业内容很多，涉及领域广泛，主要包括医疗卫生、防疫、环境治理、计划生育、优抚、五保户补助、残疾人保障、民兵训练以及文体娱乐设施装备、活动开展等，对农民来说，方方面面都很重要。山东省农村公益事业原来的建设办法大同小异：大型项目和重大活动如突击扫盲、广播电视通乡村等，由乡镇以上的政府出资，其它更多的方面基本上靠乡村社区自行解决，村集体有经济积累渠道，可以搞得好一点，经济实力差的，应付了事。税费改革后，由于乡村公共事业建设并没有正常纳入政府财政支出，相当一部分村庄缺少集体积累，普遍陷入财力困境。按政策规定，与农民利益密切相关的公益事业建设费用可采取“一事一议”的方式解决，因公众意愿难以整合，操作难度极大，加之有上限约束，基本无法解决建设经费。税费改革前，山东省的优待金实行以县为单位或以乡镇为单位的统筹，由各乡镇负责兑现，一般情况下五保、农村优抚所需经费都由乡镇负责统筹兑现或乡镇和村共同负担。税费改革后，由于多数地区乡镇财政出现困难，优待金的按时足额兑现十之八九难以保证。

学者潘维曾指出，“在市场条件下农村经济的衰败，以及我国一些农村政治政策方向上的失误，导致了农村基层原有社区组织的溃败。农村基层社区组织的溃败，导致了农村文化的衰败甚至倒退”[12](P43)。很多农村基层组织对公益事业、公益活动根本不管，也管不了。至于农村卫生防疫、环境治理、民兵训练、报刊订阅以及文体娱乐设施装备、活动开展等方面，多数农村只是为应付上级检查，定期做做表面文章而已。

目前，不少地区的农村正在推进“城镇化”、“新型城镇化”，但城镇化不能取代新农村建设。城乡一体化不是城乡同样化，更不是“去农村化”——新农村是升级版的农村，不是缩小版的城市[13]。无论是“城镇化”前还是“城镇化”后，农村公益事业建设都是亟待解决的民生问题。自2013年起，山东省财政新增投入1.13亿元，对全省22.6万“五保”对象，按人均500元的标准给予补助；新增投入2亿元，力争用两年时间，将全省村均经费保障水平提高到5万元以上；按照每村1万元标准设立农村文化建设专项资金，主要用于乡镇综合文化站和农村文化大院建设、农村电影公益放映场次补贴等支出，还将投入约2.5亿元，为丰富广大农民精神文化生活创造条件。[8]在政府逐渐承担起更多责任的良好背景下，农村公益事业更加需要高效、便捷、可持续建设。

三、基层政权功能弱化

税费改革后，由于堵截、规范乡村收入的同时并没有开启正常的、合理的应得收入渠道，乡村收益被严重挤压，农村基层政权的功能无奈全面收缩。

（一）村庄集体积累枯竭

农村税费改革是在中央、省等高层政府的强力推动下进行的，是“为了减轻农民负担的德政之举”，赢得了舆论和基层民众的普遍支持。但推行过程中，并没有科学界定乡、村的责、权、利，没有将其附着于原农业税上的乡村集体的利益进行必要的区分，没有分清乡、村集体哪些利益是合理的，哪些利益是不合理的，很多地区将附着于农业税上的乡村集体的既得利益通统予以取消，使农村基层政权利益大大受损。

在山东省，税费改革前，大部分乡村的资金运行就非常紧张，很多地方多年处于勉力维持状态，不少村庄甚至入不敷出。税费取消后，“村级财政”政策性收入消失，加上市场导向经济改革的推进，传统的农村政权机关、经济组织、基层社会三种功能高度混合的体制瓦解。有些村庄由于集体资产产权不明确，出现了“人人有份，人人无份”的情况，农民承包经营集体资产的收益成为一种界限模糊、可共享、分配方式不固定的“公共利益”区间，造成了集体资产流失。

（二）乡村组织基础削弱

由于村级财政日益紧张，不少村民自治组织成为经济“空壳村”，农村基层党组的凝聚力和执政力出现逐步削弱的倾向：村干部收入不平衡、不稳定、标准低，吸引力进一步下降，不仅不能吸引有文化、素质高的年轻人参与村民自治的干部竞选，而且连在职的素质相对较高的村干部也在外界经济利益的驱动下，纷纷离职，村干部老龄化、低素质化的趋势严重。

自2008年以来，山东等省各地农村全面启动大学生“村官”计划、2012年起实施“第一书记”驻村帮扶行动，缓解了多地因村级领导综合素质参差不齐导致的基层治理危机，但无论是大学生“村官”还是党政事业单位选派的“第一书记”，其流动性特征和“外乡人”身份，决定了这种制度设置在“熟人社会”的乡村只能作为有益补充，尚不能替代乡村自组织主体。

（三）组织行为能力下降

农村基层政权功能弱化，乡村组织的行为能力必然进一步下降。比如，有些村庄的村民自治组织为减少会议补贴开支，想方设法减少会议次数、人数，简化程序，导致正常的民主议事制度、议事程序简单化、形式化。再比如，在农村，调解一直是村干部的主要工作之一，现在村庄内部的调解工作却遇上了一堵“墙”：取消农业税后，许多村庄因为没有资源，集体没有积累，一系列相关的制度变迁削弱了村庄的干群互动和公共空间维持，村组织变得消极、无为，村干部权威丧失，面对村民纠纷，基本无能为力，曾经的低成本、高效益的农村调解机制，正日益失去功效。许多地方的乡村纠纷处理主要不是依靠体制权威，而是靠家族的影响力、威慑力，甚至是黑恶暴力。在国家法律尚不能低成本下乡的情况下，乡村纠纷调解支持系统瓦解，许多村庄沦为弱肉强食的“灰色地带”。

此外，在近年来普遍实施的“合村并居”过程中，有的地方政府在条件不成熟、不具备的情况下，为减少村官职数、减少政府对村干部的转移支付总额，盲目随流合并自然村庄，村庄边界、村庄规模、村民成员资格的被动改变，破坏了原有村庄共同体的社会文化基础，使得村庄缺乏共同体的认同感，造成村民自治成本高、运行困难，直接民主匮乏，催生的村组二级代理结构使行政村治理趋向官僚制。近年来，很多地方村庄的自然秩序在不断消解，村庄认同日益下降，几乎失去了与国家相关制度供给对接的结构和力量。

转型时期，乡村社会产生了新的矛盾和问题，乡村治理要走出困境，首先要分析问题、解决矛盾，进行模式创新、制度创新、行为创新，提升治理能力。其当务之急是增加集体积累，奠定深厚的治理基础。

[1]冯海波.农民负担问题与农村公共物品供给——历史的回望与思索[M].北京∶经济科学出版社,2012.

[2]罗莹,戴天放,余艳锋.中国农村政策对新农村建设的影响研究——以取消农业税政策为例[M].南昌∶江西科学技术出版社,2008.

[3][DB/OL]http∶//news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_1147 72758.htm(新华网)

[4][DB/OL]http∶//finance.people.com.cn/GB/70846/17271906.html(人民网)

[5][DB/OL]http∶//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20090915_402587 053.htm(国家统计局网)

[6]周天勇.现代化要对得起为发展做出巨大贡献的农民[N].中国经济时报,2007-07-09(05).

[7][DB/OL]http∶//www.stats.gov.cn/tjsj/(国家统计局网)

[8][DB/OL]http∶//epaper.qlwb.com.cn/qlwb/content/20130822/Arti celA03002FM.htm?jdfwkey=k9lkx1(大众网)

[9][DB/OL]http∶//www.shihang.org/zh/news/press-reease/2012/04/09/lnew-bank-report-looks-at-china-rural--elderly?cid=EAP_ChinaNewsletterZH_M_EXT(世界银行网)

[10][DB/OL]http∶//xj.people.com.n/n/2013/0915/cc188514-19525802.html(人民网)

[11][DB/OL]http∶//www.qgbzb.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=1404(中国教育信息网)

[12]潘维.农村贫困的根源与新农村建设的主体[J].开放时代,2006,(04).

[13]韩长赋.实现中国梦基础在“三农”[N].人民日报,2013-09-13(06).