河南省土地市场研究

□文/张占涛

（信阳师范学院工商管理学院河南·信阳）

河南省土地市场研究

□文/张占涛

（信阳师范学院工商管理学院河南·信阳）

［提要］河南是一个农业和人口大省，土地问题关系上亿群众的权益，而河南的土地市场体系并不完善，存在诸多问题。在全面改革的浪潮下，一个高效合理的土地市场，将会推动河南省传统经济的转型，并深刻地影响到未来河南省的经济和社会发展状况。

河南省；土地市场；制度

收录日期：2015年7月29日

土地市场在土地利用过程中起着基础性作用，一个好的有效率的土地市场，可以自发地调节土地的价格和供求，使其达到局部均衡，让土地的利用得以优化。土地市场对于河南省这样的农业大省就更为重要了，河南省如果有一个运行良好的土地市场，将会使土地资源的利用率得到提升。

一、河南省土地市场现状

（一）河南省土地基本情况。河南省国土面积16.7万平方公里，居全国各省区市第17位，约占全国总面积的1.73%；其中耕地面积7，179.2万公顷。地势基本上是西高东低。北、西、南三面太行山、伏牛山、桐柏山、大别山沿省界呈半环形分布；中、东部为黄淮海冲积平原；西南部为南阳盆地。在全省面积中，山地丘陵面积7.4万平方公里，占全省总面积的44.3%；平原和盆地面积9.3万平方公里，占总面积的55.7%。复杂多样的土地类型为农、林、牧、渔业的综合发展和多种经营提供了十分有利的条件。

（二）河南省土地市场现状

首先，市场化率低，部分土地利用和规划不合理，用地紧张。河南省的城市化和工业化发展迅速，使得对土地的需求也随之增加，而土地市场的供应不足，土地利用效率比较低，又加剧了这一现象。我国在土地利用规划上一直采取的高度集中的命令——控制的行政管理模式，以禁止或者限制性的规定来推行政府的管理目标，以严格的指令性计划和行政审批控制土地的转用。虽然近几年市场改革正在进行，但依旧无法改变这一顽疾，即行政力量对土地的作用远超过市场的基础配置作用。

其次，农村土地闲置，利用率低。相比城市用地的紧张，农村虽然土地闲置却同样也是土地利用效率低下。生产要素配置的不合理，会制约经济发展的效率，城乡土地的矛盾也制约着城乡经济的发展。但由于制度和经济因素，这一问题长久以来没有得到妥善的解决。河南省乃至我国，整体上的土地市场框架已经大体建立，但是土地的敏感性和土地制度的限制性，就导致许多地方土地市场与制度和法规的不兼容。城乡一体化中，土地是极为重要的一环，尤其对于农业和人口大省的河南省，这关乎千万群众的生存与发展，不得不慎重。

最后，人地矛盾引发社会矛盾。长期以来，为了单方面的追求GDP，各级政府大力地扶持房地产经济的发展，不断地增加土地供应，忽视了土地市场的建设，在土地流转和补偿上引发了许许多多的矛盾，并造成了一系列的社会事件，严重影响了城市经济的发展和社会的和谐。在城乡一体化下的大背景下，政府为了缓解这些矛盾，又把目标转移到农村土地上，由于城乡土地性质的差异性，以及城乡土地价格机制的不公平，矛盾仍在不断地产生，并且牵连更广。

二、河南省土地市场中存在的问题

（一）城乡分割的土地市场。农村与城市分割的土地市场以及与之相配套的制度，我国国家对城市土地一级市场的行政垄断，让土地的供应偏离了经济发展的要求。分割市场意味着价格机制在市场间出现不同步的情况，而不同市场实行不同的价格机制扭曲了市场功能。

在制度要求上，中国的土地制度是土地为国家和集体所有，归属各级政府进行管理；根据相关法律，所有土地进入城市市场流通必须首先由政府进行征用，集体土地转为建设用地时必须收归国有，通过几种方式将征收的土地再配置给城市使用者。在河南省，这些问题的长期实行，其弊端也渐渐的显现出来，双轨制下的土地结构在实际运行中造成了诸多问题：首先，农村土地所有者和使用者不能参与一级土地市场的交易，政府作为媒介，他们也不能参与分配土地在城市市场所产生的增值收益，而所谓的土地补偿款也低于农用地转化成建设用地和商业用地的土地价值；其次，由于政府有权可以强制低价从农村获得土地，毫无成本忧虑的行为助长了对土地的无效利用，提升了农田流失率；再次，地方政府通过土地征用运作获得大量预算外收入，这类收入往往金额巨大，而且监管也相对宽松，就形成了所谓的“土地财政”，而地方政府对土地转让收入及土地相关融资也愈加依赖；最后，由于土地价格双轨制的价格差，不易监管，出现了大量的寻租现象，成了腐败的温床。所以，一直以来，河南省的土地市场无论是在组织结构还是规章制度上都是不完善的。

（二）制度与市场的不兼容。土地的管理模式和法律框架无法解决发展中出现的新问题，制度建设相对落后。近年来尽管在划定使用土地者与国家享有的权利及担负的责任方面进行了卓有成效的改革，但在改革中，仍然存在农村土地市场和城市土地市场相分离的趋势，没有健全的土地管理制度和框架。尤其是在土地的赔偿机制上，依据土地管理法，土地价格是依据所在城市的区域位置来决定的，并不涉及一些别的或者具体的补偿，土地征用补偿标准显得简单和粗暴，核算的具体指标也凸显出地域的不公平。在农民土地使用权转让给建设用地时，给农民的补偿款明显低于政府从土地使用者那里获得的土地转让金。由于城乡居民之间的收入和生活水平差距，出现同地不同赔，农业用地的补偿较低，也是对农民权益的一种剥削。

土地问题牵扯到许多人的利益，包括国家利益和私人利益。我国由于制度建设方面的滞后，管理土地的制度和法律框架已不适应经济的发展了。而河南省也在这个浪潮下，城市的规模在不断扩张，工业化也在缓慢发展，而农业产业化的经济效益和规模的不理想则造就了目前农村土地经济效益低下与城市建设用地紧张的尴尬局面。而且由于城乡之间补偿的机制不同，屡屡发生因强拆或者补偿不到位而引发的社会事件，对经济建设和社会和谐造成了恶劣的影响。

三、解决对策

（一）进一步完善市场土地配置机制。以完善土地税为改革的重点，在经济动机上降低地方政府“经营土地”的兴趣，在合理的范围内，政府可以利用行政权力对土地进行合理配置。要界定国家征地是否属于“公共利益”的范畴，除了国土资源管理部门要进行明确规划，还必须严格的限制政府强制性征地，严格规定征收土地的使用权限和适用范围，国家不能用权威来随意使用征地权。这就需要对现行的土地税费进行改革，对土地收益与民共享，中央与地方各按其事权来分配财权：一是对地方政府在土地转让过程中获得的土地转让金额度进行限制和具体的硬性规定，不仅要统一土地税费，还要统一征收土地财产税，优化土地税种，防止重复或者遗漏征收；二是协调各方面的利益，做到公平和效率兼顾，统筹分配土地收益；三是借着改革的东风，可考虑将农村集体土地以股份制的资本形式越过政府直接进入土地市场，但这种流转应当是适度的和有条件的，在改革过程中注意稳健施行。这三点都是从河南省的具体情况出发的，第一点是在土地税上进行改革，改变地方政府土地——财政——投资的经济怪圈，改变政府单纯的买地融资行为，而替换的是更具长久效应的土地税制和财政改制，使得其更显规范化，也是土地市场需要的辅助制度。第二、三点是把土地市场的目标转移到农村地区，综合利用和开发农村的土地资源，由于河南省农民大多数在农村，这一举措将会使农村地区获得根本性的改变，提高农民的收入和农村基础设施水平，使农村的农业经济也在土地的压力下向着规模和集约发展，改变农村的生产现状，同时城乡一体化也随之发展。

（二）处理好土地市场利用与可持续利用关系。土地可持续利用是现代一个比较前沿的话题，尤其是在土地资源潜力不足的情况下，人们逐渐认可了可持续发展观，开始对过去土地利用方式进行反思，是可持续发展理论在土地利用研究中的一次开创性的应用，包括土地的开发、利用、整治和保护等方面内涵。可持续利用发展是土地综合治理的指导思想，也是提升土地资源利用效率的重要依据。而反过来，城市土地集约利用又是实现土地资源可持续利用的重要手段。土地合理利用则是在特定时期特定地区条件下，对土地资源的开发、利用、治理、保护和管理，并通过组织、协调人的关系以及人与资源、环境的关系，以期经济效益、社会效益、生态效益达到最佳。

（三）改革深层次的体制缺陷，以完善土地市场建设。当前土地市场、土地制度存在许多复杂的问题，一个任何时候都不可忽视的原因在于存在体制缺陷，由于政绩评比侧重于以经济为主的单纯目标，政府官员作为经济人也有追求利益最大化的动机，就有追求政绩、并不断扩大自己权力的冲动，并且可通过强化掌握土地配置权利获得相应的利益。因此，体制缺陷的改革就成了土地市场发展的不可或缺的因素：一是改革现有的不合理的政绩考核体系和不健全略显扭曲的官员选拔晋升机制。现在我国通行的考核政绩的重要指标就是经济发展数据，这就涉及到考核机制和考核指标的问题，在河南省的有些地方政府，简单认为经济发展就是单纯的GDP增长，这就诱发了地方政府盲目的推进固定资产投资和城市建设的规模。政府掌控着最大的国有资源即土地，如果利用配置土地资源的权力提高GDP来实现其目的，必然导致政府对土地市场过多的干预，扰乱市场的秩序，政府的投资和建设活动也会造成“挤出效应”，对我省的经济发展不利，限制了社会资本的流转；二是对当前的财政分配的改革，自1994年以来财政分级，弱化了地方政府的财政资金，但地方政府承担的事权又花费巨大，为了走出困境，不得不大量出售土地，这也算是“土地财政”最初的动机。

主要参考文献：

［1］谢希德.土地的思路［J］.新华文摘，1998.12.25.10.

［2］周红波.农村土地流转的历史与现状分析——以广西为例［J］.经济管理文摘，2008.12.27.

［3］卫洪鉴.汉源县农村土地流转存在的问题及对策研究［M］.中国财富出版社，2001.4.

［4］陈卫平，郭定文.农户承包土地流转问题探讨［J］.经济问题探索，2006.9.4.

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