论政府信息公开中的例外信息

2015-03-29杨丁乙

黑龙江生态工程职业学院学报 2015年2期

杨丁乙

(中国人民公安大学，北京 100038)

为使行政权力运行的过程更阳光，为公民营造更好的监督环境，更充分地参与政治生活，2008年国家颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)。但“实然”常常与“应然”作对，规则与现实之间总有鸿沟，一则由于社会的发展所导致法律内容的滞后;二是因为法律概念本身的表达困境;三是因为法律执行过程与立法原意间的“不经意”违背。因此在《条例》的实行过程中，应当公开之信息与依申请可以公开之信息的范围边界的界定问题显得尤为尖锐，具体表现为:“三需要”信息、档案信息、刑事执法信息和决策信息这些“例外信息”是否属于可公开的信息?对这一问题的解决直接关系到《条例》的立法目的的顺利实现，也直接关系到我国法治社会、民主社会的建设进程。

1 关于“三需要”问题

世界各国对政府信息公开申请人的资格的相关规定都趋于相同的标准，也就是说，申请人申请公开信息之时无需申明理由和用途。如美国《信息自由法》:申请人申请各行政机关提供有关信息时，行政机关须以最快的方式或方法向其提供所需信息。2007年美国《政府公开法》明确规定:申请人无须解释其申请原因……;日本《行政机关信息公开法》也规定，申请者在申请行政机关公开相关信息时无须说明理由。然而，中国台湾确有例外，该地区《政府资讯公开法》规定申请人在申请政府信息时需要说明用途，但这项规定在台湾地区存在一些争议，在此暂且不论。因此，从总体上说，世界各地并未对相关申请者的申请目的做出限制。

而我国的《条例》第十三条明确了申请人可根据其自身生产、生活和科研等特殊需要，向各级人民政府及主管部门提出申请，获取他们所需要的信息。也就是说，除政府主动公开的信息之外，申请人自己申请公开信息，必须依据自身的生产、生活和科研需要，即所谓的“三需要”，而《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》(国办发〔2008〕36 号)又规定“对于与申请人本人生产、生活和科研无关的政府信息，行政机关可以不予提供”。这一规定是否是对《条例》规定的不当限制，对此，笔者不便妄下结论，但可以确定的是，这里所规定的是一个实体审理所需要解决的问题，而这并不构成审查原告资格所必须关注的前提。

因此，我们应该明白:第一，“三需要”属于不特定的法律概念，这种证明也只是一种初步的证明方式，那么只要做出合理的说明即可，行政机关不能对此要求过于严苛;第二，这类证明只和原告的胜诉权相关，对申请人的起诉权并无影响，不能将“三需要”原则设定为提起诉讼的前置条件;第三，只有行政机关以不符合“三需要”为由拒绝公开政府信息的案件中才有就此问题要求原告做出说明的必要，在其他案件中都不需要，更不能让法院以此为由判决败诉。

2 档案信息的公开问题

政府信息在成为档案信息之前，有一个重要的节点就是档案的归档工作。在政府信息被归档之前，通常情况下是以政府信息作为保存形式的，这时其只受《条例》调整;但是在归档以后，对它的发布、利用就需适用《中华人民共和国档案法》或《〈中华人民共和国档案法〉实施办法》(以下简称《〈档案法〉实施办法》)。而《条例》和《档案法》以及《〈档案法〉实施办法》在对档案信息的开放程度和利用上规定了完全不同的权限和程序，使得法律的滞后性突显，导致在实践中出现很大的混乱。比如说，某些行政机关为了规避政府信息公开而将档案迅速移送档案馆归档［1］。由于《条例》对其本身与档案管理法律、行政法规的使用和问题没有做出明确规定，这种法律衔接上的问题无疑给司法实践带来了不少尴尬和困惑，也影响司法裁判的统一性。

按规定，已经移交给档案馆及档案工作机构的政府信息管理工作，依照有关档案管理的法律、法规及相关国家规定来实行。由此可以看出:一是一旦要求公开的信息里面涉及到已经交付给国家档案馆管理机构的政府信息及文件，此时的信息公开问题就必须适用国家档案法律法规，因为上位法优于下位法。二是假如需要公开的信息，仍处于行政机关及其所属的档案管理机构或者档案管理人员控制，就应当由该信息的保管单位或者主管行政机关负责公开，适用《条例》规定。但是对外提供这些信息需要获得上级部门的批准。三是对于在受理申请之后才交给档案馆的信息，行政机关据此认定不予公开的，这实属转移信息、规避公开的行为。

按照以上分析，就算申请信息公开时涉及到“有关档案管理的法律、法规及国家规定”，与《条例》规定的政府信息的公开权限和程序之间存在矛盾，但两者之间并未构成实质性的法规冲突。即便是出现了“无缝对接”，也必须服从于后法，即严格按照《条例》处理。因为《条例》先于《〈档案法〉实施办法》和《机关档案工作条例》出台。我国《立法法》明确规定，同位法中新旧规定若发生冲突，适用新的规定，这是遵循前法服从后法的原则。

3 刑事执法中相关信息的公开问题

在我国，作为刑事执法的主体，公安机关和国家安全机关既属刑事执法机关也是国家行政机关。当其作为刑事执法机关时，是否需要遵守上述《条例》的规范呢?

按照法理理解，如果公安机关做出的有关政府信息公开的决定，是按照《条例》的规定而做出的具体行政行为，如果申请人不服该决定而提起行政诉讼，那么这个诉讼的信息范围为公开的具体行政行为，而非刑事诉讼法明确授权的行为本身。因此，它应当是可诉的。根据公安机关的行为来定性，按我国现行的司法体制，刑事侦查行为属司法行为。将公安机关、国家安全机关等刑事司法机关依据刑事诉讼法实施的行为排除在受案范围之外，正是充分考虑了二者执法行为的特殊性，同理，《条例》规范的是行政机关在其履行行政职责的过程中制作或取得相关信息需要公开的问题，而公安机关等以司法机关身份履行非行政职责而制作或取得的相关刑事执法信息，则不受该条例约束。

因此，在我国，是否将其他行政机关的执法信息规定为例外信息，需要在修改《条例》或制定实施细则时予以考量。

4 决策信息的问题

决策信息，是指政府等行政机关在进行行政活动、处理行政事务的过程中形成的信息。美国和日本等不少国家将其列为无须公开的范围［2—3］。英国的政府部门认为，为了防止信息公开对行政机密所造成的损害，应拒绝对较高层次的行政讨论过程信息予以公开［4］。然而在我国，虽然当初《条例》的专家建议稿中列举了决策信息，但《条例》并没有在例外信息中包括决策信息。因此在实践过程中不可避免会出现一些与法律法规规定脱节的情形。

由于决策信息自身的性质，在实践过程中确实存在一些不宜公开的情况，但在有的情况下，公开该决策信息可能会产生更好的效果，不过法律目前没有明确规定公开范围和界限。对此，或许我们可以从《公务员法》“工作秘密”与《条例》第八条寻求解答。

4．1 工作秘密

工作秘密是指通常具有一定时间期限，且只限于机关中一定数量和范围的人知晓的业务信息。它不是国家机密但又不便对外开放。《公务员法》第五十三条明确规定，公务员不得泄露国家秘密或者工作秘密。由于决策信息跟工作秘密具有相当程度的共性，因此笔者认为，对于不易公开的决策信息，行政机关可以以工作秘密为由，以《公务员法》为依据做出不予公开的决定。