我国发行市政债券问题研究

□文/潘小杨 杨 亮（辽宁对外经贸学院 辽宁·大连）

我国发行市政债券问题研究

□文/潘小杨 杨 亮
（辽宁对外经贸学院 辽宁·大连）

近年来，我国经济下行，部分行业产能过剩，融资成本增加，使地方政府财政负担加重，而发行市政债券是可以解决地方政府财政困难的有效途径之一。

市政债券；基础建设；财政收支；新预算法

收录日期：2014年12月7日

前言

随着我国经济发展，我国经济总量基数逐步增大，人们生活质量不断提高。但是我国人口众多，对公共服务的需求也日益增大，要求政府加快城镇化建设，加重了政府的财政压力。为此，我国政府为了解决财政问题，通过不同的方式进行融资来满足基础建设的需要，其中最主要是发行地方债。十八大通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定指出要完善城镇化健康发展体制机制，并推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式来拓宽城市建设融资渠道，且允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施政策性金融机构等。目前，我国正在推出代替原来以城投债为主要融资手段的收益债券来为基础建设提供资金的支持。国内很多学者之前就有论述了我国发行市政债券具有可行性，目前发行市政债券的条件已经成熟。例如，早在2009年，中央代理地方政府发行政府债券，即准市政债券，来解决地方政府及国内内需不足。在此背景下，市政债券将有可能成为我国地方政府融资的主要手段。目前，市政债券主要分为两类：一是一般责任债券，该债券以地方政府财政收入为保证来筹措的资金，并用于市政设施建设；二是收益债券，地方政府为基础设施建设而发行的，并用基础建设未来收益向购买者偿还本金并支付利息。因此，对于其他融资方式而言，市政债券的两种选择满足地方政府不同发债的需要。因此，地方政府发行市政债券筹措资金是一个良好的选择。

一、我国市政债券发展概况

为了我国经济的快速发展，逐步完善我国的金融市场体系和风险的控制，2014年下半年我国相继推出了《预算法》的修正案与《关于加强地方政府性债务管理的意见》，这不仅规范了地方政府举债的融资机制，对发债的各个环节有了明确要求，使地方债更加透明。除此之外，将从事公益性业务的融资平台纳入到财政部门的管理中，把从事营利性业务的融资平台推向市场。这不仅有利于债券市场化，使融资规模增大，更加促进基础设施建设的发展，还让地方债更加明朗化，降低了地方债的风险，促进投资者的信心。这为市政债券提供了良好的发展环境。同时，城镇化的建设离不开大量资金的支持，而作为融资手段之一的市政债券能够满足城镇化发展所需的资金，推动基础建设运行。目前，我国常住居民城镇化率为53.7%，但却远远低于与我国同一层次的发展中国家的城镇化率60%，因此我国的城镇化率还有很大的发展空间。而城镇化的发展离不开配套的基础设施建设，而与城镇化建设配套的基础设施建设的投资需求也将会逐步增加。市政债券具有融资总量大、连续性和安全性的属性，不仅满足当前城镇化建设所需资金，也为后续的公共设施建设提供了强大的引擎。

随着我国不断地改革开放，金融市场也在不断地深化改革，市政债券的发行不仅满足我国金融改革的需要，也符合我国当前国情。目前，我国正在进行利率市场化、证券市场化改革，将供求关系由市场决定。利率市场化改革把存款利率有原来的1%到10%的上浮提高至20%的上浮，开始定向降准、定向降息，将利率由市场决定。我国的利率降低，使我国金融市场增加了货币供应量。对于政府和投资者而言，发行公益性市政债券不仅减轻了财政上的负担，还增加税收收入，平衡财政收支平衡；发行收益性市政债券，将债券需求供给有市场配置，把投资者拥有的大量资金投资于债券，不仅促进债券市场的发展，还使大量资金在政府指导下投资于基础建设，让资金有了流动的方向。因此，发行市政债券还可以让资金在政府、投资者之间有了良性的循环流动，稳定了区域金融健康发展。市政债券的融资期限长、融资成本低、信誉强等特点，使市政债券对于其他融资方式更具可行性。市政债券是以修建高铁、公路等特定的基础建设而发行的，这些项目虽然投资期限较长，但是一种收费的公共服务，且有政府担保，使市政债券对资金的回收有了良好的保障和稳定的收益。除此之外，国家对地方债的改革，使公众投资者有了投资机会，将会有大量资金注入，避免了地方政府为同一项目建设用不同融资手段满足资金需求，减小因资金用途不明而产生的债务风险。

二、我国发行市政债券问题分析

发行市政债券不仅满足基础建设的需要，也使得政府发挥对公共服务提供的作用。我国城镇化建设已进入快速发展阶段，这需要大量的资金支持。在此以辽宁省为例，2013年辽宁省全年地区生产总值27，077.7亿元，全年固定资产投资（不含农户）24，791.4亿元，而全年基础设施建设投资4，370.8亿元，基础设施建设占同期生产总值的比重16.1%，占同期固定资产的比重17.6%。根据辽宁省十二五规划，全省固定资产投资保持年均增长15%以上，并多渠道筹措建设资金，保持自筹资金在资金来源中的比重达到70%以上。除了公共财政收入以外，辽宁省要达到城镇建设的目标，所需的资金只能通过发债，而今年上半年，由于公共财政收入主要来源的税收收入连续下滑，仅成了预算收入的63%。同时，辽宁省正规划23个现代化县城建设，仅靠财政拨款和公共财政收入，本无法完成预期的目标。先前国家可以发行城

投债等来筹措资金，但城头债即将迎来大限，相关部门正着手准备推出项目债券，发行市政债券可以取代城头债筹措资金，弥补城头债具有短期性、风险大的不足。

（一）发行市政债券的规模。我国2014年8月出台了《预算法》的修正案，国务院明限制发债的限额，利于风险的防范。但先前地方政府所发没有到期的地方债，使收益性行政债券的规模存在着变数。1、市政债券流通于二级市场，主要以机构购买为主，目前将收益性市政债券推向市场，则市政债券的规模在受到发债限制管理的情况下，仍会受到市场供求关系的影响，若市场的需求增加，在限定的供给下，将会变相的增加发债规模；2、除此之外，市政债券的发行还受制于整个债券市场供应量。2014年上半年我国银行间债券市场累计发行债券5.28万亿元，其中地方债为1，368.0亿元，占证券市场比重的3.1%。在先前所发地方债的基础上，发行市政债券增加了地方政府债券的比重，影响其他债券资金的筹措，推行收益性市政债券需要一个长期的过程，若在短期内不同区域的地方政府同时增发市政债券，利于其他行业的发展。不仅如此，收益性市政债券受制于基础建设而具有长期性。根据财政部规定，2014年地方政府发行的政府债券期限为5年、7年和10年。我国债券市场中的债券以长期为主，若增发收益性市政债券，使社会资本减少，进而影响利率的波动，不利于利率市场化的推进。

（二）市政债券的信用评级。地方政府发行政府债券投资基础建设增加自身业绩的同时，提高了当地的GDP与就业率。因此，在许多地方政府不考虑财政赤字及地区经济发展状况，并大量发行政府债券导致地方债的信用下降。市政债券作为地方政府的融资融工具，利用未来的公共财政收入作担保向社会资本筹措资金，在债券到期时公共财政收入能够偿还投资者的本金并支付利息，则将从投资者手中持有的债券购买回来；若债券到期时，地方政府无法从投资者手中购买回来，导致财政风险，降低市政债券的信用。据国家审计署统计，2013年下半年至2014年3月份，有9个省份逾期未还债务达8.21亿元，出现新债补旧债的情况。且同时利用土地、银行贷款等融资手段，虽然符合多元化融资，表面上分散了风险，但实际增加了融资成本，增加地方政府的财政负担，削弱地方政府的偿债能力。市政债券期限长，对于基础建设的未来收益在短期内无法正确估算出来，若发债所筹措的资金的使用率不高，出现管理疏忽，将影响市政债券的信用评级。政府债券必须经过严格资信评级，同时由于地方政府所发的一般性市政债券资金大，资金偿还周期长，因此中央一直为一般性市政债券做隐性担保防止地方政府出现财政风险。这种担保制度也因此助长了地方政府不顾财政风险，大量发债。我国对金融不断地深化改革，这对证券市场化进程产生了阻力。

（三）市政债券的流动性。市政债券虽然相对其他金融产品而言所需成本低，安全度高，但流动性却存在偏差。市政债券的流通强度反映地区债券市场的发达程度，我国的市政债券认购比重小，交易手数低，除了我国证券市场本身尚不完善，市政债券的性质也阻碍自身发展。我国市政债券大多流通于银行间债券市场，只有少量的市政债券在证券交易所托管，这使市政债券流通市场受到限制。市政债券由以银行为代表的承销商，之后由银行进行分销。由于市政债券使用固定利率付息，且利息按年支付，低于同期银行固定储蓄利率，银行只能成为行政债券的最大购买者。由于市政债券的期限长，但认购机构少，导致市政债券换手率较低。除此之外，也使收益性债券品种单一，只有长期债券，鲜有短期的债券出现，不符合购买者的心理，降低购买的兴趣。也让个人投资者无法触及。

地区的发展建立在大量资金支持投资的基础上，国家规根据不同地区规定了发债限额，随着城镇化的发展，经济发达地区为了满足地区日益增长公共服务需要发行较大的市政债券用于公共建设；欠发达地区为地区经济建设需要有相应配套的基础设施，因此也需要发行较大的市政债券。但欠发达地区财政收入较少，不能满足发债的所需资金，因此发债额度较低。相反，经济较发达地区所获得发债额度较大，这导致区域间的不平衡，进一步加剧区域差距，出现两极分化。

三、对市政债券发展的建议

目前，我国金融市场金融法规的构建逐步的完善，证券市场借鉴外国的经验与自身的探索逐步走向成熟，我国的资金积累日益增加，使我国已经具备发行了市政债券的条件。在此基础上，对我国发行市政债券进一步提出相关建议。

（一）合理控制地方政府发行市政债券规模

1、调高地方政府发行市政债券额度。我国为了解决产能过剩，加强全球区域性经济联系，2014年实施“一带一路”战略，为此加大对沿海城市及边境地区的基础设施建设，这不仅需要中央财政投入，地区也需要大量资金建设配套的基础设施。如果中央对地方的发债额度较小，则加重地方政府财政负担。地方政府财政风险并不主要是因为中央对地方政府发债额度过大而引起的，地方政府因财政不足而进行非常规融资也是引起地方财政风险的原因之一。中央适度扩大地方发债额度，不仅符合地方财政的现状，还可以降低地方财政风险发生的几率。除此之外，“一带一路”建设不仅促进我国的对外投资，消化产能过剩，也带动了我国地区的发展，提高了地区的财政收入，增强未来长还债能力，降低了地方政府的财政风险。

2、建立市政债券缓冲期，调整地方政府融资结构。国家在实行允许地方政府发行收益性市政债券之前，地方政府以不同的方式发行大量债券，需要对先前所发债券逐步偿还以及增加财政收入。为此，建立发行市政债券缓冲期，调节地方政府不同融资的比例，逐步推行市政债券发行，不仅避免短期内大量发行市政债券导致其他行业资金及发行市政债券比例过大，还保持地方政府发债的连续性，保持财政的收支平衡。

3、适度提高市政债券利率。债券收益的高低取决于风险的高低。市政债券一般期限较长，因此风险较高。所以，提高债券利率也符合价值的规律。先前地方政府所发地方债的利率与银行固定存款利率相比较低，致使投资者很少购买，提高利率将有助于市政债券的推行。大量社会资本注入市政债券中，拓宽了市政债券的市场，加大政府发行市政债券规模。这不仅解决地方政府长期利用银行贷款筹措资金的困境，还降低地方政府集资成本。同时，市政债券利率的提高，又增加了发债的成本，地方政府考虑未来偿债的财政压力，从规模上减少市政债券的发行。因此，适度的提高市政债券的利率不仅为市政债券建立良好的筹资环境，还限制了地方政府大规模发债的冲动。

（二）加强市政债券的评级。强化地方政府的财政收支的管理，新预算法对地方政府财政审查重心转向对财政的支出预算，突出了财政收支管理的主要问题。国家对地方政府业绩的考核计量通常是以GDP作为标准，往往忽视地方政府为追求GDP高增速而对财政大量支出所造成的财政负债。为此，国家若加强对地方政府财政的支出预算，应将地方政府财政的负债纳入绩效考核中，与GDP共同成为地方政府的双向考核标准，加强地方政府对财政支出的管理，减小财政风险，提高发行市政债券的抗风险能力。同时，强化地区的社会应债能力，地方政府发行市政债券的规模不仅依据基础建设的资金需求，也需要考虑社会资本的购买能力。经济发达地区，因储蓄、可支配的收入较多，社会应债能力强；相反，经济欠发达地区社会应债能力较弱。因此，在国家规

定地方政府融资“自发自还”、允许社会资本投资的环境下，将地方政府发债的定价权交由地区经济市场决定，使市政债券价格符合购买者心理承受能力，从根本上解决地区的社会应债能力。这不仅解决政府大规模发债所产生的财政风险，还促进地区金融市场的发展。促进投资者对市政债券的认可度。市政债券因标的物的期限、资金使用等存在较大的风险，将存在风险较大的市政债券依旧由中央作隐性担保，风险较小的市政债券由第三方作为担保。按风险大小对市政债券作不同的担保，一方面将风险较大的公益性市政债券上报给中央，加大中央对地方的监管；另一方面把风险较小的收益性市政债券由第三方做担保，使市政债券的标的物的信息更加公开，具有说服力，推动收益性市政债券推向市场的步伐。

（三）改善市政债券的流动性

1、拓宽市政债券市场。市政债券的流动性不仅取决于他的流通市场，发行市场对流动性的影响也是较大的。先前地方债主要以银行承、国企承销为主，严重限制了地方债的流通。市政债券若要推向市场，由市场决定，则应适当扩大承销团队，让符合条件的证券公司加入其中，并在流通市场向基金、信托、投资公司等交易。这不仅加速市政债券的流通，还分散了投资者的风险，并有利于证券市场化的发展，使财政工具与金融工具发挥更大的效益。

2、协调地区市政债券的流动。市政债券由于地方经济的差异导致发行的规模和流动性的不均衡，致使地区整体发展不协调，市政债券的流动也出现“一边倒”的现象，使地区的资金使用率下降。因此，中央可以对经济欠发达地区发行市政债券进行资金补助，同时提高市政债券利率吸引投资者注资，使社会资本得到充分利用，促进基础建设加快完成及投入使用，加快资金的回流。

3、适当调整市政债券的到期期限。市政债券一般以中长期为主，致使投资者不愿意投入资金，因此适当调节市政债券到期日期，可以加快市政债券的流动。市政债券的标的物是基础设施建设，基础建设是按期次推进的。若将市政债券按基础建设期次发行，不仅增加金子使用率，加速市政债券的流动，还可以加速城市化进程。另外，国家可以考虑市政债券的贴现，若市政债券可以贴现，不仅规范了市政债券的运行，还加强了地方金融的发展。

四、结论

我国发行真正意义上的市政债券既能满足我国基础建设的资金需求，还能对我国目前产能过剩、内需不足有所改善。市政债券是政府发挥职能，让市场对资源配置起决定性作用的结合。地方政府的债务不应由银行买单，占用银行的资金，造成其他行业向银行融资的短缺以及融资成本的上升。有了社会资本的注入，则市政债券的发行价格由市场决定，这不仅良好地控制了地方政府的发债规模，还提高了资金的使用率，减少了整个社会的生产成本。相关法律法规及管理尚不完善，且流动性比较差，换手率比较低，应加强政府财政支出预算，适当提高利率，对购买者进行财政优惠政策等。尽管市政债券目前尚有不足，推动发展市政债券还是有助于我国的经济发展，符合我国国情。

主要参考文献：

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2014辽宁省大学生创新创业训练计划项目（项目编号：201410841000014）

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