福利彩票公益金管理探讨

2015-03-29□文/贡艳

合作经济与科技 2015年20期

□文/贡艳

（镇江市民政局江苏·镇江）

一、引言

近年来，中国福利彩票销售市场极为火暴。相关数据显示，2014年中国福利彩票总销量首次突破2，000亿大关，高达2，059.68亿元，与2013年比增长294亿元，增幅16.67%。随着彩票销售的增长，按比例提取的彩票公益金也同步猛增，仅2014年就为国家筹集福彩公益金570多亿。那么，如何科学、有效、透明地使用公益金成为摆在管理部门面前的全新课题。

二、福利彩票公益金的内涵

彩票公益金是按照规定比例从彩票发行销售收入中提取的，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金。它是彩票资金中扣除彩票奖金、发行费后的余额。根据2006年《财政部关于调整彩票公益金分配政策的通知》，彩票公益金在中央与地方之间按50：50的比例分配。中央彩票公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间按60%、30%、5%、5%的比例分配。地方留成的彩票公益，按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门、民政部门、体育部门研究确定分配原则。

福利彩票公益金（以下简称福彩公益金）是从国家授予民政部发行的福利彩票销售收入中提取的政府性基金，与体育彩票公益金相比，福彩公益金遵循“扶老、助残、救孤、济困”的发行宗旨，重点投向社会福利及公益事业中的四大领域。

1、老年人福利领域。主要用于“三无”老人、高龄老人、智障老人等为老方面的社会福利支出，包括公办老年公寓、农村五保供养机构的改扩建；民办老年公寓床位建设、运行补贴；养老护理员培训；老年人呼叫系统、老年人助餐点补贴等。

2、残疾人福利领域。主要用于民政部门收治的各类精神病障碍患者、智障人士等方面的社会福利支出，包括精神病人福利院、复员退伍军人精神病医院的改扩建；残疾人康复培训等。

3、困境儿童福利领域。主要用于孤残儿童、流浪乞讨未成年人等方面的社会福利支出，包括孤残儿童福利机构、流浪乞讨未成年人保护中心的改扩建；孤残儿童手术康复；大龄孤儿助学工程；孤残儿童护理员培训等。

4、其他社会公益领域。主要用于除上述三大领域之外的社会公益体系建设、弱势群体救助等方面的社会福利及公益事业支出，包括社区服务体系、低收入家庭核对体系等信息系统的建设维护；社会工作者能力建设；特困群体临时救助等。

三、福利彩票公益金现状

1、资金总量逐年递增。据统计，我国的福利彩票从1987年起发行，当年的福彩销量为1，740万元、筹集福彩公益金855万元。到2014年福彩销量为2，059.68亿元，增长11，836倍；筹集福彩公益金570亿元，增长6，666倍。27年间累计发行销售11，700多亿元，筹集福彩公益金3，600亿元，成为社会福利和公益事业发展的重要资金来源。

2、制度体系基本建立。2009年颁布实行了我国第一部规范彩票发行、销售与管理的专门性行政法规《彩票管理条例》；2012年财政部、民政部、国家体育总局在《条例》基础上，对彩票管理职责、彩票资金管理等四个方面的内容进行细化补充，出台了《彩票管理条例实施细则》。同年，财政部为规范和加强彩票公益金筹集、分配和使用管理，健全彩票公益金监督机制，制定了《彩票公益金管理办法》。此外，各省为进一步规范彩票公益金管理也相继出台了一些地方性管理办法。

3、资金管理逐步规范。福彩公益金经过近30年的运转，财务管理和会计核算基本规范。在资金筹集上，福彩公益金作为政府性基金纳入部门预算，实行“收支两条线”管理；在资金拨付上，能按项目的序时进度，及时足额拨付；在资金使用上，基本符合福彩的公益本质，实现了经济效益和社会效益的双丰收。

4、慈善平台初步搭成。社会公众通过政府搭建的福利彩票销售点这一常态化、大众化的慈善平台，在购买彩票的同时奉献爱心。以数字型彩票35%的比例计算福彩公益金，彩民每购买1注2元的福利彩票，就有7角钱捐给国家福利事业。《中国青年报》曾对社会公众参与慈善活动的方式进行了调查，结果显示54.7%的参与者曾以购买福利彩票的形式奉献爱心。发行福利彩票、筹集公益金已成为社会主义市场经济条件下公众参与无偿捐赠的重要形式。

四、福利彩票公益金管理中存在的问题

1、福彩公益金分配缺乏制度性约束。福彩公益金分配是资金管理的首要环节，直接决定公益金的流向，从实践看主要存在三方面的问题：一是福利彩票分配部门权力过大。公益金年度预算报人大审议时，通常只申报总额，不报明细，待人大审议完成后，直接由财政、民政部门商议公益金投向、入选项目、资金明细等，无项目申报、审批等方面的制度约束；二是福彩公益金分配结构不尽合理。尽管分配遵循“扶老、助残、救孤、济困”的发行宗旨，但对于四类项目在福彩公益金分配中的占比、能否用于经常性项目支出等都没有明确规定，分配比例灵活性较大、支出零碎、导向性作用不突出；三是福彩公益金平衡一般预算的现象仍然存在。虽然《条例》明确规定彩票公益金不能用于平衡财政一般预算，但由于一般预算和福彩公益金的资金投向都包括社会福利和公益事业等民生方面的支出，两者使用范围重叠，极易产生用福彩公益金补充本应是由财政一般预算投入到社会福利和公益方面的资金不足，存在事实上用彩票公益金平衡民生方面一般预算的现象。

2、福彩公益金使用效率效果低下。福彩公益金的规模庞大，但监管措施相对滞后。一是空头项目导致资金闲置。部分基建项目事先争取资金，福彩公益金到位后，由于土地未落实、配套资金未到位等原因，无法按期实施项目，导致福彩公益金长期闲置，影响资金使用效率；二是擅自改变福彩公益金用途。有些社会公益和社会慈善项目因影响力大、政府关注度高，经常能争取到部、省、市等专项资金的额外支持，多方资金的投入远大于项目实际支出，项目结余的福彩公益金被使用部门擅自改变资金用途，挪作他用；三是项目绩效考核流于形式。部分福彩公益金资助项目产生的社会效益偏低，预期目标与实际产生的效果有较大的差异，造成资金浪费。

3、福彩公益金公开力度不够。从以往公布情况来看，各地福彩公益金公示时间不一、公示内容详略不一、公示平台不一，无法完全保障公众对彩票公益金的知情权。一是未按规定时间公告，随意延迟公告或是不公告的现象时有发生；二是公告内容不完整，内容过于粗略，仅列出大类数据，不公开明细，未将项目决策、项目实施、效率效果等相关信息面向社会公开；三是公告平台单一，绝大多数福彩公益金的公示是在部门官方网站上刊登，社会公众知晓率低，公告流于形式。

五、改进福利彩票公益金管理的意见

1、大力推进法制化进程。一是推进彩票事业立法。目前，我国出台的涉及福彩公益金的政策文件包括：《彩票管理条例》（国务院令第554号）、《彩票管理条例实施细则》（财政部、民政部、国家体育总局令第67号）、《彩票公益金管理办法》（财综〔2012〕15号），其效力等级最高是行政法规。建议加快制定《彩票法》，将福彩公益金筹集、使用、管理等各个环节列入法律监督体系，增强约束力；二是修订完善制度。从实际运行情况看，已出台的制度中部分条款存在缺陷，如福彩项目的确定、审批等；部分条款太过宽泛，如福彩公益金的公示内容等。建议及时修订完善相关政策文件，增强制度的可操作性；三是健全工作机制。要配套制定福彩公益金分配机制、资助项目评估机制、拨付机制、公开机制、核查机制等各类工作机制，增强工作的实效性。

2、积极构建全方位督查体系。一是加强内部监督。财政、民政部门要建立动态监管体系，对福彩公益金资助项目的进展情况、项目完成情况进行跟踪核查，对核查中发现的问题要及时反馈给公益金使用部门，督促其整改落实，提高福彩公益金使用的合法性、合规性；二是引入外部监督。委托第三方独立机构开展绩效评价，由专业的社会力量介入资金分配、使用的全过程，通过运用科学、合理的评价方法，对福彩公益金支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果进行客观、公正的衡量比较和综合评判，提高福彩公益金的使用效率、效果；三是强化结果运用。综合内外部监督结果，对使用规范、效率效果良好的福彩公益金资助项目，次年同类项目在安排福彩公益金预算时优先考虑；对存在闲置、违规使用、效率效果较差的公益金资助项目，次年同类项目不再给予福彩公益金资助，并对项目主要负责人进行问责谈话，追究相关责任，提高督查工作的行政约束力。

3、全面强化信息公开。一是严格公示时间。要按照《彩票公益金管理办法》第四章第二十条、第二十一条的规定，省级以上民政部门及省级财政部门在6月底前、财政部在8月底前公示相关内容；二是完善公示内容。尽可能让社会公众一目了然，市级福彩公益金资助项目，要逐个列出，细化到人、精确到元；省级福彩公益金资助项目，要按大类列出，确保能追根溯源。同时，将福彩公益金年度审计报告与绩效评价报告一并公示；三是拓宽公示渠道，要在当地政府网站、主流媒体等多渠道发布公告，主动接受社会监督，保障公众的知情权，向社会呈现一本“明白账”。

4、精心打造公益品牌。近30年来，数以亿万元的福彩公益金投入到老年人、残疾人、困境儿童等弱势群体社会保障和社会福利事业，蓝天计划、星光计划、贫困学子助学计划等都是福彩公益金的资助项目，但由于宣传力度不够，福彩的公益本质并未被社会公众认识。根据人民网彩票频道调查结果显示，有55.81%的受访者认为买彩票可以献爱心做慈善，但仅有23.16%的受访者表示知道什么是彩票公益金。建议扩大品牌宣传，在激发社会公众支持参与福彩事业的同时，更加形象直观地展示福利彩票为社会公益事业做出的贡献。