农村土地流转中保障农民经济权益问题研究

□文/徐从辉

（安徽财经大学经济学院安徽·蚌埠）

农村土地流转中保障农民经济权益问题研究

□文/徐从辉

（安徽财经大学经济学院安徽·蚌埠）

［提要］本文从农民地位、产权明晰、制度与机制建设、土地市场等四个角度对农民经济权益问题进行分析，指出承认并保证农民公平主体地位是土地流转的前提，需要通过建立健全法律法规、制度、监管机制，形成合理统一的市场运作机制，给农民带来实际的经济效益，进而提出保障农民经济权益的政策措施。

土地流转；农民经济权益；政府土地市场

收录日期：2015年9月11日

引言

“三农”问题直接影响到国家经济的可持续发展，中央政府一直将其视为工作重点，并大力建设社会主义新农村。农村土地流转是新农村建设中推动农业适度规模经营、增加农民经济收入，促进劳动力转移的基础。但是，考虑到我国农民土地问题的历史性和复杂性，加之缺乏健全的、统一的土地市场，以及不合理的现行农村土地制度等原因，造成了农村土地流转中损害农民经济权益等多种矛盾和问题。新形势下的农村土地流转问题是农村发展的基本问题，而土地及其收益是农民的根本利益所在。所以说，探索如何进行合理有序的土地流转、建立健全土地资本市场，切实保障农民经济权益势在必行，具有现实性意义。

综合现实情况考虑，探讨农民经济权益问题应该存在三个视角：一是农民自身定位的问题，即农民在土地流转中应该处于什么地位，是否处于公平主体地位决定了农民所能拥有的经济权益；二是属于立法、执法监督的问题，即制度建设、监管机制等是否能够成为农民在土地流转过程中的保障，这决定了农民实际权益保障水平；三是收益与目的的问题，即形成中或已经形成的土地资本市场，是否可以给农民带来实际经济效益，土地流转是否以市场价值为依据，这是土地流转问题的关键所在。近年来，政府在维护和保障农民公民和社会经济权益方面做出了很多努力，农民的权益在经济财产权等领域有了很大的发展。本文主要是对我国农村土地流转中农民经济权益问题进行研究。

一、强化农民的主体地位是农村土地流转的前提

农村土地流转的概念一般是指土地经营权（使用权）流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，即保留承包权、转让使用权。从农业经济的根本上说，土地流转是农业发展提高土地使用率、生产效率的一种新的方式，也是在当前局势下农民出于追求经济效益而对土地经营权和使用权的一种处置方式。无论从市场经济的客观要求，还是从农民作为一个弱势群体无法抵御利益分配和再分配过程中各种非常规权利的侵害来看。这种处置方式的主动权应该归于农民自身。在农村土地流转过程中，土地是否流转、如何确定价格、如何选择形式等问题，决定权都在农民，而流转收益也应归属承包农民所有。无论是政府或个人都不能成为农民流转土地的决策者，这是农民土地权益的基本体现。从公民的权利角度来看，土地承包经营权是作为农民的利益而存在的，是一种受到法律保护的利益。任何组织或个人都不得通过任何手段使农民被动失去土地。从农民的角度来看，土地流转是获取经济效益的路径而不是目的，不能为了流转而流转。特别是政府在流转过程中不能仅通过简单的行政手段来推进，推进的过程不能演变成其他利益主体单方面对农民土地权益的剥夺，更不能出现其他群体代替农民的主体地位，土地流转的利益主体被虚化的现象。

二、产权明晰是土地流转中农民经济权益保障的基础

市场经济下，明晰产权关系是客观要求，也是农村土地流转、保障农民经济权益的基础，但在现实中，农村土地产权的范围界定却模糊不清。我国法律明确规定农村土地所有权归集体所有，农民享有土地承包经营权，但“集体”这个概念本身又不是很清晰，没有明确集体的定义，造成了农村土地实际上的产权流失，阻碍了土地的正常流转，损害了农民的利益。所以说，我国的农民产权制度必须扬弃抽象、观念上的所有权。而是转化为一种具体、现实的农民所拥有的权利，即土地使用权物化权。在具体的土地流转过程中，政府可以给农民发放统一的土地使用证书并编号管理，避免由于产权不明等问题而使农民的经济权益受损。也可以考虑这样一种方法：将现行的土地政策中的农地所有权和使用权完全分开，转变为集体所有、家庭承包经营。从法律角度来理解，农民的土地承包经营权是一种从集体土地所有权中分离出来的土地产权，属于一种相对独立的土地他物权，农民在法律和政策允许的范围内，可以依法将土地经营权进行转让、转租、抵押。所以在农村土地流转过程中，首先应当明确土地使用权物化权的存在，并通过有效的法律手段加以保护，在完善土地管理制度的前提下，以类似于城市不动产产权登记及所有权证颁发的形式予以确认。

三、法律法规、监督机制、社会保障是农民经济权益的重要保证

国家立法、执法、监督与农民的自我维权是加强农民在土地流转中经济权益得以保证的重要内容。加强社会保障体系建设是在土地流转之后能够为失地农民提供生活保障与经济来源，以推进农村土地流转，实现农业适度规模化经营。

（一）完善土地管理相关法律，加快农民经济权益立法保护。理性的立法能够推动我国农村土地流转。我国现行的土地管理相关法律已经逐渐落后于新形势的发展，对农村土地流转的规定与政策预期存在一定的差异，法律法规的不协调、不健全，从根本上损害了广大农民的利益，不利于为农民土地承包经营人提供法律保障，不利于农地承包经营权的流转。因此，需要加强和完善土地流转的立法，适时修改与农民土地权益相关的法律法规。具体点说，可以对我国现行的《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规依据现实情况予以修改，为农民维护自己的经济利益提供法律依据。同时，为了更好地保障农民经济权益，国家可以出台一部《农民土地权益法》，这样可以清晰地界定农民的各种权益，对农民维护自己的经济权益、稳定农村土地经济具有重要意义。

（二）健全土地监察机制，完善土地执法监察体系、加强执法监督。我国自2006年起正式启动土地监察制度以来，取得了良好的效果。但是由于农村土地流转的复杂性和现实性，当前还需进一步加强土地流转的监察工作，完善相关的运行机制，根据农村土地的实际流转情况来看，农民作为利益方，很少能够参与其中，导致农民自身的经济利益被侵犯却不知情。所以可以考虑形成“中央－地方－农民”三位一体的土地监察模式。同时，完善土地执法监察体系也是必不可少的，为了减少土地流转过程中基层政府出现缺位、越位、随意改变农民土地用途的现象，政府首先要加强内部执法监察体系建设，完善政府的信息公开制度，增强土地征用过程中的透明度。其次要对土地流转的税收情况加强监管，要真正落实农村村级财务公开制度，切实保护好农民的合法经济权益。

（三）健全农村社会保障体系，优化土地流转市场化的外部环境。土地是农民生活的根本。我国农村的社会保障体系是以土地为基础建立的，且该机制尚未健全，使得土地承载着一部分的社会保障和就业功能。一旦土地经营权从农民手中流转出去，也就意味着农民失去了生存和发展的最后一道屏障，这就使得农民不会也不敢轻易交出土地，土地难以按照市场经济规则流动。同时，由于市场经济的影响，只要土地流转费用或者说带来的经济效益远低于他们的预期收益，农民不愿意进行土地流转，规模经营发展不起来，无法带来效益，农民的经济权益在一定程度上相当于受到了损害。可见，没有健全的社会保障制度，就不能从根本上弱化农民对土地的完全依赖性，增强农民离土的安全感及适应土地流转风险能力，进而阻碍农村土地市场的发育，无法形成农业经济的规模经营效益，更别说保障农民的经济权益了。

四、合理统一的土地资本流转市场是农民经济权益的关键

农村土地流转的本质就是市场行为，流转的机制是市场。目前，在我国农村尚未形成统一规范的土地流转市场，大部分土地市场主要是依靠政府推动或农民自发形成。所以通过不断完善土地资本流转市场体系，为农村土地流转提供良好的市场环境，达到优化土地资源配置，提高土地使用效率的目的，从而带来更多的规模经济效益，是在农村土地流转中农民经济权益得以保障的关键一环。

（一）建设流转平台、完善利益机制、培育中介组织，形成市场化运行体系。目前，农村的土地资本流转市场还很不健全，特别是缺乏合格的中介组织和信息发布平台，更重要地是没有一个统一的土地价格评估机构，这在实际土地流转过程中，不仅无法保证流转的正常进行，在很大程度上还可能损害农民的经济权益。农村土地流转要以市场价值作为土地流转的依据，同时要建立独立于集体和土地使用者之外的第三方中介服务机构，开展法律政策咨询、调解土地经济纠纷等服务；最重要的是，由于农民的农地收益分配机制一般都是静态的，没有随着经济发展而不断进行相应的调整，所以必须建立政府认可的第三方土地价格评估机构，进行流转价格评估，积极探索建立农地收益分配机制。

（二）进一步改革“土地银行”，建立土地风险保证金制度。“土地银行”是近年来促进农村承包土地流转效率的一项制度创新，其区别于国外，是以“存贷土地”为核心业务的金融创新平台。简单来说，农民可以将所承包的闲置土地“存入银行”，到期领取利息，“土地银行”对所存入的土地统一进行规整后，“贷给”其他土地需求者，是将分散土地经营权集中再分散的处置方式。“土地银行”的出现为农地流转提供了较为正规的交易平台，有助于生产的规模化，给农民带来更大的规模经济效益。但是，由于法律中还没有对此项内容的明确条文界定，在长时间内也极易引起经济等纠纷，损害农民权益。同时，由于以土地为基础的农业生产具有一定自然条件的限制，“土地银行”的抗风险能力有待评估，一旦出现问题，将无法保障农民和承包经营者的经济权益。所以，对“土地银行”这一制度创新需要进行改革，首先国家可以投入资金和技术支持，在国内建立具有一定信誉度的“银行”；其次可以建立土地风险保证金制度，类似于银行的存款保险制度。在一定程度上加强了对金融创新平台的监管，提升抗风险能力，从而更有利于保障农民的经济权益。

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安徽财经大学经济学院科研创新基金项目（编号项目：ACJJX Y ZD002）

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