对优化公共服务的思考

□文/吴正金

（中共漳州市委党校 福建·漳州）

一、加强和优化公共服务必须把握公共需求变化

（一）公共需求变化趋势。社会公共需求是随着经济发展和生活水平的提高而不断变化的。当前我国已从生存型阶段进入发展型新阶段，公共需求呈现出一些变化趋势。一是需求结构发生变化。过去在吃、穿等方面所需的私人产品的严重短缺开始成为历史，公共安全、医疗、义务教育、社会保障、养老等方面的公共需求已经成为需求的重要内容；二是需求主体不断扩大。随着经济不断发展，越来越多的人把社会保障看成是生存的基本权利，尤其是中低收入群体对医疗、义务教育、就业和社会保障的公共需求日益强烈。特别是广大进城务工人员渴望享受与城镇居民同等待遇，必然导致公共需求主体的进一步扩大。同时，随着农村改革的不断深化，农村公共需求在各个领域都将被逐步激活，广大农村居民也开始成为公共需求的重要主体；三是需求质量越来越高。随着收入水平的不断提高，广大城乡居民开始由注重生活的量向注重生活的质方面转变，关注和追求生活环境、文化教育和个性发展等方面的新需求。因此，只有研究人民生活水平的变化，摸清掌握公共需求变化规律，根据需求变化主动提供公共服务，才能做到有的放矢。

（二）公共服务供给压力。虽然我国不断改善公共服务，加大民生投入力度，在满足公共需求方面取得一定成效，但由于发展不平衡、制度不统一引发的差距给公共服务供给带来巨大压力。一是城乡之间的差距。以城乡的人均卫生费用差距为例，占中国人口60%以上的农村居民，其医疗卫生费用仅占全国卫生总费用的23.7%，资源过度集中在城市大医院。在养老方面，重城镇轻农村，农村社区养老服务覆盖率不及城市1/10；二是不同地区之间的差距。我们从基础设施方面作一个比较：2012年我国东、中、西部地区每万平方公里国土面积公路里程分别为 10，672 公里、8，429 公里和 2，456 公里，可见东、中、西部地区交通基础设施差距较为明显。从农民的人均纯收入和文化设施水平看，中西部地区也明显低于东部地区；三是不同群体之间的差距。主要是部分垄断行业收入过高，资本收益过高，劳动者劳动报酬过低。垄断行业、机关事业单位、一般企业等不同群体的收入水平和退休养老金也存在一定的差距，解决这些差距必须要有一个公平合理的制度安排。基本公共服务在城乡、地区、不同群体之间存在的差距，给实现公共服务均等化带来很大压力。当然，造成压力是多方面的，既有绩效导向偏差、公共服务支出比重偏低的因素，也有缺乏竞争机制、服务人才短缺等方面的因素。

二、加强和优化公共服务必须改进公共服务方式

新公共管理认为，政府的职能是掌舵而不是划桨。只有创新公共服务供给方式，实现公共服务供给主体的多元化，让政府在公共服务供给中发挥“掌舵”的作用，各种社会力量发挥“划桨”的作用，才能提升公共服务的绩效。

（一）公共服务均等化。实现公共服务均等化是确保底线公平和制度公平的重要基础。一是在城乡之间推进城乡一体化。由于城乡经济社会发展水平的差异，城乡基本公共服务水平可以有些差别，但制度应当统一。当前，最重要的是要改变城乡二元结构，统筹城乡发展，特别是要解决土地同权同价问题，积极为农民创造财产性收入，同时要推进户籍制度改革，解决城乡待遇不同问题，实现城乡公共服务制度的统一；二是在不同地区之间要统筹区域经济发展。原东、西德合并后，在东部生产力水平远远落后于西部的条件下，为东西部公民提供基本无差异的公共服务，促进了区域融合，基本公共服务发挥了重要的作用。这对我国实现公共服务均等化具有重要启示；三是在不同群体之间主要是实行统一制度。要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，尤其是要制定和落实农民工基本社会保障跨地区、跨城乡流动的管理办法，实现城乡公共服务制度的对接。

（二）公共服务市场化。20世纪90年代，“新公共服务理论”在西方发达国家普遍推行。这个理论在强调政府主体地位和主导作用的同时，进一步强调市场和社会应在公共服务领域发挥积极作用，提高公共服务供给效率。李克强一贯主张，要厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。市场能办的，多放给市场；社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。要进一步深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。提供公共产品和服务要积极引入竞争机制，凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。特别是要推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。只有通过市场竞争，才能提高供给效率，降低成本，让百姓多得利。

（三）公共服务社会化。政府购买服务是国际上的普遍做法，没有一个政府可以包办一切。十八届三中全会提出：“要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。政府财力有限，民力无穷。公共服务不能光靠政府“配餐”，也不能让民众养成习惯坐等用餐，而是要求大家齐动手，一起做餐。所以，要把民众的主人翁意识激发出来，把众人的聪明才智调动起来，充分发挥社会力量在公共服务中的重要作用，既减轻政府压力，又提高服务满意度。

（四）公共服务电子化。现代信息通信技术正在改变着政府提供公共服务的方式。作为一种新的服务方式，电子政务在改进公共部门的服务质量、效率方面具有重要的作用。一是要加强电子政务建设和管理。要切实增加投入，启动实施“最后一公里”行动计划，重点解决电子政府服务项目向社区、村镇延伸服务的问题，确保广大人民群众用得上、用得起、用得好。同时，要制定并向社会公开政府网上服务目录，提出服务上网数量和质量承诺，公布服务上线时间表，明确各项服务的提供部门和负责人，建立政府网上服务问责制；二是要建立统一政务服务平台，实行“一站式服务”。访问者只要登陆到政府网站，即可享受到政府跨部门的服务，不必再考虑要登陆各个政府站点，分别办完各种相关手续，让百姓办事更方便；三是要重视服务设计。美国联邦政府门户网站的设计很有特色，它将政府服务分为三类，即面向公民的在线服务，面向企业的在线服务以及面向政府机构的在线服务。这种设计简单明确，可以更方便地找到所需要的服务。

三、加强和优化公共服务必须提升公共服务质量

我国在推动公共服务质量改进上虽然取得一定成效，但还不能满足服务型政府建设的要求。要提升公共服务质量，让公共服务受益者真正满意，就必须有相关制度安排和相应措施保障。

（一）要树立正确的绩效导向。十八届三中全会明确提出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”一是要改进评价指标体系和评价方案，加快建立以公共服务为导向的政府绩效评估体系，将公共服务数量和质量指标纳入干部绩效考核体系，作为评价和考核干部的基本尺度，充分发挥绩效评估考核的导向作用与激励约束作用；二是要鼓励多方参与评估，积极引入第三方评估。为了保证公共服务的质量与效率，应当借鉴国际先进经验，实现评估主体的多元化，扩大公民的参与，大力开展公民评议活动和公共服务社会满意度调查，加大社会公众对公共服务的考核影响权重，并根据考核结果进行奖惩，以提高我国的公共服务质量和效率。也可以借鉴国外经验，建立专门的社会评估组织对各级政府绩效进行科学的诊断和评估。

（二）要建立优先的财政保障制度。十八届三中全会提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱。”财政成为搞好公共服务的重要保障。一是要实施全面规范、公开透明的预算制度。过去预算虽然有公开，但不够透明。所以，要健全公共服务预算公开机制，增强预算透明度，接受社会的监督；二是要建立事权和支出责任相适应的制度。当前，最主要的是要明确各级政府公共服务的事权和支出责任，增加中央和省级政府在公共服务领域的事权和支出责任。中央财政和省级财政对困难地区、财力不足的地方基层政府要加大转移支付力度，使基层政府有足够的能力保障公共服务，从根本上解决基层政府财力与支出责任不对称问题；三是要健全财力保障机制。一方面要严格控制行政经费增长；另一方面在公共服务预算安排上给予优先保障，同时要逐步提高公共服务支出占财政支出的比重，建立公共服务投入的稳定增长机制。

（三）要实行严格的服务质量管理。当前，管理实践出现了一个显著变化就是质量第一成为新的游戏规则。一是要制定公共服务标准。制定公共服务标准是进行质量持续改进的基础。许多西方国家都有这方面的标准，如美国政府《顾客至上：服务美国民众的标准》、意大利《服务宪章》、爱尔兰《优质顾客服务行动》。漳州市行政服务中心在加强政务服务标准化建设方面进行探索和实践，在审批项目、流程、时限和服务四个方面制定了1，064项标准，这就使得推进基本公共服务有了可衡量的标准和抓手；二是要实行质量认证。借鉴企业做法，按ISO9000标准建立质量管理体系，将政府工作中的每一个环节该做什么，不该做什么，怎么做，达到什么标准都细化成制度确定下来，这样就能有效避免因公务人员缺席导致工作无法正常进行的情况；三是要设置公共服务质量奖项。设置公共服务质量奖是持续改进质量的一个重要激励机制。如，联合国公共服务奖、欧洲公共部门服务奖、美国政府创新奖、台湾政府服务品质奖等。新加坡2001年就设立杰出创新奖，2005年又设立专门公共服务创新奖，每年都评出若干具有创新意识的公共服务部门，以鼓励各公共部门创新意识和变革精神，促进政府公共服务质量的提高。

（四）要建立相应的责任追究制度。由于政绩观偏差，一味只追求GDP，虽然GDP上去了，但有的并没有促进社会发展和人民富裕，有的还带来环境污染。如果不对决策失误进行问责，就会导致决策轻率。因此，要强化行政问责，追究公共服务方面的失职责任。一是将公共服务作为政府问责的重要指标，使公共服务的决策、执行都纳入问责范围；二是构建全流程、立体式的问责机制，使行政系统内部问责、立法机构和社会舆论问责有机地结合起来；三是要建立公共服务设施建设质量追溯制度，尤其是对学校、医院、福利机构、保障性住房等建筑质量要实行终身负责制。同时，要通过治理“庸、懒、散”，解决工作拖拉、推诿扯皮、敷衍塞责、吃拿卡要、服务态度差等突出问题，切实改进干部队伍作风，提高服务水平。

[1] 高尚全，傅治平，李一鸣，徐连林.创新政府[M].人民出版社，2012.

[2] 魏礼群，何家成.加强和创新社会管理讲座[M].学习出版社，2011.

[3] 迟福林.第二次改革[M].中国经济出版社，2010.

[4] 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.