中国特色现代大学治理的文化认同与体系建构

兰军瑞

（信阳师范学院 教育科学学院，河南 信阳464000）

近年来，为建立现代大学制度，我国已经在高等教育领域进行了一系列改革，取得了不小的成效，但也面临着治理困境的考验。如何摆脱困境，日益成为学界研究的重大课题。综观目前学界的研究成果，研究视角多集中在大学治理的历史梳理、理论认识和国际经验借鉴上。本文将着力从现代大学的本源即文化属性入手，寻求现代大学治理困境的破解对策，并构建现代大学治理的文化认同体系。

一、我国现代大学治理的困境

具有中国特色的现代大学制度被定义为“与社会主义市场经济体制相适应，符合高等教育规律，政府宏观调控，高校依法自主办学，管理体制与运行机制相统一的高校管理制度的总称”［1］。不同于一般的社会组织，大学的本质在于它是以研究、传承高深学问为使命的组织机构，科研和教学活动是高校的中心任务。可以说，学术自由、大学自治是现代大学制度建立的基础。为了完成大学的使命和中心任务，必须建立结构合理、运转高效的体制机制，这对大学治理提出了客观要求。所谓大学治理就是大学在适应复杂的社会环境变化的过程中，为实现组织目的而在权力配置、价值取向和运行机制等方面进行的一系列制度安排。一般来说，大学治理有三大构成要件，即“学术事务、资源配置和利益诉求”［2］。但在具体实践中，学术与行政、理念与制度、民主与效率等大学的核心要素之间冲突大于融合，大学治理陷入权力配置错位、治理取向偏移、价值使命模糊和运行机制不协调等方面的困境。

（一）权力配置错位

美国学者克拉克认为，“高等教育这种极为复杂的学术组织的兴旺与否很大程度上取决于如何分配权力和使这种权力合法化”［3］。合理分配权力是大学健康运行的前提。“高校是包括教学、管理和后勤等各部门在内的综合体系，本应分工明确，各司其职，才能有效运作，提高效率”［4］。从权力配置的视角看，支配大学制度运行的有三种力量，分别是政治权力、行政权力和学术权力。大学里的政治权力是国家对大学的一种领导权力，在我国大学制度中，政治权力更多地体现于党委领导下的校长负责制。大学里的行政权力是大学各级行政组织和行政人员依法管理学校内部行政事务的力量，它能保证大学教学、科研和服务职能的协调运行，提高大学的办学效益与效率。大学里的学术权力是指大学的各类学术组织和学术人员，按照一定的法律或授权，凭借学术背景、学术水平和学术能力，对学术事务和学术活动施加影响和干预的力量。行使学术权力的主体包括学术委员会、学位委员会、职称评审委员会、各教学科研机构和广大教学研究人员等。总之，党委系统、行政系统和学术系统是高校内部博弈的主体，在我国高校内部管理体制中，由于现代大学制度还未完全建立起来，旧的体制机制还在发挥作用，导致三方权力主体在博弈过程中为维护自身既得利益，要么出现党委系统越俎代庖，干预和取代行政系统工作；要么行政权力挤压学术权力，行政机构制定人员升级、招聘、工资结构等规则，学术权力服从和让位于行政权力；要么出现各自为政、各行其事的状况，没有明确哪些事应由党委决策，哪些事应由校长办公会决定，学校日常事务应由谁来落实等，导致权力与责任没有明确合理的匹配。

（二）治理取向偏移

大学治理取向，即大学治理的价值目标，是追求学术取向还是行政取向。这也是当前学术界和实践领域当中探讨较多的话题之一。根据组织理论，大学是一个典型的利益相关者组织。在依法治校的口号日益成为主流话语的今天，尽管很多高校在自己的大学章程中都提出了党委领导、校长治校、教授治学、民主管理的治理模式，但真正要落实这个治理模式恐怕仍任重道远。学术与行政之间的关系错综复杂，因为从组织结构的设计看，我国多数高校属于倒金字塔管理模式。行政机构掌握着招生规模、职位晋升、经费来源等方面的资源，而高校要获取这些资源，就不得不向行政部门靠拢。这就不可避免地导致了学术团体行政化、行政团体学术化的状况。学校领导、处室领导和单位的一把手几乎都是清一色的教授头衔，他们几乎占据着学术委员会的大部分名额。因此，在一定程度上可以说，我国大学真正实现了“教授治校”，当然，这是一种变异了的治理模式。因为认真分析就会发现，这种行政资源与学术资源相互转换、相互支持的现象背后隐藏着深深的治理危机：治理取向错位。人们分不清楚这些行政领导在执行学术任务的时候或者在执行行政任务的时候，是以领导身份还是教授身份，或者两种身份兼而有之。他们中的不少人利用行政职务的优势获取学术资源，形成学术垄断。这些因素直接导致我国大学中的行政取向根深蒂固，学术权力不彰。

（三）价值使命模糊

随着大学在国家发展中的地位和作用越来越重要，政府、社会、市场和普通民众对高等教育寄予了很高的期望。大学功能正不断扩张，已经超越传统教学这个单一的功能，逐渐承担起学术研究、社会服务和文化传承的功能。在培养目标方面，大学渐渐淡化教育的应然属性，日益向政府、企业靠拢，一味主张为政治培养接班人，为市场培养技术人才。这些不同的功能之间也存在着矛盾冲突，在相当长的时间内，大学使命就是在行政化和市场化之间左右摇摆。“从中国大学实际运行来看，往往赋予大学诸多附加的功能，从而使大学除了学术属性外，还呈现出类似于经济实体、政治组织、生活社区等多元化的功能特征”［5］。除了大学功能之间的冲突，从功能与结构的角度分析，我国大学治理结构与大学使命之间也存在着冲突。首先，我国大学组织结构过于单一化。大多数高校的组织设计是为教学这一功能服务的，在资源配置、运行机制等方面缺乏学术自由和学术自治的根基，学校的核心价值观没有树立起来，不能协同完成教学、研究、服务和文化传承的大学使命，常常是顾此失彼，甚至为了追求短期利益、获取教育资源，盲目地迎合市场或者政府。其次，我国大学组织结构过于同质化。我国大学组织与国家组织具有很强的同构性，几乎所有的公办大学，无论大小、层次和类型，都能与国家的党政部门对接，在机构设置与运行模式方面极为相似。这样的治理结构缺乏大学历史和大学目标的有效支撑，个性化的组织特征不明显，无法承担起本就模糊不清的大学使命。

（四）运行机制不协调

我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，要建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度，构建政府、学校、社会之间协同运行机制。从一定意义上说，大学运行机制就是大学的治理方式，包括自上而下和自下而上两种运行方式。它主要解决的是民主与绩效的关系问题，具体表现为民主参与原则与决策效率原则。有研究者认为，“目前，我国大学治理正处于从回应民主诉求向提高绩效范式转型期”［6］。其实，仔细分析我国大学治理的运行机制就会发现，我们仍然面临着提高绩效范式和扩大民主参与的同等重要的双重任务，基本不存在师生民主参与的诉求基本实现的现象。传统自上而下的权力高度集中的运行机制在我国高等教育领域并没有从根本上得到扭转。政府行政权力一枝独大，大学的办学自主权有限，社会的民主监督权流于形式。作为国家权力的直接行使者，政府在招生、学位、人事和经费等方面对大学进行牢牢的控制，大学自主权的获取基本上依赖政府权力的让渡程度，大学对政府具有很强的身份依赖乃至于依附。没有获得行政授权以及发育并不成熟的社会组织和市场力量很难有效地介入大学的治理过程，民主监督权利的行使也就无从谈起。由于社会组织和市场力量缺位，大学治理缺乏多元参与机制，无法充分表达各方利益诉求，不可避免地出现了“内部人控制”现象，造成大学组织结构固化。大学管理者要么受各种既得利益羁绊，惰于改革；要么不能真正面向利益相关者，实行开放办学。这些导致高校不能及时调整人才培养模式和学科专业结构，以适应经济社会发展。

尽管我国教育主管部门不断探索下放权力，但也一直没有走出“一放就乱、一管就死”的治理怪圈。我国大学治理一直处于小心翼翼的摸索状态，始终没有找到合适的运行机制来协调解决扩大师生民主参与和提高行政决策效率的关系，大学的办学质量与大学承担的重要责任越来越不相符。“国家大学的巨大投入并没有产生与之相符的绩效，国家对大学聚集了越来越多的不信任感，大学内部对自身现状的困惑与失望情绪也在日益加深”［7］。

二、我国现代大学治理困境的文化本源

我国大学治理过程中面临的上述困境是多方面因素造成的，包括政治因素、制度因素、社会因素等等。学者们从各个不同角度对我国大学治理中面临的问题进行解释，但并不能从根本上加以解决。从本源上讲，大学是一种文化存在，是历史和环境的产物。大学是为了继承文化、传播文化和创造文化，并通过文化的继承、传播和创造来塑造人，使受教育者获得发展。大学组织的特性，要求大学治理必须尊重大学自身发展规律和符合大学的内在要求。

（一）大学组织的学术特性

大学作为一种社会组织，除了具有一般组织的共性外，也有自身的一些特殊个性。从理论上讲，大学不是政府机构，不具有官僚性；也不是企业，不具有营利性；大学是文化的产物。尽管当今大学的规模、结构极度扩张，大学功能较之以前发生了巨大的变化，但学术性仍然是区分大学和其他社会组织的本质特征，是大学组织的本质属性。从组织主体看，以教学和科研人员为主，他们是文化传承和创新的承载者，负责传道授业解惑，不因循守旧，不断地在反思、批判中探索学术真理。从组织结构上看，大学以学科专业为基础，学科专业是文化的主要载体。有别于自上而下、科层化的官僚体制，以学科专业为基本单元、以院系为组成形式的大学组织是一个扁平化的结构，是一个“松散联合体”。就如伯顿·克拉克曾经指出的，大学遵循的是学科、专门知识和专业化无序状态的逻辑，组织结构并不严密。从组织目标上看，大学追求的往往是学术自由和大学自治等这些理念层面的东西，体现出浓厚的人文关怀和历史责任感，具有较强的外部性。但由于其目标的广泛性和多样性，使得教育结果不好量化，难以评估，短时间内难以见到成效。而我国高等教育评估标准过于行政化，没有考虑高校的学科专业特点和自身的学术发展特色，采用统一的标准进行量化评估，既不客观，也不公平。

（二）大学组织的民族特性

当代社会，大学已经不是偏安一隅的象牙塔，也不是超民族历史、超国家制度的文化存在，“大学是民族灵魂的反映”，现代大学治理已经被深深打上了民族文化和国家治理的烙印，具有超强的社会属性。多数人认为我国建设现代大学制度就是要学习西方先进的大学理念和管理制度，其实西方大学治理模式有其浓郁的民族文化特点。西方发达国家有三种比较典型的大学治理模式，即欧洲大陆模式、英国模式和美国模式。欧洲大陆模式以法国和德国为代表。欧洲大陆特别是法国素以中央集权为名，大学是国家权力体系的重要组成部分，教师是公务员身份，大学治理受到国家的直接控制。但是在大学内部，教授则享有至高无上的权力，充分地行使对大学的管理权。英国模式是大学自治的样板。英国是典型的地方分权制国家，国家不直接管理大学，政府只通过社会中介和拨款等手段对大学实行间接干预。美国模式则是充分吸收英国大学治理模式的内核又进行了本土化改造，通过设立董事会，平衡政府干预与大学自治之间的关系。在董事会的领导下，行政与学术各司其职。如果说英国模式和欧洲大陆模式实施的是教授治校的话，那么美国实施的应该是教授治学，这与美国一直倡导的竞争机制和权力制衡文化不无关系。虽然文化背景不同，但西方这些国家的大学治理模式都倡导民主参与、学术至上，都划定了权责明晰的制度边界。反观我国大学治理，一味模仿别国治理模式，对本民族的文化和国家制度缺乏现实关照，一定程度上使得“中国大学权力结构既有欧洲大学的特点，也具有美国大学的特点，然而不幸的是，更多地具有了两者的缺点”［8］。

（三）大学组织的历史属性

我国古代是“官本位”社会，从源远流长的高等教育发展历史看，无论是战国时期的稷下学宫，还是汉朝的太学和隋唐的国子监等，教育的理念一直倡导“学而优则仕”，教育行政色彩浓厚，知识分子和教育资源就是通过科举制这个渠道被牢牢整合在国家政治生活和权力体系之中。近代以来，科举制虽然早已废除，但这种“官本位”的历史惯性和行政思维则根深蒂固，很难马上根除。及至新中国成立后，为促进经济社会发展，国家权力迅速下移，打破了“皇权不下乡”的历史。我国通过种种方式将政府权力渗透到最基层的组织单元，自然包括大学组织。在这个过程中，“单位制”对我国大学治理模式的塑造起到了十分重要的作用。长期以来，我国大学是作为事业单位的身份存在的，是政府机关的附属单位。通过“单位制”这种组织形式，国家将政治权力、行政权力全面嵌入到大学组织之中，大学成了国家权力链条中的重要一环。客观上，这种“在制度安排上行政权力指挥学术权力，在制度运行上采用至上而下的推进路线”［9］，不同程度地损害了我国大学组织的学术属性。

三、我国现代大学治理的文化认同体系建构

大学组织的文化特性揭示了崇尚学术、发扬民主是大学区别于其他社会组织的本质属性。对此，我国大学治理必须尊重社会发展规律和大学自身发展规律，立足我国国情和高校实际，借鉴国外高校经验，重塑大学文化，建构我国大学治理的文化认同体系，这应是我国特色现代大学制度建设的必由之路。

（一）重塑精神文化，建构彰显大学特色的目标体系

精神文化是大学文化的核心，体现着一所大学的个性、办学理念和精神追求。建立现代大学制度，完善大学治理结构，根本目的就在于实现办学目标，这是一条最重要的大学治理原则。“完善的大学治理结构不会是一个全社会统一的结构，而是大学根据自身发展的需要逐步建立起来的结构”［10］。不同的大学有不同的治理模式，即便同一所大学，在不同的历史时期也应该有不同的组织结构形式。因此，建构符合大学目标定位、体现大学治理特色的结构体系就显得尤为重要。首先，要对办学目标有清晰的认知。要综合研判自己的大学是什么类型、什么层次、什么规模和什么地域的，是重点开展教学育人、学术研究还是服务社会，是培养学术型人才，还是技术型人才等等，办学目标的设定要体现历史传统，切合地方实际，适合学生发展。其次，要根据不同的办学目标设计不同的治理体系。对一些综合性精英大学来说，它们的办学目标较高、资源配置丰富、学术力量雄厚，利用学术委员会或教授委员会实现教授治学有其合理性。而对于一些地方高校来说，资源有限，多数属于教学型大学，学术水平较低，教授人数较少，某些院系甚至连一个教授都没有。这样的高校在治理过程中出现行政主导的现象也有其合理性。关键得看这样的治理模式能否促进学生多样化的发展，能否激发广大教师的学术潜力，能否适应地方经济社会发展，能否彰显办学特色。

（二）重塑制度文化，建构权责明晰的权力配置体系

制度文化是大学文化的基础，包括大学的管理制度、岗位职责等。高校是学术性文化机构，是专门从事高深学问的传播、储存、鉴别和探索的组织，具有培养高级专门人才、传播和创新知识、直接为社会服务等社会职能，是需要政府投入和民间参与的准公共组织，具有独特的双重权力特征，即行政权力和学术权力。因此，按照高校的组织特性设计管理体制与运行机制，合力配置行政权力和学术权力，确立学术权力的重要地位，使行政权力服务于学术权力，是高校内外部管理体制改革应遵循的准则。当前，造成大学治理困境的重要根源就在于，政府权力过大，对大学的干预太多，大学缺乏足够的办学自主权。立足我国国情，要重构政府、高校与社会之间的关系，使三者定位明确，权责清晰，相辅相成。现代大学制度的构建应该是以保障大学的文化地位为旨归的。“通过建立健全法律法规，保障大学不受外界干预地探索新知，保障大学作为知识权威的文化地位，保护大学促进与引导社会发展的批判精神”［11］。要转变政府职能，建立健全问责机制，从立法和规章制度的制定等层面建立权力清单和责任清单制度，特别是负面清单制度，进一步规范政府与大学之间的权力关系，“法无授权不可为”，划定权力边界，最大限度地对行政部门进行刚性约束。要向社会赋权，培育和扶持社会中介力量，通过专业组织和专业人员对大学实施间接治理。最终目标是形成党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会参与的管理体制和运行机制，促进高校健康、和谐、可持续发展。

（三）重塑学术文化，建构“学术自由、大学自治”的内部管理体系

学术文化是大学文化的内核，体现着学术自由、大学自治的特质。大学在西方的中世纪时候是以学生行会或者教师行会的组织形式出现的，在一定程度上，那时的学生行会或者教师行会就是学术共同体，它保障了学术权力在大学发展中的基础地位。随着经济社会发展和大学的扩张，传统学术自治和学术共同体模式难以有效治理大学，行政权力随之被派生出来。我国没有大学自治和学术自由的传统，我国的大学行政权力是外部赋予和授权的。从发生学的角度看大学的本质，学术权力是行政权力的基础，学术性是大学的本质属性。因而在日常管理当中，要对行政人员和学术人员、行政事务和学术事务认真区分，使行政的归行政，学术的归学术。行政人员执行行政事务属于指令式管理和绩效式管理，学术人员开展学术事务则属于学术型治理。学术型治理应该减少繁文缛节和烦琐的行政程序，尽量淡化制度化、条文式的刚性约束，尊重广大教师业已形成的行为习惯，因为“学术自主性以及高校内部微观组织的学术部落特征，赋予习俗、惯例等非成文规则以更为有效的功用”［12］。如果对教师研究和教学活动有烦琐的要求，管理事无巨细，那么，不仅会加大行政管理成本，而且还会妨害学术自由，阻碍学术创新。

（四）重塑沟通文化，建构民主参与的协调运行机制

“大学认同是大学秩序的社会心理基础，是大学存在与发展的根基”［13］。认同性是大学文化的属性依据，或者说是大学文化形成的条件。古今中外，大学认同被认为是大学保持长久和旺盛生命力的重要因素，是大学成功的标志。因此，要打破行政化的藩篱，重视自上而下、自下而上、横向互动等多方位的协商民主，培育大学内外部的信任文化。通过搭建制度平台，创造交流机会，充分调动广大利益相关者主动参与大学管理的积极性，这是实现大学文化认同的关键。大学文化是开放性的文化、创造性的文化，需要大学组织内外部成员共同参与管理，才能焕发蓬勃生机。我国大学治理在尊重大学发展规律的基础上，要充分利用全球化时代背景下高等教育交流与合作的机会，借鉴国外高校成熟的管理经验，还要立足我国高校实际，充分调动校务委员会（有些学校也称理事会）、学术委员会和广大师生参与民主管理的积极性，整合各类资源，形成我国大学健康发展的合力。一是充分发挥校务委员会的作用。校务委员会是学校外部的利益相关者参与办学的重要通道。它是咨询审议机构，旨在对学校办学方针、发展规划、制度建设等进行论证，为广大师生提供咨询。二是充分发挥学术委员会的作用。学术委员会是审议学科、专业设置、教学、科研等计划方案的机构，是学校发展的参谋和助手。三是充分发挥教职工代表大会的作用。教职工代表大会是教职工依法参与学校民主管理的基本形式，应明确其职权和地位，避免流于形式。四是充分发挥学生代表大会的作用。学生代表大会这一民主参与管理的主体时常被忽略，其实，现代大学制度是突显以学生为中心的，学生群体的广泛性有无比的优势。应进一步建立健全学生代表大会制度，创新活动形式，指导学生实质性地参与学校管理。

［1］杨海英，丁博．对我国现代大学制度建设的思考［J］．国内高等教育教学研究动态，2010（19）：8．

［2］周作宇．论大学组织冲突［J］．教育研究，2012（9）：58－66．

［3］伯顿·R．克拉克．高等教育系统——学术组织的跨国研究［M］．王承绪，等，译．杭州：杭州大学出版社，1994：137．

［4］刘海蓉．高校学术权力与行政权力关系的再认识［J］．学术论坛，2014（9）：171－174．

［5］蒋达勇，王金红．现代国家建构中的大学治理［J］．高等教育研究，2014（1）：28－31．

［6］朱家德．从回应民主诉求到提高绩效：西方大学治理范式的发展演变［J］．中国高教研究，2013（3）；62－66．

［7］龚怡祖．大学治理结构：建立大学变化中的力量平衡［J］．高等教育研究，2012（12）：49－55．

［8］韩水法．世上已无蔡元培［J］．读书，2005（4）：3－12．

［9］朴雪涛．试论单位制度对大学组织行为的影响［J］．辽宁教育研究，2001（12）：31－33．

［10］姜华．泛化、虚化、理想化和空洞化——大学治理研究的问题［J］．现代教育管理，2013（6）：1－6．

［11］张应强．论现代大学制度建设的文化取向［J］．高等教育研究，2002（11）：28－33．

［12］阎光才．关于高校“去行政化”议题的省思［J］．清华大学教育研究，2011（1）：13－19．

［13］邓和平．教育社会学研究［M］．武汉：湖北人民出版社，2006：351．