我国区域发展政策研究

□文/李庆涛

（机械工业信息研究院技术管理研究所 北京）

新中国成立以来，我国采取多方面的政策促进区域均衡发展，但受各方面因素的影响，区域发展政策不断调整，没能够实现我国区域均衡发展的战略目标。新时期，我国从建设小康社会、实现民族伟大复兴的战略角度出发，提出促进区域协调发展、实现共同富裕的战略目标，开创了我国区域发展的新格局。

一、1949～1977年：区域均衡发展阶段

新中国刚成立，在国际上采取一边倒的政策，我国社会体制以当时的前苏联为目标，确立了社会主义的政治制度和计划经济体制。受当时国内和国际多种因素的影响，我国采取了以平衡工业布局和国防安全为核心的均衡区域发展战略。

（一）1949～1964年：平衡工业布局，加强内地建设阶段。

为实现我国工业由集中在沿海地区向内地均衡发展的战略目标，优化我国的工业布局，以前苏联援建的156 个重点工程项目（简称“156 工程”）和我国自主实施的694 个限额以上重点工程项目为核心，开始加大对内地工业设施的建设。但是，由于工业投资项目短时间过度的向内地倾斜，沿海工业投资大幅减少，使得沿海老工业基地的潜力和作用没有很好地发挥。为了进一步合理布局生产力，毛泽东同志于1956年在《论十大关系》中明确强调，要处理好沿海与内地工业的关系，并在分析了国际形势的情况下，提出要平衡工业发展布局。随后在制定我国“二五”计划时强调要兼顾内地与沿海的发展，充分认识发展沿海原有工业的必要性和重要性。虽然在后来的“大跃进”中扰乱了国家的战略部署，影响了国民经济的发展，国家投资重点仍然倾向内地，但国家及时出台的调整方针，扭转了不利的发展局面，整体上维持了国家既定的均衡发展战略，初步完成了平衡工业布局的任务。

（二）1965～1977：以备战为主的国家“三线”建设。当时，国际上中苏关系破裂，国内台海形势紧张，大幅提高了政府对发生战争可能性的预期。鉴于当时国际形势和我国周边环境的变化，国家把备战和加强国防建设提到了首位，中央政府决定把全国的区域划分为一二三线，并重新调整生产力布局，国家集中人力、物力、财力建设处于战略后方的三线地区，区域发展中心由沿海转向内地。这一举措有力的促进了我国内地广大地区的快速发展，基本形成了以国防工业为核心、门类齐全的工业体系，加快了这一地区的工业化进程，促进了我国的均衡发展。

后来，随着我国国际地位的提升和中美关系的改善，国际环境明显好转，发生战争的可能性明显降低，国家适度调整了以国防为首要的区域发展战略，开始逐步调整向内地倾斜的区域发展措施，增加了对沿海的投资。

总之，1949～1978年我国区域发展战略以平衡内地与沿海的发展、加强国防建设为核心，实施的是区域均衡发展战略，扭转了我国工业过度集中、生产力分布不合理的局面，促进了内地的区域发展与工业化进程，改变了我国区域发展不平衡的现状，为改革开放后实施新的区域发展战略奠定了一定的基础。

二、1978～1998年：区域非均衡发展阶段

随着我国改革开放政策的实施，政府也认识到因地制宜、发挥区域优势的必要性和重要性，通过发展经济特区、鼓励东部沿海地区优先发展、开放沿江沿边等战略举措，开启了我国区域发展的新篇章，我国进入了区域非均衡发展阶段。

（一）1978～1989年：以经济特区为龙头的沿海优先发展战略。1978年12月13日，邓小平同志在十一届三中全会闭幕会上讲话时指出：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区，一部分企业，一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来，一部分人生活先好起来”。

1980年8月，全国人大五届常委会第十五次会议批准深圳市、珠海市、汕头市和福建省的厦门市为经济特区。1984年3月26日至4月6日，中央书记处、国务院召开了沿海部分城市座谈会，决定进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14 个沿海港口城市，并在这些城市先后建立了15 个经济技术开发区，享受国家规定的优惠政策。1985年2月，中共中央、国务院决定把长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲地区（包括厦门、漳州、泉州）开辟为沿海经济开放区。1988年3月，国务院进一步扩大了长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲地区经济开放区的范围，并把辽东半岛、环渤海地区、山东半岛的一些市、县和沿海开放城市的所辖县列为沿海经济开放区。1988年4月13日，七届人大一次会议通过海南建省和建立海南经济特区的议案。“七五”计划将我国划分为东部、中部、西部三大经济地带，并提出我国在加速东部沿海地区发展的同时，也要注重中西部的发展，东、中、西部的发展要顺次梯度推进。这一时期，是我国改革开放的破冰阶段，突破了原有的区域均衡发展格局，在尊重客观发展规律、考虑资源禀赋的条件下，以经济特区为抓手，逐步推动了整个东部沿海地区的开放和发展，初步形成了一个有重点、多层次、点线面相结合的对外开放格局。

（二）1990～1998：沿海沿江沿边优先发展格局形成。1990年4月18日，党中央、国务院宣布开发开放浦东的决定，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。1992年以后国家进一步加大了沿海地区开放力度，先后开放黑河市、绥芬河市、珲春市、满洲里市、二连浩特、凭祥镇、东兴镇、畹町市、瑞丽县、河口县、伊宁、博乐、塔城等13 个沿边城镇，给予新疆相应的类似沿海乃至特区8 条优惠政策和措施，西藏自治区边境13 岸普兰正式恢复对印度开放，丹东市建立边疆经济合作区；批准开放长江流域的芜湖、九江、黄石、武汉、岳阳、重庆等沿江城市和设立长江三峡经济开发区，哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄4 个边境、沿海和太原、合肥、南昌、郑州、长沙、成都、贵阳、西安、兰州、西宁、银川、南宁、昆明等13 个内陆省会（首府）城市，实行沿海开放城市政策；开放广东番禺南沙港口岸、海南省洋浦经济开发区，设立天津港保税区、上海外高桥保税区、大连保税区、广州保税区、珠海保税区、汕头保税区、厦门象屿保税区、福州保税区、张家港保税区、宁波保税区、海口保税区、青岛保税区、深圳沙头角保税区、深圳福田保税区、深圳盐田港保税区，韶关、河源、梅州等三个市列入沿海经济开放区，同时增设了一批经济技术开发区，扩大外资投资领域，由此形成了我国沿海、沿江、沿边的区域发展格局。这一时期我国的区域发展政策是在经济特区、沿海开放地区基础上，采取进一步强化区域优势的非均衡发展战略，鼓励特定地区利用自身的优势，在国家特殊政策的激励下开放发展，把发展效率放在首要位置。

1978～1998年，我国区域发展从经济特区到沿海地区，从沿江到沿边，不断进行新的突破。在资源约束和地理位置差异明显的情况下，国家利用特殊的政策允许一部分地区优先发展，形成了从经济特区到沿海开放城市，从沿海经济开放区到沿江沿边开放城市再到内地省会城市这样一个顺次开放、梯度推进的区域发展格局。

三、1999年至今：区域协调发展阶段

改革开放以来，我国采取了非均衡发展战略，东部沿海地区发展迅速，取得了显著的成绩，但随着我国改革开放的不断深入，由于地区发展不平衡带来的诸多问题也越来越受到社会各界的关注。以“西部大开发”战略的实施为标志，我国开始实施第三次区域发展战略调整。由此，我国的社会主义事业进入了以缩小区域发展差距，促进区域协调发展为目标的新阶段。

（一）东、中、西、东北地区四大板块协调发展的区域发展格局的形成。1999年9月，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出：国家要实施西部大开发战略，以此为标志，我国区域政策的重心开始了第三次转移。2006年12月8日，国务院审议通过《西部大开发“十一五”规划》，2012年2月，国务院批复同意《西部大开发“十二五”规划》。

2003年10月，党中央、国务院下发了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，标志着我国正式启动实施振兴东北地区等老工业基地战略。2007年8月，国家发布《东北地区振兴规划》，这是改革开放以来我国继实施沿海开放、西部大开发战略之后，从促进区域经济协调发展和全面建设小康社会大局出发做出的又一重大战略决策。2012年3月21日，国家发展和改革委员会宣布《东北振兴“十二五”规划》获国务院批复。

2004年3月，国务院总理温家宝在政府工作报告中，首次明确提出促进中部地区崛起。2009年9月23日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，会议提出实施《促进中部地区崛起规划》。2012年7月25日，国务院常务会议讨论通过《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》，强调要进一步拓展发展空间，努力实现中部地区全面崛起。

2006年3月，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略。2007年10月，中共十七大报告中对我国区域发展战略做出重大部署，强调：要继续实施区域发展总体战略，深入推进西部大发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。

至此，我国以西部大开发、振兴东北地区、中部崛起、鼓励东部地区率先发展为先导的国家区域协调发展格局基本形成，从国家战略角度对我国的四大地带出台了针对性的区域政策，这对我国实现区域协调发展至关重要。

（二）突出重点、强化特色的中微观区域政策密集出台

在西部：国家针对广西北部湾经济区、关中―天水经济区、甘肃省循环经济区、青海省柴达木循环经济试验区、宁夏沿黄经济区、成渝经济区、青海三江源国家生态保护综合试验区、陕甘宁革命老区等重点区域，出台了针对性的区域规划和政策。并通过设立广西钦州保税港区、重庆两路寸滩保税港区、喀什经济特区、中国—马来西亚钦州产业园区、重庆两江新区、兰州新区、西咸新区、贵州贵安新区、成都天府新区等新的开发、开放区域促进特色区域的发展。

在东北等老工业地区：国家在长吉图、大小兴安岭林区、辽宁沿海经济带、沈阳经济区、中国图们江区域（珲春）国际合作示范区、黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区、大连金普新区等出台了具体的规划和指导意见，以进一步促进东北地区的发展。

在中部：长株潭城市群、武汉城市圈、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带、赣南等原中央苏区、山西资源型经济转型综合配套改革试验区、中原经济区等国家重点支持区域，是中部崛起的重要支撑。

在东部地区：天津滨海新区、珠江三角洲地区、海峡西岸经济区、江苏沿海地区、黄河三角洲高效生态经济区、海南国际旅游岛、长江三角洲地区、山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展示范区、浙江舟山群岛新区、广州南沙新区、青岛西海岸新区等重点和特色区域的建设也先后纳入国家规划，上升为国家发展战略，为进一步发挥东部的优势发挥了重要的推动作用。

另外，2011年6月，国务院印发《全国主体功能区规划》，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹规划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定了主体功能定位，明确了各类功能区的开发方向，并强调通过控制开发强度、规范开发秩序、完善开发政策，逐步促进形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。《青藏高原区域生态建设与环境保护规划（2011-2030年）》、《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》、《长江中下游流域水污染防治规划》、《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》、《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》、《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》、《珠江—西江经济带发展规划》、《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》等区域规划，从环境保护和治理、城市可持续发展等角度针对特定的地区或城市进行具体指导。为了进一步促进农村和广大贫困地区的发展，2011年12月1日，国务院发布《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》；2011～2013年国务院扶贫办、国家发展改革委联合发布了罗霄山片区、大别山片区、吕梁山片区、燕山-太行山片区、大兴安岭南麓片区、滇西边境片区、六盘山片区、滇桂黔石漠化片区、秦巴山片区、乌蒙山片区、武陵山片区等11 个连片特困地区的区域发展与扶贫攻坚规划，将集中连片特殊困难地区作为扶贫开发的主战场。

总的来说，1999年以来随着东部率先发展、中部崛起、东北振兴、西部开发等战略的全面实施，缩小了我国区域发展的差距，初步实现东、中、西良性互动，区域协调发展的区域发展格局基本形成。

四、小结

新中国成立65年来，在国际、国内环境的影响下，我国的区域发展政策经历了均衡发展、非均衡发展、区域协调发展等三次大幅调整，各阶段的区域发展政策体现了当时我国发展的特点。三个阶段政策的调整，促进我国区域实现了螺旋上升式的发展。随着西部大开发、振兴东北、促进西部崛起、鼓励东部率先发展等区域发展政策的出台，体现了我国新阶段从全局统筹我国区域发展的新思路；在加强政策激励的同时，强化了规划的指导，呈现了重点区域与特色区域相结合，从跨省区到省区内部实现区域联动，发挥优势区域的特色优势和辐射带动作用等新特点。同时，随着丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路等连接国外、发展国内的宏观区域发展政策的实施，将有利于充分依靠我国与相关国家现有的合作机制，借助广阔的国际区域合作平台，以发展为核心，在促进国内区域发展的同时，带动沿线国家的经济发展，实现国内外共同发展的双赢目标。这也表明，政府已经开始用国际视野来审视我国的区域发展布局。但也必须清楚地认识到，区域协调发展任重道远，未来应该根据我国国情和各地发展情况的变化，及时调整和完善国家区域政策，逐步形成完善的国家区域发展政策体系，尽快实现区域协调发展，为实现中华民族的伟大复兴作出积极贡献。

［1］刘玉，刘毅.区域政策研究的回顾与展望［J］.地理科学进展，2002.2.

［2］陈瑞莲，谢宝剑.回顾与前瞻：改革开放30年中国主要区域政策［J］.政治学研究，2009.1.

［3］陈耀.国家级区域规划与区域经济新格局［J］.中国发展观察，2010.3.