走向国家治理现代化的法治政府建设*

孙克进(华东师范大学公共管理学院行政管理系，上海200061)

走向国家治理现代化的法治政府建设*

孙克进
(华东师范大学公共管理学院行政管理系，上海200061)

摘要:政府治理是国家治理体系的重要组成部分，其法治化程度在很大程度上决定了国家治理的制度化水平。改革开放以来，我国法治政府建设取得了显著成就，为国家治理现代化奠定了坚实的法治基础。但是，法治政府建设仍然在政府职能定位、行政决策体制、行政执法体制、政府监督、信息公开等多方面存在诸多问题，制约了政府治理能力的提升。在国家治理现代化背景下，加强法治政府建设亟需推行权力清单制度，提升依法决策水平，健全行政执法体制，加强政府信息公开。

关键词:国家治理;现代化;法治政府

十八届四中全会将“全面推进依法治国”作为全面深化改革的重要战略部署，强调法治社会、法治政府和法治国家建设的系统性。其中，法治政府建设是法治中国建设的核心内容，政府建设的法治化水平成为制约依法治国整体格局的关键因素。党中央始终把法治政府建设作为依法治国的一项重点工作，党的十八届四中全会对法治政府建设的主要工作进行了系统阐述。政府治理的法治化程度直接关系到政府与市场、政府与社会以及党政关系的科学化、规范化，而这些关系的法制化和制度化正是全面深化改革必须解决的关键问题。以2004年的《全面推进依法行政实施纲要》为起点，法治政府建设平稳推进并取得了显著成效。但是，一些深层次的问题还没能得到有效解决，政府的职能定位不科学，行政决策缺乏公众参与，行政执法缺乏制度约束，对政府行为的监督机制不健全等问题依然是法治政府建设的薄弱环节。

一、国家治理现代化视野下的法治政府

中共十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的论述，执政党对国家建设的认识水平达到新的高度。国家治理现代化往往与制度化、规范化、民主化、法治化、高效化等概念密切相关。习近平总书记指出，推进国家治理体系现代化要特别重视法治建设问题，采取强有力措施全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。［1］可以看出，法治化程度是考察国家治理现代化水平的基础指标。首先，“法治化”是具有普遍价值意义的治国理政理念，是人类社会自身组织行为的经验总结。其次，管理活动的“法治化”是现代管理科学的基本原理，国家治理是对国家及社会公共事务的管理活动，必须要遵循一般性的管理原则。在国家治理体系中，法制体系为经济治理体系、政府治理体系、社会治理体系的良性运转提供根本保障。而且，法治能力是国家治理能力现代化的重要内容，即以法治理念为基础，运用法治思维和法治方式，认识、处理、决策相关问题。法治化治理是实现国家治理现代化的根本方式，也是区别传统国家管理与现代国家治理的根本特征。党的十八届四中全会也指出:“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”。可见，国家治理法治化是国家治理现代化的本质属性与内在要求。

既然国家治理现代化与法治化治理是一个过程的两个方面，那么加强各领域的法治建设就成为推进国家治理现代化的基础性工作。在国家治理体系的各个系统中，政府治理的法治化具有牵一发而动全身的功效，必然成为国家治理法治化的首要工作。十八届四中全会指出:依法治国、依法执政、依法行政是建成法治国家、法治政府和法治社会根本保障。而法治政府可以说是连接法治国家和法治社会的桥梁和纽带，只有法治政府建设好了，法治国家才有基础。［2］首先，政府作为执行国家方针、政策的主要公共权力部门，自身的制度化水平直接关系到是否能够有效实现国家意志。其次，政府在国家治理体系各个子系统中是一个具有天然扩张性的领域，规范政府治理活动是实现各子系统协调治理的关键，比如，政府职能法制化为发挥市场的决定性作用提供合理空间。再次，政府治理的法治化在很大程度上能够积极引导其他领域进行法治化治理。通过规范政府的立法、决策活动，为社会治理、经济治理提供有效的法律法规框架。因此，法治政府建设作为实现依法治国的首要任务，在推进国家治理现代化中发挥基础性作用。

法治进步是社会文明的重要标志，健全法制是社会长治久安的根本保障。［3］法治是现代行政的基本依托，是治国理政的基本方式。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》确立了我国建设法治政府的目标。2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》再次对新时期法治政府建设进行系统阐述。与此同时，有关法治政府的理论研究也取得了巨大进展。探讨法治政府必然离不开法律概念，正如英国学者拉兹认为:“政府由法律而非人来治理，法治意味着政府的全部行为必须有法律依据，必须有法律授权。”［4］法治政府是一种与国家政治架构和法律运作紧密相关的制度设计，不仅意味着宪法和法律至上，政府服从法律，而且意味着政府所服从和遵守的法律是良法;不仅意味着政府服从良法，而且意味着政府切实履行其职能，对人民承担义务和责任。因此，法治政府的内涵包含了两个层次:一是政府活动有法可依和有法必依，体现了政府与法律的关系;二是政府法治化治理的最终目的在于为公众提供优质、高效的公共服务，体现了政府与公众的关系。首先，从政府与法律的关系来看，法治政府包含了组织法定、职权法定、程序法定、责任法定等核心要素。其次，从政府与人民的关系来看，法治政府在法律限制与授权的前提下，政府的全部活动必须贯彻全心全意为人民服务的宗旨，应当将人民是否满意，是否符合人民的根本利益和普遍利益作为判断政府行为是否正当的根本性标准。所以，法治政府不仅仅是在法律规范下实施合法行为，更需要通过积极作为实现政府的公共责任。从这两个方面出发，我们可以归纳出法治政府的基本特征。首先，法治政府是民意政府。民意是政府合法性的基础，政府的一切活动必须以实现人民利益最大化为根本价值取向，充分代表人民的利益诉求。其次，法治政府是有限政府。其核心问题是如何使政府与市场、社会的关系法制化，为政府活动设定一个合理范围。正如美国经济学大师刘易斯所说，政府失败既可能是由于它们做的太少，也可能是由于它们做的太多。［5］再次，法治政府是高效政府。政府必须积极履行法定职责，实现较高的政府绩效。正如世界银行1997年发展报告所指出的:“如果没有有效的政府，经济、社会和可持续的发展是不可能的。”［6］复次，法治政府是透明政府。公民有获得公共权力运行的相关信息，政府必须建立政务公开机制，让民众了解公共管理信息。最后，法治政府是责任政府。政府与民众之间是一种委托代理关系，民众将公共权力授予政府，政府被赋予公共管理权力就必须承担相对应的责任，做到权责一致。总之，法治政府应该是依据现代法治原则，积极、有效地履行公共职责，最终实现公共利益最大化的制度安排。从法治政府的概念出发，我们将法治政府建设定义为:法治政府建设是在全面深化改革的背景下，将法治思维贯穿政府治理的全过程，科学定位政府职能，依法确定政府权责，严明行政执法，公开政府信息，接受广泛监督，建立廉洁、高效、守法、诚信的现代政府治理体制。法治政府建设的本质在于，用法治统领政府治理，把宪法和法律当作公共治理的最高权威，将法治思维与方式作为推进改革、发展的根本保障。［7］

二、我国法治政府建设的成就与问题

改革开放以来，国家制度建设不断得到加强，依法治国原则在各领域得到充分贯彻。为了配合经济体制改革，政府建设在“依法行政”和“法治政府”方面取得了显著成果。国务院颁布的行政法规对我国法治政府建设的目标、指导原则、具体内容等进行了全面阐述。在国务院顶层设计的指引下，我国法治政府建设取得巨大进展。

第一，法治政府建设的法律体系不断完善。20世纪90年代中期至今，中国行政立法取得了一系列具有重大影响的成果。其中包括: 1995年的《国家赔偿法》、1996年的《行政处罚法》、1999年的《行政复议法》、2000年的《立法法》、2001年的《行政法规制定程序条例》，2004年的《行政许可法》等重要法律法规，行政法体系日趋完备。与此同时，法律法规的清理工作也定期开展。比如，国务院自2007年开始对列入清理范围的655件行政法规进行了全面清理。2008年，国务院废止49件行政法规，宣布失效43件行政法规。这是中华人民共和国成立以来规模最大的一次行政法规清查工作，使我国法治政府建设，全面推进依法行政的法律体系更加科学合理。

第二，行政审批制度改革大力推进。行政审批制度改革一直是政府改革的重要任务。十八大以来，行政审批制度改革继续往纵深方向发展。国务院2013年分三批共取消行政审批项目145项，下放管理层级的行政审批项目57项，部分取消和下放管理层级的行政审批项目13项。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》(国发［2013］39号)强调，今后要严格按照《行政许可法》的有关规定设立行政许可事项。十八大以来，“权力清单”制度彰显了政府部门“法无授权不可为”的依法行政理念，将政府部门的所掌握的权利内容、权力性质、权力归属进行全面梳理，并广泛接受社会监督。国务院各部门首先制定了部门权力清单，比如，工商总局共有行政审批事项7项，其中行政许可3项，非行政许可审批4项。

第三，行政执法体制不断健全。各地方在完善行政执法规范和行政执法程序方面进行了积极探索。首先，各地方进一步完善推进城市管理综合行政执法相关制度，出台了推行相对集中行政处罚权和综合行政执法等具体规定，着力理顺城管行政执法体制，提高执法水平。比如，上海市制定了《上海市城市管理行政执法条例》。其次，各地方、各部门不断完善行政执法程序制度，加强对行政执法主体和人员的清理审查力度，深入推行行政执法责任制。全国共制定行政执法程序的地方性法规23部、地方政府规章260部、部门规章129部。比如，北京市先后颁布了《北京市实施行政处罚程序若干规定》、《北京市行政强制案卷标准》等规定。

第四，政府信息公开力度加大。透明政府是法治政府的内在要求和实现保障。《国务院办公厅关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》(国办发〔2013〕100号)、《国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》(国办发〔2013〕73号)等文件发布，明确了政府信息公开工作的重点领域，要求加强政府信息公开平台建设，健全舆情搜集和回应机制，完善主动发布机制。特别是在财政信息公开方面，财政部要求各省应逐步推动地市级和县级地区开展“三公”经费预决算公开工作，并应于2015年之前做到预决算公开工作覆盖所有县级以上政府。

第五，审计监督的硬约束作用加强。对政府的监督是保障政府活动合法、合理的重要力量。近年来，政府的审计监督不断得到强化。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发［2010］32号)、《国务院关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号)强化了对各级政府及其主要党政领导人的经济监督，对政府部门的经济犯罪行为起到很大的刚性约束作用。

法治政府建设的基本要素正在逐步健全与完善，初步构筑了政府活动的法制框架。不断健全的法律体系，逐步规范的行政执法体制，“法无授权不可为”的政府职能，不断完善的监督体系为法治政府建设打下了坚实的基础。

2013年，中国政法大学“中国法治政府评估”课题组根据“中国法治政府指标体系”，对53个较大城市的法治政府建设情况进行了评估，从中发现了地方政府法治化建设存在的一些问题。总的来说，我国法治政府建设的总体水平有待提高。在这次评估中得分最高的广州市为243.43分，得分率只有78.14%。53个被测评城市中有28个城市在平均分之上，25个城市在平均分之下。同时，东中西三大区域法治政府建设水平差异明显。东中西三大区域城市的平均得分分别为: 193.73、188.46、179.18。［8］但是，我国地方政府法治化建设仍存在以下几方面的问题。

首先，在政府职能和机构设置方面，政府的职能定位和机构设置往往着眼于政府的管理便利上，尚未做到以公民需求和公共服务为中心。有的城市推进依法行政工作时制度建设不全，未形成常态化、体系化的运作模式，致使具体工作执行难度大。大部分城市的依法行政推进工作依然呈现模式化、套路化的情况，亟需依据城市特点加强创新。

其次，在行政立法方面，对政府立法制度建设未足够重视，甚至没有建立起专门的法制办网站，这些都导致了对规章和规范性文件监督体系的缺失。对规章和规范性文件没有及时清理，以致规章和规范性文件不能适应社会经济法治要求。

再次，在行政执法体制方面，对执法主体加强了培训工作但缺乏对培训结果的衡量;对行政执法权力的梳理不够，最多只是公布本部门的职能或机构设置，与行政执法执法权的关联度不大。

复次，在政府信息公开方面，网站公开政府信息的水平有待提高，网站运行不稳定，信息栏目设置不合理等问题突出。主动的信息公开不理想，在政府工作、与部门有关的法规、政策文件，行政审批信息方面政府的信息公开在数量质量方面缺乏有效性。依申请公开有待规范，申请渠道不够畅通，对政府信息公开的处理也不够规范。［9］

最后，在政府监督方面，政府的监督与问责相关制度(如重大决策责任追究制度)未普遍建设。大部分政府部门没有重视政协、社会舆论监督的作用;政府内部监督不力，未能及时听取、审查本级政府工作部门和下级政府的执法情况报告。

法治政府建设是实现“四个全面”重大战略的重要保障。政府职能不合理直接关系到市场经济的健康法治;行政执法体制不健全影响到政府政策执行能力;政府信息公开机制不完善导致政府远离民众，破坏国家治理的社会基础;政府权力监督不力进一步加大了权力腐败的可能性，削弱国家治理的合法性资源。

三、新时期加强法治政府建设的着力点

法治政府建设作为国家治理体系的重要组成部分，一直是国家制度建设的主要内容。从十八届四种全会的战略部署和地方政府法治化建设的实践经验中可以看出，加强法治政府建设亟需做好以下五方面工作:以权力清单制度约束政府职能权限，以行政决策体制改革提升公共政策科学性，以行政执法体制改革增强政府执行力，以健全政务公开机制提高政府透明度，以建立多元监督体系遏制权力任性。

首先，健全权力清单制度，科学定位政府职能。建立权力清单制度是政府职能调整的必然要求，也是按照职权法定原则重构政府职能体系的根本途径。尽管，党中央推行权力清单制度的意图十分明确，即约束政府权力，维护市场和社会的充分自主权，但是，地方政府在设立权力清单过程中存在较大随意性，削减权力的动力不足。今后，健全推进权力清单制度应该从以下四个方面着手。一是清查政府权力。依据“三定”规定，明确政府权力的来源、内容、性质与归属。二是削减政府权力。完全放弃不属于政府部门的权力，适当削减可以委托给社会力量的部分权力，实现政府职能瘦身，建立科学合理的政府职能体系，切实处理好政府与市场、社会的关系。三是制约政府权力。完善权力运行的监督制约办法，加强绩效考核和责任追究。四是公开政府权力。建立权力信息公开制度，让政府人员知道“该做什么”和“怎么做”，让社会公众了解政府的职能分工以及职能权限。

其次，健全法治化决策机制，提升公共决策的科学性与合法性。公共决策是现代政府活动的起点，其质量直接关系到政府治理的有效性。目前，政府决策主体的法律素养不够，决策过程的参与性不足，公共决策的责任追究力度不够。加强公共决策体制法治化建设应该主要从以下三方面着手。一是建立政府法律顾问制度，建立聘任制度、联络协调制度、工作评价制度以及顾问建议采纳制度。二是建立多元参与机制，充分发挥公众参与、专家建议、风险评判、集体协商等多种决策方式的优点，确保公共决策的公共性、科学性与合法性。三是建立重大决策终身责任追究制度，明确重大决策的范围，规范责任追究的程序，制定行政决策问责的相关法律，使重大决策终身责任追究制度落到实处。

第三，改革行政执法体制，增强政策执行效力。根据政治与行政二分法的观点，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。因此，行政的根本任务就是有效执行国家法律政策，实现公共利益。行政执法是保障政府决策落到实处，发挥作用的基本途径，科学合理的行政执法体制是实现政策效力最大化的根本制度安排。完善行政执法体制应该从以下四方面着手。一是整合政府职能，推进综合执法。根据大部制改革总体思路，优化政府职能结构，合理划分执法权力归属，形成分工明确、协调有力的综合执法体制。二是建立行政执法人员资格管理制度，切实提高行政执法队伍的整体素质。三是规范行政自由裁量权的使用，明确自由裁量权的使用基准。最后，健全行政执法责任制度，明确执法部门、执法岗位的职责权限，完善行政执法追责的法定程序，建立行政执法考核指标体系，加强对行政执法的硬约束。［10］

第四，完政务公开制度，增强政府透明度。知情权是公民所应该享有的基本权利，政府的公共管理活动与社会公众的利益关系密切，必须让公众了解政府“是什么”、“干了什么”、以及“干得怎么样”。据中国网的调查显示，截止2014年初，各级政府网站普及率不断提高，我国副省级以上、地市级、县级地方政府网站覆盖率分别达到100%、100%、80%。但是，政府缺乏积极性和主动性，公开的内容过于形式化，对信息公开监督不到位，严重影响了政府信息公开的效果。［11］完善政务公开制度应该加强以下三方面工作。一是转变观念，将政府信息公开看作是政府服务人民的必然要求，增强信息公开的积极性和主动性。二是突出政务公开重点，加强财政领域、公共建设领域和社会事业领域的信息公开力度。三是创新政府信息公开方式，充分发挥互联网技术优势，善于使用新媒体手段，进一步发挥政务微博、微信、移动客户端等社交网络和即时通信工具的积极作用。

最后，完善权力监督机制，切实约束政府行为。政府权力具有天然扩张性，必须通过制度建设来监督政府权力运行的全过程。一是增强权力监督的参与性，将人大监督、行政监督、司法监督、社会监督纳入到政府权力监督体系中，发挥多种监督方式的综合效力。二是健全政府权力内部制约机制，切实做到决策与执行分离，权力与责任统一。三是完善绩效考核机制，建立科学的绩效考核指标体系，规范绩效考核程序，创新绩效考核方式，切实监督政府治理绩效。

参考文献:

［1］任进.加快建设法治政府的重要指针——习近平总书记关于法治政府论述的深刻意涵［J］.人民论坛，2014 (33) : 46.

［2］汪玉凯.法治政府是政治体制改革的重要内容［N］.光明日报，2015－1－8.

［3］张中华.现阶段加强我国法治建设的理性思考［J］.菏泽学院学报，2011(3) : 103－105.

［4］Joseph Raz.The Authority on the law and Morality ［M］.Clarendon Press，1979.

［5］［美］W·阿瑟·刘易斯.经济增长理论［M］.上海:上海三联书店，1990.

［6］世界发展报告—1997年—变革世界中的政府［M］.世界银行，编.北京:中国财政经济出版社，1997.

［7］张海云.树立全新政府治理理念问题研究［J］.菏泽学院学报，2014(4) : 48－51.

［8］“中国法治政府评估”课题组.中国法治政府评估报告(2013)［J］.行政法学研究，2014(1) : 35－39.

(责任编辑:王佩)

［9］中国社会院法学研究所.中国法治发展报告(2014) ［M］.北京:社会科学文献出版社，2014.

［10］马丽华.行政执法体制的困境及改革构想［J］.长白学刊，2009(91) : 91.

［11］袁东生.以制度创新推进政务公开［J］.中州学刊.2010(6) : 17－18.

The Construction of Law－based Government towards State Governance Modernization

SUN Ke－jin
(Administrative Management Department of Public Administration School，East China Normal University，Shanghai 200061，China)

Abstract:Government governance is the major element of state governance system，the legalization extent of which determines the level of the national governance institutionalization.Since the introduction of reform and opening policies，we have made great achievements in the construction of law－based government，which provide substantial legislation guarantee for modern state governance.But there are still some deficiencies restricting state governance capacity in the aspects of government function positioning，administrative policy－making system，administrative law enforcement system，government supervision，information disclosure and so on.To strengthen the construction of law－based government under the background of the modernization of national governance，we should implement the power list system，improve the decision－making level，improve the administrative law enforcement system and strengthen government information disclosure.

Key words:state governance，modernization，law－based government

作者简介:孙克进(1988－)，男，河南信阳人，硕士研究生，研究方向:政府改革。

收稿日期:* 2015－04－06

文章编号:1673－2103(2015) 04－0059－05

文献标识码:A

中图分类号:D63