资源型城市生态化建设的对策建议*

聂亚珍 梅骏伦 徐 凌

(1湖北师范学院 资源枯竭型城市转型与发展研究中心，湖北 黄石 435002；2黄石市社会科学界联合会，湖北 黄石 435000；3湖北师范学院 经济与管理学院，湖北 黄石 435002)



资源型城市生态化建设的对策建议*

聂亚珍1梅骏伦2徐 凌3

(1湖北师范学院 资源枯竭型城市转型与发展研究中心，湖北 黄石 435002；2黄石市社会科学界联合会，湖北 黄石 435000；3湖北师范学院 经济与管理学院，湖北 黄石 435002)

资源型城市普遍面临着资源枯竭、环境污染、经济发展动力不足等问题，所以资源型城市未来发展方向的选择至关重要。为了实现可持续发展，这类城市建设生态城市就具有必然性、迫切性。由于资源型城市生态建设的复杂性，文章指出，资源型城市的生态建设必须采用新的思路和方法了解和解决环境问题；必须对环境生态的演化趋势、特点及存在的问题，建立起一套行之有效的动态监测与控制体系。

资源型城市；生态城市；城市功能；生态化建设

生态文明建设从“十八大”之后已经成为中国特色社会主义“五位一体”目标之一，从中央到地方都高度重视。为此，黄石市提出了生态立市构想，并在新一轮城市规划中提出，到2020年把黄石市建设成为经济繁荣、社会文明、布局合理、环境优美的国家级生态园林城市。任何工作,各级政府重视的程度再高，如果不落到实处也是空谈。因此，不仅要提高重视程度，具体的操作实施更应该落到实处。近年来，资源型城市黄石市明确提出了“四城同创”建设和管理的目标，提出了“生态立市产业强市”的战略，城市面貌发生了深刻的变化，磁湖水环境治理项目获国家人居环境范例奖。但黄石的宜居指数依然偏低，其现状与百姓的宜居要求还存在较大差距。如何以生态城市建设为契机，实现黄石市的转型与发展是生态城市建设过程中首先要解决的问题。

一、资源型城市生态化建设存在的问题

为搜集黄石市在生态建设方面出现的各种问题，了解黄石市推进城市建设、完善城市功能等方面的情况，通过对相关部门的调研结果进行整理分析，我们认为，黄石市作为矿业城市在生态立市方面还存在很多瓶颈。从推进城市建设、完善城市功能、生态立市的角度来看，存在的问题主要有以下几方面。

(一)宣传教育不力，环保意识不强

由于缺乏环境保护的公众参与制度，城市主要官员调动频繁，规划、政策缺乏连续性，生态文明的理念还没有成为广大干部群众的自觉意识和行动，公众参与的主要形式仍属于政府倡导下的参与。从参与内容看，公众参与主要集中在宣传教育方面；从参与过程看，主要侧重于事后的监督，事前参与不够；从参与的保障看，政府组织的较多，制度性建设不够；从参与效果看，流于口头的多，见诸行动的参与少。城市卫生死角和闲杂地多，河道垃圾和暴露垃圾多。由于宣传不力，几乎所有人都认为环保是政府的事情、是环保部门的事情，是不关自己的事情。总的来说，重视环保工作还停留在口头上，环保意识比较差，环保的地位并没有有效体现，严重制约着城市功能的提升和文明城市可持续发展。

(二)环保遗留问题多，治理难度较大

1.自然环境污染

黄石市区废气、粉尘污染严重。冶炼、电力和建材等行业的工业废气及污染物排放分别占97.31%、86.86%和99.1%。工业废水排放量占总废水排放量的44.4%，而采选、冶炼、食品和电力等行业占废水总排放量的89.5%，其中,COD、氨氮排放量上升了4.2%和5.0%，一些地方酸雨率为92.5%，且仍在加重。据有关资料表明，镶嵌于黄石市城区中心面积约8平方公里的磁湖，水质污染主要表现为氮、磷等有机物超标；Ⅲ类水质达标率为83.3%，超标项目有总氮、总磷、生化需氧量、化学需氧量等。65平方公里的大冶湖劣五类水质高达36%。

2.生态环境破坏

黄石因矿兴厂，以厂建市，矿山生态环境和地质环境恶化，地质灾害频繁发生。尾矿、冶炼废渣、粉尘灰和炉渣等综合利用率为42.7%，且呈下降趋势。据统计，全市发生岩溶塌陷的矿山47家，单个塌陷1 204个；采空区塌陷矿山20家，单个塌陷147个，地面沉降面积1.92 平方公里，滑坡总数64个，崩塌总数22处。全市各类矿山532家，共占用土地4.7万亩；矿渣堆19处，尾矿库20座，占地总面积7.42 平方公里，形成泥石流共11处。黄石现有地质灾害隐患点295个，工矿废弃地84 550亩，受威胁人口6万多人。

3.治理任务艰巨

作为工矿城市，就政府确定的治理重点即“五边”区域中需要恢复治理的矿山就有123个(应该关停的82个，历史已关停的41个)。如,省市政府要求2014年长江边、环大冶湖边可视范围内关停露天矿山治理率达50%，其他“五边”区域恢复治理达40%；2014年要指导和督促县市区绿色矿山建设面积达80%以上，应建矿山达标率10%；完成1万亩的复垦任务,这些工作任务难度极大，“五边”区域矿山整治工作方案还有待审批，具体关停矿山名单还不明确，进度受到影响。

4.治理资金不足

一是项目建设资金不足。2012—2013年的许多项目没有能够按照开工计划开工建设。矿区的生态环境修复，目前除了市级投入、中央财政、省级财政以及矿山企业投入的11.5亿元之外，再无其他任何资金来源。二是设施维护投入不足。虽然城市维护费年均10%递增，但市政公用及园林维护资金难以满足设施常态化、精细化维护需求。三是污水处理运行费缺口大。污水处理资金缺口每年达2 500万元以上，市政园林建设及专项维护资金历史欠账多达2 000多万元。

(三)行业管理不规范，工作协调难

1.生态管理体制不健全

一是生态城市规划和城市建设中没有明确的指导思想和发展目标，在矿产开发时不注意周边环境的保护。二是生态资产缺乏统筹管理，受环境监察人力、物力限制，无法对企业的排污情况进行连续、直观的监控、监测，难以掌握真实情况，造成排污申报难核、排污费难收、污染源难管、污染纠纷难理；信息反馈和生态补偿机制匮乏。三是部分环保工作人员业务素质不高，执法水平较低，影响证据的真实性和可靠性。四是由于环保部门与公安部门、城管部门以及市政各部门等行政部门之间沟通合作不够密切，导致执法机构之间职责不清，执法交叉冲突。例如，车辆运输物滑落造成路面污染时，因执法机构之间职责不清，执法人员在执法过程中，不敢大胆执法，对瞬时发生的环境违法活动，不能取得确凿证据，让环境违法者有机可乘。

2.行业管理不规范

综合执法机制建立后，由于管理与执法权分离，市政公用及园林绿化管理难度加大，有的违章、违规行为得不到有效制止；加之现在严格要求规范执法，要求必须按法规和程序实施监管，以至于出现了不得不管、管又管不了的局面。比如：处罚一个企业，首先需要发现它，那么就需要有人巡查巡视，发现问题，立案，调查，做笔录，调查前因后果，还要走相关程序，材料不够还要进行补充，一个案子要花费2个月左右的时间。由于机构改革，市政公用及园林行业人少事多，专业人员缺乏，工作难以推进，也严重制约了环保局事中和事后的监督能力。如环保局下陆区分局，其管辖的企业不包括小企业就有150多家，但全局只有8个编制人员。

3.协调管理困难

执法与管理两张皮。一般环境保护工作涉及环保、规划、建设、国土、水利、林业等部门；矿山地质环境保护涉及矿山开发、生态重建、环境保护、安全生产等领域；矿山执法管理部门牵涉国土、环保、农业、林业、安监等。而环保部门管理的污染源，一般是企业，当企业这一部分完成之后，剩下的实际上主要是城市建设、居民生活污水这一部分。如果城建部门配套设施，如污水处理厂的建设、管网等不配套，环保部门则无法实现总量减排。矿业权价款、水土保持补偿费、绿化费、森林植被恢复费、矿山企业排污费等，由国土、水利、园林、林业、环保等多部门分别争取，如果政府不主导，单凭环保部门自己的力量，不可能实现生态立市，也不可能实现资金的整合使用。

(四)城市建设的环保设施不能配套、不够完善

1.生态基础设施投入过低，防涝排渍能力不足

城市基础设施建设仍停留在由政府资助的阶段，民间投资、外资和国际上通行的BOT方式都没有引入城市基础设施建设中去。随着三大战略的实施，城市规模不断扩大，市政公用设施配套建设明显落后于城市发展的步伐，设施系统配套不完善，排水管网普及率低，设计标准普遍偏低，且花湖、西塞等边远地区还没有完整的排水体系，城市综合承载能力偏低，难以抵御强降雨的袭击。西塞河口仅仅靠临时泵站抽排，急需启动排渍工程建设项目。铁山、下陆的城市污水问题还没有解决，至今没有城市管网，无污水处理厂，其生活污水、工业污水直接排放到大冶湖，加大了环大冶湖的治理难度。西塞山区工业园区内的企业的污水没有通过污水处理厂就直接排到长江，污染长江。

2.城市地域空间恶化，雨污分流管网建设推进难

黄石因矿建市，受长江和黄荆山等自然因素影响，城市布局不合理，产业负荷重，发展空间不足，生态效应日益弱化，生态质量日益下降。现有的城市管网设计建设不规范，基础差，生活污水和雨水的管网不分，污水处理效益得不到充分发挥。由于污水收集管网配套不完善，管网对接不畅，老城区合流制管网较为普遍，分流制雨污管网错接、混接现象严重，两湖沿线合流制截留口难以实现分流，特别是暴雨期间，污水流入湖内污染水体的问题依然存在。这不仅造成污水处理厂运行浪费，即不需处理的清水(雨水)却流入管网去处理，应该处理的污水时常不能进行有效处理(仅能进行很简单处理)，而且造成了设备和资金浪费。

二、资源型城市生态化建设的对策建议

(一)加强全民生态环境教育

一个城市生态文明的程度取决于所有居民的综合素质，包括居民的民主观念、法制观念、道德水平、文化水平等。在生态城市的建设和发展过程中，需要普及相关的知识，让人们知道生态环境是怎样的状况，建设生态环境对生活在城市的人们具有的意义及应具备的条件。企业是构建生态城市过程中需要考虑的最重要的因素。要大力宣讲，使企业严格遵守政府制定的各项规章制度，完成各种节能减排指标；加强节能减排的研究工作，大力研发推广新技术，达到节能减排的目的；积极响应非政府组织的倡导，以高于指标规定的标准规范自身行为，努力参与生态城市的构建[1]。

开展广泛交流。交流是一种近距离的学习，学习的内容和工作直接相关，最明了地告诉监察人员怎么做才是最好的。环境保护法律法规固然对普遍污染问题做了具体规定，但法律不可能预见一切情况的一切特点，因此，法律法规通常为监察工作留下一定自由裁决的余地，供执法人员在法律规定的一定幅度内选择。另一方面，现在的法律法规仍有空白点，对于法规的空白和自由量裁的余地如何掌握，书本上和理论上很难找到答案，需要相关人员工作实践的积累，以及广泛开展环境监理交流。

(二)确立生态化建设的战略发展重点

针对生态城市建设存在的问题，资源型城市生态化建设的主要内容应该是生态安全建设、生态产业建设、生态景观和生态文化建设。

1.生态安全建设

生态城市建设的最基础内容是强化污染减排、改善环境质量、搞好生态安全建设。一是治理水体污染。在工业生产中，加大对工业废水的处理力度，从改善河流水质出发，完善排污管网建设和河流景观建设，开展对河流附近地区的水污染治理，结合主要污染物减排，采取综合防治措施，提升城市内河流的生态功能。二是控制污染物的注入。控制水体营养物浓度，为疏浚创造条件，降低水华暴发风险。三是科学疏浚，保护生态。科学确定疏浚区域和疏挖深度，提高污染底泥疏浚精度，并采用高浓度疏浚技术，为生态重建提供条件。四是改善空气质量。对城市及其周边地区工业加热窑进行改造，从原来的以煤炭加热为主体全部改用天然气，以减少SO2的排放量。

2.生态产业建设

产业部门的生态化主要从循环经济入手，通过工业循环经济，产生企业的生态应用产品，提高资源生产率和废弃物利用率；结合资源型城市的发展状况，创建生态工业园区，引导经济转型，从源头上减轻城区的污染。

3.生态景观和生态文化建设

从城市的建设以及经济发展角度来看，生态景观建设需要从城市的空间管制、生态环境控制以及经济发展可持续化这三个方面考虑。依据中心城区“生态敏感性”原理的强弱，划分为禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和建成区，然后针对这四个区域提出不同管控要求，尽量维护湖泊整体性和流动性，恢复湖泊的湿地景观和沿岸生态[2]；在完善黄石绿地总体布局、开展“三治”(治理脏、乱、差)“五改”(水、点、厕、沟、路的改造)基础上，提高城区绿化率，力争5年内使黄石城市绿化率达到38%。

(三)建立资源型城市生态化建设的战略保障体系

1.管理体系

一是环境监察要向“深、大、多、透”方向发展。环境监察要从以往只是关、停、并、转污染企业，到推行清洁生产、狠抓结构污染防治转变。把产业、产品和企业布局结构调整与改善环境结合起来，把是否符合环保要求，作为调整的首要因素；环境监察除了以工业企业、建筑用地、饮食业为主外，逐步扩展到服务业、医疗单位等其它区域；环境监察要综合运用各种手段，如行政手段、经济手段、法制手段等，多种手段多管齐下。有重大问题还可以通过申请法院强制执行来解决；执法收费工作要接受社会和企业的监督。二是污染物样品采集和数据测取要主动、及时，保证监测数据的证据效力，增加环境诉讼案件立案的可能性，以保证监测结果的质量。

2.决策体系

一是科学合理编制城市规划。必须围绕创建最佳人居环境主题和“四城同创”目标，高起点、高质量编制城市规划。力求规划一片、开发一片、建成一片。二是突出重点开展综合治理。目前，黄石市各级政府及相关部门要切实开展大冶湖保护的综合治理。近期重点是要尽快做好截污，打击非法填湖、筑堤围湖行为，拆除违法建筑和养殖围栏等工作。加大沿湖工业污染防治力度，关停“五小”采选洗矿等污染严重企业，短期内难以关停的生产企业应加强环保措施，实现达标排放，列出规划，逐步搬迁。

3.法制体系

一是采用国家规定的技术规范和分析方法。例如，地表水和废水的监测，从监测断面的布设，环境污染物样品的采集、保存和运输，监测项目的分析方法，监测数据的处理，实验室质量保证等等，要严格按照国家的《环境监测技术规范》中的规定执行。二是制定有效可行的地方法规。三是建立与完善环境监察资质评估机制。包括环境监察资质评估指标体系、评估制度与方法、资质级别的认定与升降制度等，并且与国际接轨。四是建立健全环境保护的公众参与制度。

4.科技体系

先进的技术是生态城市建设的有力保障，科技部门应加大投入，把环保科技的开发和利用作为建设重点[3]。在建设的过程中，一是提高工作人员的技术水平，通过强化技术培训和严格考核制度，建立和培养一支高素质的环境监察队伍。他们除了要熟悉国家环境保护和环境监察方面的政策、法规、标准、规范，熟悉掌握监察技术、方法和操作规程以外，还要具有较强的事业心和责任感。二是研发急需的环保高新技术。监测设备的可靠性会影响监测数据的科学性与准确性。所以，在经济许可的条件下应配备精良先进的仪器设备和测试手段作为技术保障。三是完善环境标准体系与监察技术方法。我国已有比较统一的环境质量与污染物排放标准系列，但有的环境要素尚无质量标准与环境污染物排放标准，或者还不够完善，如光、热、电磁环境质量与污染物排放标准等。因此，还要不断研究、修改、完善和更新环境监察技术与测试分析方法。

[1] 文宗川，李赫男.生态城市四元主体模型的构建[J].资源开发与市场，2012(12)：1086-1089.

[2] 王胜本，刘旭东，黄秀江，等.生态城市目标下城市生态治理的选择与实践[J].河北经贸大学学报，2012(5).

[3] 尉春艳.秦皇岛市生态城市建设发展战略研究[J].中国环境管理干部学院学报，2013(1).

(责任编辑 陈咏梅)

Strategies of Ecological Construction in Resource-dependent Cities

NIEYazhen1MEIJunlun2XULing3

(1Hubei Normal University,Resources Exhausted City Transformation and Development Research Center,Huangshi Hubei 435002；2Huangshi Federation of Social Science Circles,Huangshi Hubei 435000;3Hubei Normal University,Economics & Management Department,Huangshi Hubei 435002；)

As resource-dependent cities generally are faced with the problems such as exhausted resources, environmental pollution, slow economic growth, etc, it is crucial important for these cities to choose the direction of development in the future. In order to realize the sustainable development, it is necessary and urgent to build the ECO-cities. The article points out that in order to construct the ecological cities and due to its complexity, new ideas and methods must be adopted to solve the environmental problems and a set of effective and dynamic monitoring and control systems must be established to acquaint the evolution trend, characteristics and problems of the environmental ecology.

resource-dependent city；ECO-city； city function; Ecological Construction

2014-11-06

资源枯竭型城市转型与发展研究中心开放基金项目“资源枯竭型城市生态资源价值评估研究”，项目编号：Kf2014y01；湖北省社科基金项目“国家矿产资源安全理论研究”，项目编号：2010259。

聂亚珍(1966— )，女，湖北师范学院资源枯竭型城市转型与发展研究中心主任，教授，硕士生导师，主要从事产业经济、资源环境研究。

10.3969/j.ISSN.2095-4662.2015.01.001

F299.2

A

2095-4662(2015)01-0001-05