社会抚养费征收行为法理分析

□文/郑敬蓉

（西安财经学院图书馆 陕西·西安）

社会抚养费征收是计划生育综合治理的重要内容，是计生行政机关履行行政职能、行使行政职权的活动。随着人口增速与人口结构的变化，国家计生政策处于重要转型期，现行计生法律法规中关于社会抚养费的一些具体规定与国家计生政策在当前及未来一段时期内的目标指向之间尚存在一定差距。在全面推进依法治国背景下，如何贯彻法治思维、运用法律方法改善社会抚养费征收工作，是新时期计划生育综合治理法律制度建设中的一个重要问题。

一、社会抚养费法律制度的历史沿革及其法律性质的嬗变

社会抚养费源于20世纪七八十年代中国政府基于控制人口快速增长而采取的超生罚款政策。后由于法治建设需要而演变为具有行政性收费性质的“计划外生育费”，在21世纪初经国家《人口与计划生育法》（2001）、国务院《社会抚养费征收管理办法》（2002）等法律法规而正式确立为社会抚养费制度。“社会抚养费名称的变化体现出立法者和执法者在不同阶段对社会抚养费问题的不同理解，也折射出他们法律意识的进步和立法执法水平不断进步的过程”。

（一）作为社会抚养费制度前生的“超生罚款”制度。1982年第三次人口普查时，我国超过10亿的人口数和居高不下的人口增长速度带来巨大的资源环境压力，使得我国人口政策从鼓励生育转变为计划生育，并通过1982年宪法规定为基本国策。但千百年来流传下来的婚育观念难以在短期迅速扭转，于是借助罚款等行政处罚措施就成为当时人口与计生行政管理部门推行国家计生政策的重要措施。“超生罚款”就是对不实行计划生育政策而生育的行为征收超生子女费这一现象的简称。“无论是从名称上看，还是在广大群众的意识中，这一概念都具有行政处罚中的罚款色彩。”

（二）从“超生罚款”向“计划外生育费”过渡。1995年党的十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略和奋斗目标。在这一背景下，1996年制定了《行政处罚法》，该法通过对行政处罚的依据、程序等做出较为严格规定来规范行政权力的行使，并以此实现对公民权利的保障。特别是该法第29条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外”。但由于我国人口快速增长的形势依然紧迫，经全国人大常委会法制工作委员会批准，国家计划生育委员会明确认定，计划生育的经济限制措施不属行政处罚的罚款，不在《行政处罚法》的调整范围之内。于是，在很多地方法规中就将“超生罚款”改称“计划外生育费”。“计划外生育费”显然不再属于行政处罚，而具有行政征收的性质。

（三）社会抚养费制度的确立。2000年《中共中央国务院关于进一步加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》规定实行征收社会抚养费制度。据此，财政部、国家计生委联合下发文件，要求各地将“计划外生育费”更名为“社会抚养费”。基于上述文件精神，2001年《人口与计划生育法》明确规定，不符合法定条件生育子女的公民，“应当依法缴纳社会抚养费”，同时还规定对欠缴行为加收滞纳金或予以强制执行。这一规定显然遵循了行政征收的处理原则。基于此，该项费用的法理属性显然是从行政性罚款变为行政性收费。

二、社会抚养费征收实践中存在的具体问题

（一）征收落实难以到位。现行法律法规对社会抚养费的征收做了明确规定，但由于征收对象缺乏主动缴纳意识、征收主体执法不严格、地方制定的“缓征政策”等原因造成实践中征收社会抚养费一直是个“老大难”问题。

1、征收主体执法不严格。有计生干部反映担心强行征收会影响到地方稳定以及法不责众等情形，对于应当征收社会抚养费的情形采取消极执法、甚至怠于执法。特别是在新时期，随着国家对人口增长控制趋于放缓的大背景下，一些计生干部也对社会抚养费征收持消极甚至否定的心理。

2、执法力量有限。一是计生专门及辅助力量薄弱。县级计生机关的执法力量非常有限，大多数情况下无法直接对超声对象进行征收，往往是将具体征收权限下放到乡镇、街道办等。而乡镇、街道办的人员也有限，于是会继续往下放权；二是县乡村三级组织不能形成合力，脱节现象严重。由于征收机制、返款分配的政策比例不相同，造成基层对征收工作采取单打独斗的方式居多，县里征收的，乡镇一级消极；乡镇一级征收的，县里的保证作用又不到位。

3、法院强制执行的效果有待改善。有些征收主体对诉讼程序陌生，有畏惧诉讼的心理，或是由于利益关系、人情关系等原因，而不愿意通过法院强制程序解决。同时，法院自身执行力量也非常有限，在诉讼中往往只是通过书面审查后作出判决，再通过银行、房产等系统搜索，如果找不到征收对象的相关信息则只能是中止执行。这样通过法院的强制执行最终只落得一纸空文。除了证明征收主体履行过司法程序、完成自身职责外，对社会抚养费征收问题的解决没有实质性效果。

（二）社会抚养费征收工作管理混乱

1、征收标准不统一。其一，各省之间征收标准差距大。由于国务院《社会抚养费征收管理办法》（2002）将社会抚养费征收标准的制定权下放给各省级政府，同时并没有对征收标准选择的目的、依据等给出原则性说明和整体性要求，于是就形成全国很多省份之间社会抚养费征收标准五花八门、差异很大的局面；其二，有些地方制定的“缓征政策”进一步加深征收标准的复杂化。如四川省渠县就规定遇有“重大自然灾害导致财产严重损失的家庭；残疾人或有重大病病人的家庭；城乡最低生活保障对象；其他原因导致经济特别困难的家庭”等情形时，征收对象可以申请缓征。

2、对执法人员自由裁量权缺乏规范。一是自由裁量权过宽。由各省制度可以看出，对社会抚养费征收都规定了较宽的幅度，如北京市规定的“3至10倍”、广东省规定的“3倍以上6倍以下”等。结合各地人均可支配收入的具体数额来计算，其每增加一倍都会多收数万元；二是自由裁量标准没有规范。除自由裁量数额选择幅度过宽外，选择具体征收数额的标准更是缺少规范。即增加或减少征收幅度的情形具体是什么，没有法律规定。这就势必由执法人员自己去判断。

3、社会抚养费收支不透明、使用不明确。在实践中，以回扣、奖励形式鼓励基层人员加大征收社会抚养费力度的做法并不鲜见，国家审计署2013年9月中旬就曾发布审计报告称，几乎所有被审计的地方，都存在按社会抚养费征收额向计生部门和乡镇政府“返点”的潜规则，社会抚养费已成乡镇政府甚至村委会的“小金库”。

（三）对违法生育查处难直接影响到社会抚养费的征收。一是计生执法机构对违法生育没有直接的调查取证权，仅依靠民众举报或者其他执法部门配合，但这两种情形显然都不具有可持续性和长效性；二是超生夫妇长期外出，征收对象一直缺位，导致征收在事实上无法兑现；三是流动人口管理难度大；四是其他行政行为不规范造成征收工作的困难；五是有些执法人员先征费后取证，造成程序上不合法。

三、完善《人口与计划生育法》中社会抚养费制度的立法建议

一是整合、修改现行计生法中关于社会抚养费规定，并增加新的条款，独立成章。不再将社会抚养费征收放在原第六章法律责任一章中，不应给公众造成如下判断：不符合计生法规定而生育的行为是违法的，而缴纳社会抚养费就是所承担的违法责任。

二是国家计生法中增加一条，以明确征收社会抚养费的目的。这是为了补充不符合法律规定的超生人员给社会环境资源造成更大负担的补偿，是不符合法律规定的超生人员的一种社会责任与法律义务。

三是建议删除第42条。因为无论是国家机关工作人员还是企事业单位职工，或者个体户、农民工，在国家政策和法律面前都应该一视同仁，公平对待。对不符合计生法规定而生育的行为除征收社会抚养费外，不应对不同群体再设置不同的额外处罚。

四是依托全员人口数据库，推广使用社会抚养费征收软件。由县级人口部门实时录入社会抚养费征收信息，加强监督，提升社会抚养费征收的信息化水平。