政府购买公共服务支出绩效评价研究

□文/黄锡远　陈　可

（1.广西财经学院；2.康泰人寿保险公司广西分公司广西·南宁）

政府购买公共服务支出绩效评价研究

□文/黄锡远1陈可2

（1.广西财经学院；2.康泰人寿保险公司广西分公司广西·南宁）

［提要］近年来，政府购买公共服务逐渐成为我国服务型政府建设重点之一。本文结合广西开展政府购买公共服务支出绩效评价实践体会，探讨存在的问题，并提出对策建议。

公共服务；财政支出；绩效评价

收录日期：2015年7月24日

一、引言

近年来，我国政府强调服务型职能，逐渐转型为公共服务型政府。2013年7月31日，李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，加强城市基础设施建设的部署。会议明确，由符合要求、具备较好信誉的社会组织承接部分适合政府部门通过市场化方式购买的公共服务事项。由于引入竞争机制，政府向社会力量购买服务可以提高政府办事透明度，降低服务成本，提高效率。为提高财政资金的配置效用、保障政府财政资金的使用效率，以及提高政府购买服务财政支出使用和管理的透明度，需要对购买服务支出资金进行绩效评价。因此，加强政府购买公共服务支出绩效评价，具有重要的现实意义。

二、政府购买公共服务支出绩效评价综述

党的十一届三中全会以来，政府逐步缩紧对经济直接干涉的范围，逐步将原本紧握在手中的领域让渡给市场；确立市场经济制度改革目标之后，宏观经济的调控手段逐步以间接方式为主，标志着政府经济职能从“全能型”向“调控型”转变，政府购买服务就成为我国实现政府职能转变的必然选择。

政府购买公共服务的实质是政府出资，让营利或非营利组织参与到公共服务提供中来，其特点：一是政府出资；二是营利或非营利组织负责实施公共服务的具体事项。近年来，政府购买公共服务日渐广泛应用在社会基本公共服务的多个领域，并呈现出地域化、规模化和多样化的发展趋势。政府购买公共服务绩效评价，是指政府购买社会服务的实施主体或社会工作主管部门，依据一定的评价原则、评价指标和标准、评价方法，对政府购买服务合同的履行、服务项目目标达成度、社会效益、受益群体满意度等方面所进行的客观、科学、公正的评价。政府购买服务绩效评价的主体，既可以由政府专门组织设立的考评小组负责具体实施，也可引入第三方进行具体的绩效评价。

我国对于政府购买服务相关问题的研究与实践还处于起步阶段。围绕政府购买公共服务，学术界就政府购买公共服务的内涵与本质属性、理论依据、过程、实践与经验教训等方面进行了研究，取得了一定的研究成果。政府购买公共服务的绩效研究方面，目前学术界研究成果少，总体上是综合运用定性与定量研究的方法来评价购买公共服务的绩效。代表性的研究成果是魏中龙从政府投入、服务供给机构投入、接受服务群众满意等三个方面构建政府购买服务效率评价指标体系，在此基础上提出“应用SOM神经网络建立政府购买服务效率评价模型”。从而，构成政府购买公共服务的绩效评价。但是，其实践应用效果需要进一步探索。

绩效评价的核心是强调资金监管目标与结果合理应用的关系，作为一种先进的管理工具，它是一种以结果有效为目的的管理理念。绩效评价应用于政府购买公共服务支出是加强财政资金使用效用的重要方式。目前，我们亟待结合实际建立一套能够科学考核资金使用效果的评价方法和体系，对财政支出进行综合评定，推动政府购买公共服务支出绩效评价工作的规范化、制度化、科学化，提高政府资金的使用效率。

三、政府购买公共服务支出绩效评价存在的问题

自20世纪80年代以来，广西不断深化财政支出管理体制改革，拟定和实施了包括政府招标采购等办法在内的一系列改革措施，组织专家学者参与广西财政支出在购买公共服务方面的试点考评工作。

在总结绩效评价工作基础上，广西创新绩效评价模式，将政府购买公共服务绩效评价工作通过招标形式，公开向社会力量考评政府购买公共服务工作，借助会计师事务所等社会力量推进政府购买公共服务项目的绩效评价，取得了良好的效果。但是，由于政府购买服务项目管理过程的复杂性和特殊性，广西政府购买公共服务支出绩效评价还存在一些问题，从相关研究资料和广西购买公共服务项目绩效评价实践看，主要存在以下几个问题：

（一）科学的绩效评价指引尚未出台。开展政府购买公共服务支出绩效评价，应当具有相应的政策依据。但是，目前国内尚未有统一的规范性文件。财政部于2011年4月印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预［2011］285号），该办法主要针对财政支出进行绩效评价。2014年4月，为指导评估机构执行财政支出（项目支出）绩效评价业务，中国资产评估协会制定了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》。但是，由于政府购买公共服务支出有其特殊性，按照以上“两个办法”对政府购买公共服务支出进行绩效评价不能更好地突出其业务特点，其评价不够科学合理。

就广西而言，针对政府财政支出的绩效评价工作已颁布了《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》，但是在政府购买公共服务绩效评价工作的规范性文件也一直未出台，缺乏科学的绩效评价指引。广西政府购买公共服务支出绩效评价工作尚处于探索阶段，政府组织的绩效评价主体也缺乏一套构建于严格的分析数据前提下的科学、系统的指标体系框架。政府按照现有研究成果设计的购买服务支出绩效评价指标，由于受到知识结构、偏好和经验等因素的影响，导致评价指标不够科学、不够完整。例如，评价支出将规范性作为主体，忽略了效益评价；对目标进行评价时，偏向于项目本身，而对综合分析项目内外因素的重视度不够；评价指标设计重支出分配轻支出后绩效。从而，造成了相关部门在实施政府购买公共服务绩效评价过程中无章可循，不利于有效地推动绩效评价工作。

（二）缺少专业的绩效评价机构。绩效评价工作一般是通过不同的业务管理机构各自实施，不同的机构在绩效评价上的方法、指标与组织程序均有较大区别，难以构成全面的、统一的财政支出绩效评价体系。没有专业性的绩效评价部门，造成这一绩效评价工作缺乏统一负责的主体与重要载体，从而财政支出绩效评价工作无法形成制度化、规范化和法制化的高效机制。

就广西绩效评价实践看，广西政府尽管已经用公平招标的方式引入中介服务机构等专业团队完成绩效评价工作，但是由于时间紧、任务重、规范不完善、创新性不强等原因，绩效评价成果可靠性存在一定缺陷。因此，直接引入独立性强的绩效评价专家组有助于提高评价成果的可靠程度。

（三）事前规划和事中监管机制尚未形成。我国政府购买公共服务项目绩效评价工作比较成熟的省市，普遍存在以结果为导向，缺乏建立“事前规划-事中监管-事后评价”三者相联系的整体绩效评价机制。目前，广西政府购买公共服务支出绩效评价也是以结果作为实践方向，缺乏较为充分的事前规划与过程监管。这种以结果为导向的绩效评价通常仅是在事后对此类外购服务资金的使用效果及使用财政资金能否满足有关法规政策进行评价，难以挽回已产生的危害和损失。对于绩效评价而言，应事前便制定绩效目标，自始至终积极监督绩效目标的实现情况，同时按项目进展情况及时调整策略，保障服务外包的支出效果能够尽量实现既定目标，事后对绩效评价结果予以反馈。针对政府购买公共服务项目的事前调研工作可以使广西政府对项目有较好的预见性，避免项目资源调控不当、后续项目开展进度缓慢等现象。

（四）责任追究机制尚未构建。在目前的绩效考核机制下，财政支出绩效评价工作体系不全面，未能发挥绩效评价在预算制定、推行与监督中的作用，其评价结果仅用来建档储存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考。政府购买公共服务支出项目所存在问题以及对执行项目的过程中各个突出位置的责任人不具备直接约束力，这不仅制约了这一绩效评价工作所体现的权威性，而且影响了政府购买公共服务绩效评价工作的深化与发展。

四、政府购买公共服务支出绩效评价对策建议

由于政府逐渐关注服务公众的质量和效果，绩效评价管理制度建设逐步驶入正轨，广西应在经济快速发展的同时加强财政支出管理力度，尤其是在政府购买公共服务支出方面，应尽早建立科学的绩效评价范式，加强绩效评价，不断提高政府购买公共服务支出效率。

（一）制定绩效评价目标。开展绩效评价工作的目标是为了加强政府购买公共服务项目的自主监管，改进项目执行的弱势环节，提高政府部门和项目执行单位的管理水平。同时，进一步丰富和完善政府购买公共服务项目绩效评价方法体系，推进绩效评价工作的制度建设：一是通过绩效评价，加强政府购买公共服务项目的自主监督和管理，及时总结政府购买公共服务项目的实施经验，发现项目在执行和管理上的薄弱环节，并提出改进意见和建议，以提高政府购买公共服务项目的管理水平和执行绩效；二是通过实施绩效评价，对政府购买公共服务项目的绩效评价工作提出意见和建议，逐步深入完善与丰富政府购买公共服务项目绩效评价方法体系，推动绩效评价工作的制度建设；三是通过绩效评价，加强评价人员队伍建设，提高评价人员业务水平。

（二）出台科学的绩效评价指引。为了进一步加强政府购买公共服务支出项目绩效评价工作，应该结合广西实际，参照国际相关绩效评价操作指南和2014年4月中国资产评估协会印发的《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，制定符合广西实际的政府购买公共服务绩效评价操作指引或实施办法，规范广西开展政府购买公共服务绩效评价工作。

政府购买公共服务绩效评价的关键是构建科学的绩效评价指标体系框架，科学合理的指标体系可以有效地衡量政府所购公共服务的过程和结果是否经济和有效。广西应结合项目特点，按照相关性、效率、效果和可持续性等准则，遵循公正性、规范性、独立性、可靠性、目标导向性、参与性等原则要求，参照2014年4月中国资产评估协会印发的《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》，设置由项目决策、项目管理、项目效果、项目可持续性等一级指标构成的政府购买公共服务支出绩效评价指标体系，具体的二级指标和三级指标及其评价标准应充分考虑政府购买公共服务支出的特点。同时，需要政府和绩效评价专家积极配合，构建绩效评价资料数据库，加强财政资金使用绩效数据的积累，促进绩效评价标准在实践中发挥积极的指导作用。

（三）构建相对独立的第三方评价运行机制。在政府、服务提供方、服务受益方和第三方部门机构等评价主体当中，后两者有着相对较大的比重。例如，广西政府部门正是通过公开招标寻求第三方机构协助完成相关项目的绩效评价工作。第三方机构既可以是专业性社会组织，也可以是全部由专家组成的评价委员会，但是要与另三类评价主体相对独立，不能有利益关系，尽可能不受政府或其他因素影响而失去评价公正性。第三方机构开展工作具有独立性，按照相应的程序与标准，针对公共服务的投入、运行及其绩效，对服务对象的满意度与提供方的产品服务质量等实施评价。具体而言，在实施评价工作前，针对服务提供的社会组织的能力、资质、业绩、信誉等做出论证，在项目的推行过程中与相关机构进行全程监督与跟踪，促进项目进度的保障和质量的提升，完成项目之后还应该将评价结果及时对社会公布。其评价结果为今后社会组织承接项目提供重要的参考依据。

（四）注重绩效评价的设计和实施。政府购买公共服务支出绩效评价过程包括设计和实施两个主要阶段。在绩效评价设计阶段，政府部门和绩效评价专家在对项目绩效评价目标准确界定的基础上，对项目的有关资料进行收集与分析，制定绩效评价指标的结构和框架，设计详细的绩效评价实施计划和方案。在绩效评价实施阶段，绩效评价小组结合指标所需证据及其来源的特点，选择电话访问、座谈会、实地考察及调查问卷等方式开展绩效评价。绩效评价小组对收集到的大量证据进行了归纳整理、交叉验证，提出错误信息，确定用于绩效分析和评价的依据，采用科学的分析方法，对指标进行客观评价和评级，在此基础上，初步确定绩效评价意见。最后，评价小组在听取利益相关者意见和建议的基础上，完成最终绩效评价结果报告。

（五）建立健全绩效评价管理机制。广西政府应不断规范政府购买公共服务支出绩效评价项目的管理制度，提高项目管理效率和执行效率，加强绩效评价工作准备和实施的指导和监督。一是加强政府部门的管理协调。广西政府部门在积极组织和协调项目工作，分别成立由分管领导负责的项目小组，对项目准备和实施提供指导，监督项目进度；二是设置合理的项目组织机构。针对项目的准备和实施工作，建立由自治区、市项目办和项目实施单位等部门组成的多级管理机构。完整的管理机构可以很好地协调和管理项目实施进度，组织和监督招标采购，确保项目实施进度和项目质量；三是完善管理制度建设。为了加强项目管理，各级项目办应制定包括采购管理、财政管理、工程管理、合同管理等在内的完善的内部管理制度。

主要参考文献：

［1］王春婷.政府购买公共服务研究综述［J］.招标与投标，2014.4.

［2］魏中龙，王小艺，孙剑文，董瑞.政府购买服务效率评价研究［J］.广东商学院学报，2010.5.

［3］魏中龙.政府购买服务的动作与效率评估研究［D］.武汉理工大学博士学位论文，2011.

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