行政审批制度与国务院机构改革联动性分析

□文/杨　凡

（南开大学周恩来政府管理学院天津）

行政审批制度与国务院机构改革联动性分析

□文/杨凡

（南开大学周恩来政府管理学院天津）

［提要］行政审批制度改革作为全面深化改革的重要内容，应系统性分析与其他改革内容的联动性，但是由于我国政体权利结构存在“条块分割”的特点，目前成熟的分析框架并不多。本文从国务院机构改革入手，从内在逻辑和改革历程两方面分析国务院机构改革和行政审批制度改革的联动性，对行政审批制度改革的联动性结构进行初探。

行政审批；机构改革；联动性

收录日期：2015年7月28日

行政审批制度是政府职能的一部分，是一个特定的政府在操作层面上“要做什么”和“在做着什么”。不同的政府职能是要由相应的“机构”来承担的，因此行政审批制度的运行必然要由政府机构这个基础做支撑。新一届中央政府成立以来，深化行政审批制度改革史无前例的成为了深化行政体制改革的“当头炮”和深化经济体制改革的“先手棋”，国内学界和理论界也都十分重视深化行政审批制度改革研究，出了大量理论成果和实践探索。尽管如此，行政审批制度改革大多作为独立单元进行研究，很少系统性分析与行政体制改革其他内容的联动性，也导致在实践探索中行政审批制度改革经常是单兵作战，无法实现以点带面，巩固改革成果。有鉴于此，本文选取行政管理体制改革的一项重要内容——国务院机构改革，从内在逻辑和改革历程方面系统性分析与行政审批制度改革的联动性。

一、从行政审批制度改革与政府机构改革内在逻辑上看联动性

从行政审批制度改革和政府机构改革的理论逻辑上看，其联动性主要表现在：“三个同一”。

第一，同一个目标：建设服务型政府。“服务型政府”是随着我国经济和社会发展的深入推进而逐渐确立起来的政府理念和目标。政府职能的本质就是“服务”，政府的本职工作是为社会大众分配包括教育、医疗卫生、社会保障与社会福利、安全、秩序、平等、正义、自由等在内的各种公共利益和价值。因此，改革开放以来，无论是政府屡次进行的机构改革还是为适应市场经济的行政审批制度改革都是以建设服务型政府为最终目标。

第二，同一项改革主题：简政放权。行政审批制度改革与政府机构改革都是政府的一场“自我革命”，是对传统行政管理体制的扬弃和变革，是政府职能转变和行政体制改革的突破口。从历次行政审批制度改革的内容及国务院机构改革调整方案来看，每次改革都围绕这样一个主题推进——简政放权。一方面通过梳理国务院各部门的职责职能，整合职能交叉的部门，取消不再适合市场经济发展的部门和行政审批事项，达到“简繁政”的目的；另一方面通过权力层级下移的方式，把可以由地方政府来承担的权力和责任下放，使其充分结合本区域发展实际，发挥自身能动性来实现本区域经济社会的整体平衡，达到“放实权”的目的；再一方面通过改变管理方式，把可以由市场、社会承担的责任转移出去，达到“培育责任主体”的目的。归根结底，行政审批改革与政府机构改革，二者的改革主题都是如何控制与规范行政权，实现简政放权。

第三，同一基本方法：厘定政府边界。行政审批制度改革和政府机构改革，就其本质层面而言，就是对行政权力和行政权力划分边界重新界定。行政审批制度改革是厘定政府与市场、社会的边界，政府机构改革是分清不同部门不同层级的行政边界。虽然在传统的计划经济体制下，政府以万能管理者的身份出现，成为指挥整个政治、经济以及社会生活的唯一的主体，政府既承担着办企业、兴市场的责任，也承担着办社会的职能。但随着我国经济中的市场化程度不断提高，整个社会进入利益结构分化和调整的转型时期，传统的行政方式和权力结构成为了桎梏，这就需要重新厘定政府权力边界，让各自承担必要的责任。

二、从国务院机构改革和行政审批制度改革实践历程上看联动性

国务院机构改革在建国初期的计划经济时代围绕“增长—精简—再增长”的循环几经变动，在这个时期政府是指挥整个政治、经济、文化和社会生活的唯一主体，行政审批制度作为政府管理社会经济事务的一种最为重要手段，一直保持着很高的稳定性。从中央党政文件中从未看到涉及行政审批制度改革的描述，从地方实践中也未见到有关于审批制度改革的探索。一直到1998年我国为加入世贸组织做积极准备，率先在深圳等部分经济特区试点起步。这一年，深圳市颁发了《深圳市审批制度改革若干规定》，在深圳市全面实施审批制度改革，经过三年探索，2001年9月，国务院对全面推进行政审批制度改革作出部署，成立了国务院行政审批制度改革工作领导小组，并在监察部设立了国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室（简称“国务院审改办”），承担日常工作。从这一时期起行政审批制度改革才以一项单独改革重点出现在各级党政机关文件里。

（一）1998年改革。1998年的行政审批制度改革与国务院机构改革同时进行。政府机构改革的重点是转变政府职能、调整行政组织结构，精简人员，进行了一场建国以来规模最大、力度也最大的政府机构改革，同时行政审批制度首次开始探索取消审批事项，侧重下放权力，减少层次。两项改的最终目的都是统一到“按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业”这一目标上来。这次改革从机构权力配置上看，除国务院办公厅外，国务院组成部门由40个减少到29个；其中不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后，除国务院办公厅外，国务院由28个部门组成。从职能调整上看实现政企职责分开、简政放权，对经济管理部门进行裁剪合并，同时移交给社会中介机构、企业和地方的职能多达200余项。

（二）2003年改革。2003年的行政审批制度改革也与国务院机构改革同步进行，二者统一到“进一步转变政府职能，改进管理方式，改进工作作风，提高行政效率，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务”这一目标上来。这次改革从机构权力配置上看设立国务院国有资产监督管理委员会，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会设立中国银行业监督管理委员会，组建商务部，改革后除国务院办公厅外，国务院由仍28个部门组成。从职能调整上看，注重发挥市场机制的调节作用，强化政府的公共服务职能，在2001行政审批制度改革自上而下全面展开后，2003年，国务院取消了406项行政审批项目，其中包括241项经济管理事务。

（三）2008年改革。2008年的行政审批制度改革也与国务院机构改革统一到“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”这一目标上来。这次改革从机构权力配置上看探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，组建国家能源局，组建工业和信息化部，组建国家国防科技工业局，组建人力资源和社会保障部，组建国家公务局，组建住房和城乡建设部。经过调整，除国务院办公厅外，国务院有27个组成部门，1个直属特设机构，15个直属机构，4个办事机构，16个部委管理的国家局，14个直属事业单位，减少了4个国务院正部级机构。从职能调整上看，深化投资体制改革，继续缩小投资审核范围，下放审核权限，简化审核程序，更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用，同时改进规划和产业政策管理，地方规划和专项规划、专业产业政策，除按规定需报国务院审批的外，由地方政府和行业管理部门在国家规划和政策的指导下分别制定。

（四）2013年改革。2013年的行政审批制度改革和与国务院机构改革统一到“以职能转变为核心，加快完善社会主义市场经济体制，进一步简政放权，大幅度减少行政审批项目”这一目标上来。大幅度减少审批项目已经成为了审批制度改革和国务院机构改革的共同目标。这次改革从机构权力配置上看撤销铁道部，交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，组建国家卫生和计划生育委员会，组建国家食品药品监督管理总局，组建国家新闻出版广播电影电视总局，改革后除国务院办公厅外，国务院设置25个组成部门，撤销了4个正部级机构，其中包括2个组成部门。从职能调整上看要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，减少投资项目审批，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权；要更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。2013年从国务院调整下放了221项行政审批权限。

行政审批制度改革联动性问题，既是理论问题，也是实践问题。探讨行政审批制度改革联动结构，应遵循从实践中来到实践中去的原则，从总结实践历程到提炼理论，再到实践发展，最后到理论总结进行不断循环。研究行政审批制度改革不能仅就行政审批制度这一项内容进行分析，隐藏其后的联动性结构和本质属性必须在理论上得到凝练并及时指导实践，及时纠正偏差，才能保证改革取得预期的效果。

主要参考文献：

［1］张楠，迪扬.基层政府行政审批制度改革的路径分析———以顺德为案例［J］.公共行政评论，2014.2.

［2］顾平安.加快推进行政审批制度改革的二次设计［J］.中国行政管理，2015.6.

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