论行政精神救助制度的完善路径*



论行政精神救助制度的完善路径*

梁铭明

(华东政法大学法律学院，上海200042)

摘要：现有的行政救助制度主要集中于物质救助，而缺少精神救助方面的相关规定，这种状态已经不能满足社会的需要。因此，通过法律对行政机关进行精神救助的行为进行规范和引导，要求政府坚持“以人为本”的理念，最大程度地发挥行政机关在精神救助方面的职能，并且利用多种途径增加与社会救助主体之间的交流与合作，从而建立起“全方位、多层次”的精神救助体系，这样可以不断促进公民权利的实现和行政机关依法行政，实现社会的和谐。

关键词：精神救助；依法救助；救助措施；社会救助

行政救助是指行政机关基于法定的职权和职责对特定的对象在特定的情况下所实施的救援和帮助，属于一种职责性的具体行政行为。［1］在当前“秩序行政”向“服务行政”的发展过程中，行政救助的范围也在不断扩大，由传统的物质救助为主逐渐扩展为物质救助和精神救助共同发展。

按照马斯洛的“需求层次理论”，人的需求从低到高分为五个层次：生理需求、安全需求、爱和归属感需求、尊重需求和自我实现需求。从这种需求的层次递进发展来看，人的需求会随着物质保障的提升而更加注重精神需求的满足。以往行政救助体系的构建主要依据《宪法》第45条“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”的规定，因此，在实践过程中的行政救助也往往局限于对这些弱势群体的物质帮助。但随着社会发展的不断进步，社会中出现了许多新的情况，社会中需要得到救助的弱势群体的数量和类型都有了新的增加。所谓的弱势群体也不再仅仅局限于“物质贫困”和“身体残疾”等受救助对象，还出现了许多诸如“空巢老人”、“失独家庭”等新型弱势群体。比起金钱等物质帮助，他们更多的需要往往是精神上的关心和抚慰。针对以上这种社会现实，为更好地发挥行政机关在提供公共服务过程中的作用，提供更加合适的行政救助，保障公民得到更好的行政救助，更好地感受到“服务行政”的优越性，建立行政精神救助制度的必要性显而易见。但是由于我国尚处社会主义初级阶段，现有的行政精神救助制度还比较欠缺，理论和实践的经验也不丰富，因此需要通过一系列的途径来加以完善。

一、建立行政精神救助法律体系

十八届四中全会提出各级政府必须坚持在法治轨道上开展工作，完善执法程序，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。依法行政作为行政机关工作的基本原则，在规范行政权力的行使上具有重要的作用。

在“行政并非仅系国家实践法律与权力目的之手段，而是应作为国家福利目的之工具，来满足社会之需求”的全新背景下，为民众生存、发展不断提供各类给付将成为现代行政的根本任务。［2］行政救助作为政府提供公共服务，实现其工作职能的重要组成部分，同样需要依照相关法律法规的规定进行。但是，由于我国尚未建立统一的行政救助法律体系，相关行政救助法律规范大多分散在社会保障法律体系和其他法律部门的具体条文中，并且也主要是《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》等物质救助的规定，不仅行政救助的范围狭窄，立法的层次也比较低。由于法律法规的缺失，行政机关在救助领域职权不清、自由裁量权较大的弊端也开始显现，行政救助的实施效果也受到了不利影响，救助实际产生的收益与立法目标相偏离。因此，为了规范行政精神救助的行为实施，保障需救助人的合法权益，推进精神救助的实施效果，必须从立法上为精神救助提供法律支持和保障。

1.行政精神救助的职权法定

职权法定是依法行政理念的基本要求和内涵，它要求行政机关的所有权力的行使都具有法律上的来源和依据，按照“法无授权皆禁止”的原则，政府不得行使法律规定之外的权力，如果政府的权力在法律授权的范围之外行使，则构成违法并需要承担相应的法律责任。但是我国现行法律体系不健全，一些亟需的法律，尤其是发展社会主义市场经济所必需的基本法律，由于各种原因，至今尚未制定，无法实现“有法可依”。［3］根据人民主权原则，政府权力来源于人民的授权和立法机关的规定，行政主体拥有何种性质、何种范围的权力，都应当有相应的法律依据。行政主体实施没有法律职权依据的行为就是越权，越权行为无效。行政机关获得合法的行政职权主要是以下三种方式：一是通过行政组织法设定，在法律创设某一行政机关时，组织法往往会对该行政机关的职能、职权、活动方式等作出规定，这些构成行政机关的固有职权；二是通过单行法律规定，在行政机关成立后，某一单行法律可能规定该行政机关与其职能相关的权力；三是有权机关依照法律、法规的规定授予行政机关一定的权力。［4］通过这样三种方式，行政机关的权力有了法律制度的保障，依法行政便可以得到较好地贯彻和实施。因此，通过制定相关法律法规或者由有权机关授权给行政机关进行精神救助，保障权力来源的合法，为行政机关的依法行政提供法律基础。同时，职权法定也对行政机关履行职责提出了相应的要求，行政机关必须按照法律规定的程序和方式贯彻落实自己的法律责任，保障行政机关进行行政精神救助职能的充分发挥。

2.行政精神救助的内容法定

行政精神救助本质上是利用公共财政和公共资源对弱势群体进行的授益性行为，因此其内容也要受到法律的规范。精神救助的主要内容包括救助对象和救助形式两个方面。总体上看，在行政救助的内容上，传统的行政法理念仅仅包括公民在年老、疾病和丧失劳动能力的时候从国家和社会获得物质帮助和物质相关权益，而没有涵盖住房救助、灾害救助、医疗救助、教育救助和法律援助等广泛救助内容。行政救助的对象主要是在生活贫困、丧失劳动能力等经济条件较差的群体，救助的方式也多局限于抚恤金、补助费、救灾款等物质帮助。这种救助内容为相对人提供了生存的保障，但是与现实需要存在一定的差距，尚未满足一些精神上缺少关心支持等弱势群体的切实需要。因此，精神救助的法律制度在内容上要不断扩充丰富精神救助对象和形式的内容，完善精神救助的法律制度，实现精神救助的有序进行。

3.行政精神救助的程序正当

现代行政法对行政行为的控制不再仅仅局限于实体上，程序控制的意识和强度都在不断增加。面对日益复杂多变的社会现实，行政法的实体控制往往不能做到面面俱到，很难实现对行政行为的全面规范。特别是在当前不断变革的社会中，由于法律具有一定的滞后性，一些社会问题的处理上也出现了许多实体法律的空白领域，此时，程序规定作为实体法律的重要补充，在保障行政行为的合法运行方面具有重要的意义。行政程序包括行政权力行使的方式、步骤、顺序、时限等内容，是实现行政行为过程合法性的基本保障，也是为相对人提供权利保障的必要方法。一个正当的程序应当包括公平、公正、公开等内容，这就要求行政行为的作出必须充分考虑到相对人的合法权益，充分保障相对人参与到行政过程中来，提升依法行政的透明度，以公正的态度确保行政行为的正义。只有这样，才能提升行政相对人的可接受程度，同时提升行政机关权威和公信力。更重要的是，在行政程序正当原则的规范下，公民个人的主体性得到了尊重和体现，公民不再是政府履行职能的工具，保护公民权利成为政府履行职能的目标。因此，建立正当的救助程序制度，保障公民的参与度，提升精神救助决定的透明度，公平正义地采取救助行为，对于行政机关保障精神救助行为的实施，提升救助效果以及充分尊重和实现相对人的合法权益和实际需求都具有重要的现实意义。

二、完善创新行政精神救助措施

传统行政法聚焦于对干预行政的研究，在给付行政迅速崛起的当下中国，行政法学无疑应当聚焦于给付行政法研究，并以此为契机推动传统行政法学知识体系的适时更新。［5］长期以来，由于受到“秩序行政”理念的影响，行政机关的职能更多的倾向于“社会管理”，“公共服务”的意识并未得到较好的体现。行政救助仍然具有一定的“恩赐观”或者“特权观”，公民尚未形成主动寻求政府救助的观念和意识。现代行政法更多的要求行政机关在履职过程中发挥“公共服务”的职能，在当前“服务行政”观念的大背景下，提供更多的公共服务、为公民创造更多的国家福利不仅仅是政府的工作职能，更是其义不容辞的责任。

1.行政机关要树立公共服务理念

行政救助思想自古有之，最为著名的可以算是儒家的“民本”、“仁政”等思想，这些反映政府在对民众的救助方面都采取了一系列措施。从国家层面来说，增加对弱势群体的救助，既可以帮助其渡过难关，恢复正常生活，更重要的是可以缓解社会矛盾和压力，维护社会的稳定秩序和长治久安，塑造良好的政府形象，增加政府的公信力和权威影响力。对于公民来说，通过政府的救助，可以满足基本的生活需求，提高自己的生活质量。对于政府和民众而言，必要的行政救助都是百利而无一害的。同时，在政府职能由“干预行政”向“给付行政”的过程中，“公共服务”等“生存照顾”的行政行为逐渐成为行政机关的工作要点，特别是2004年将“国家尊重和保障人权”的规定写入《宪法》，这就以最高法律的形式要求政府作出更多的工作和努力来保障公民权利的实现。因此，行政机关在采取行政救助行为时必须考虑到当前社会发展的实际情况，建立完善的信息交流机制，及时了解公民的实际需求，并根据民众的需要提供适合的救助，坚持以人为本，在救助体系中增加精神救助的内容，完善对相对人的权利保障，为相对人提供更好的公共服务，提升相对人的生活质量和水平，维护社会的稳定发展。

2.行政救助机关增加精神救助的职能

现代行政法规范下的国家行政救助，其标的已经不再局限于生存资料的供给，而必须满足人们日益增长的精神需求。与此相适应，政府的救助内容应以保障公民的基本生活需要为基础，并增加随着社会发展而出现的新的精神文化救助，让公民可以得到及时全面的救助，保证他们的正常生活。尤其对于那些需要特殊关怀的弱势群体，政府在对他们的生活给予帮助的同时，还应当尊重他们的人格尊严，为他们找回社会归属感和尊严感。［6］但是，当前我国行政救助的问题主要是救助标准偏低，把救助家庭的复杂问题简单化，制度中没能设计不同困难家庭的救助方式，只有“定期发放补助金”的单一形式，尚未考虑到“孤寡老人”、“失独家庭”等困难对象的实际精神需求，造成行政救助效果的单一和不足。所以，政府需要改变传统的救助思维，形成更加符合社会发展需要的“全面救助”理念，通过对全社会进行准确合理的调查，将符合救助标准的公民进行必要合理的“多元救助”。在救助方式上，要加强精神救助的内容，例如心理咨询、思想教育、文化救助、精神抚慰等方式，为社会中处于劣势地位的特殊困难人群提供更多的精神救助，给予更多精神上的关怀和安慰，鼓励和引导他们积极面对生活，适应社会发展，提升生活水平。通过现有的行政机关进行精神救助，既可以利用原有积累的相关信息和资料，减少重新调查工作的成本和困难，同时可以更好地履行救助职能，发挥行政机关在采取行政精神救助行为的积极作用。

3.增设专门化和体系化的精神救助机构

当前的政府不仅仅是“权力政府”，更是“责任政府”和“服务政府”，这就对政府权力的行使效果提出了更高的标准和要求。行政行为不仅仅是行政机关行使权力的表现，更是其履行对社会、对公众的一种责任和义务，这就要求行政行为必须切实考虑到社会发展的实际情况和公民的实际需要。精神救助行为是一个颇具专业性和理论性的行为，该行为所产生的效果好坏很大程度上由行为主体的专业程度来决定。因此，为了更好地实现行政精神救助的行为目的，减少行政过程中的弯路和损失，可以在民政部门内部设置一个专门的机构来处理精神救助的相关问题。通过对社会的深入了解和分析，真正认识到社会和公众的实际需要，从而作出最佳的行政精神救助行为，用最小的行政成本实现行政目标效益的最大化。同时，这也对该部门工作人员的个人素质提出了更高的要求，由于属于理论要求比较高的专业化部门，所以工作人员也需要学习相关的知识，具体包括心理学、伦理学、社会学等工作中必不可少的理论知识。通过部门的专业化和工作人员的理论化，并及时与社会问题进行衔接，这样一定可以尽可能地减少工作过程中的失误和成本，提升工作人员和部门的工作效率，发挥行政精神救助的实施效果，提升行政机关的执政水平和工作效能，最终实现行政机关和相对人的两者共赢，促进社会的稳定与和谐发展。

4.完善各救助职能部门之间的衔接工作

当前行政机关内部进行行政救助的部门主要由民政部门负责，并且救助的职能较为分散，这会导致许多救助范围之间的重复和浪费，另一方面也产生了一些救助范围的真空，导致行政救助范围的不均衡和不协调，影响了行政救助职能发挥的效果。因此，为了保证行政救助的及时、高效，政府可以建立“民政统筹、部门联动”的行政救助统一运行机制。民政部门作为行政救助工作的主管部门，在行政救助的政策衔接、信息管理、资源调度和工作实施等方面发挥职能作用，并按照统分结合的原则，协调各相关部门按照分工各尽其责，推进行政救助工作整体协调发展。［7］同时，基础工作落实方面，行政救助工作集中通过救助事务机构实现衔接，提升救助工作的效率。通过多部门之间的联动和衔接，可以增进不同行政机关之间的交流和沟通，尽早地发现救助过程中存在问题和矛盾，更快地解决精神救助过程中的问题，恢复正常合理的救助程序，推进行政精神救助效率的提升。

三、加强行政精神救助与社会救助的交流和衔接

随着社会进步，法律的发展也有了更进一步的要求。为了紧跟当前发展形势，法律必须与政治、经济、文化协调发展，必须全面发展。［8］社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力、低收入公民以及其他弱势群体给予的物质帮助或精神救助，以帮助弱势群体满足基本的生活需求，提升自身的生活质量和水平。它对于实现对弱势群体的救济，维护社会稳定，推动社会的发展具有非常重要的作用。比起行政救助，社会救助的主体更加好广泛，在行政机关的基础上又多了许多的公民和组织，同时救助的对象和方式也更加广泛和多样，并且能够直接面对社会的各种新情况、新问题及时作出相应的调整，这样可以更好地实现对弱势群体的救助效果。所以，为了克服行政机关在面对社会变革时所具有的滞后性的缺陷，可以增加行政机关与社会救助主体的沟通和交流，更好地衔接二者在进行救助的范围和方法，更好地发挥两者的救助效果。

1.构建行政机关与社会救助主体的交流机制

行政机关是精神救助的主导力量，但政府不是万能的，尚未拥有足够的力量保证救助效果的实现。随着社会的发展，社会组织和民众在社会救助事业中的作用逐渐增强，其在精神救助中所体现出来的工作能力和救助效果也十分优秀。在社会主义初级阶段的特殊时期，困难群众的数量和种类都很多，仅靠政府尚不能全面救助。为了帮助困难群体实现正常生活，为他们提供及时完善的物质救助和精神救助，更加需要调动社会力量的参与积极性和主动性，形成“政府主导、社会参与”的全面救助体系。而且，比起物质救助，精神救助的内容更加复杂、方式更加细致，必须通过集中更多的资源来实现救助效果。因此，引入社会力量广泛参与到救助实践过程中具有非常大的必要性。在这个过程中，政府需要加快社会救助法治进程，完善社会救助法律制度，规范和明确社会组织和公民在社会救助中的权利和义务，组织和完善志愿者队伍建设，推进社会救助社会化的依法运行。同时，行政机关可以建立多元化的社会救助途径，从物质需求和精神需求出发，满足不同经济发展水平、地域、时间及自身条件的受助对象的需求，实现对特定群体全面有效的“生存照顾”。当前社会中出现了许多社会救助组织，如高校的研究群体，社会中存在的一些志愿者团队等公益组织等，这些社会组织在长期的精神救助实践中积累了丰富的理论知识和实践经验，这些知识行政机关都可以主动积极地向社会组织进行联系交流和学习，从而指导和帮助行政机关在精神救助过程中更好地发挥行政职能，同时也可以在实践中不断对相关理论知识进行补充和改进，从而更好地改进两者的精神救助工作。

2.行政机关借助公共服务市场化进行精神救助

公共服务市场化就是政府向社会力量购买服务，把政府掌握的部分公共服务职能按照一定的程序和方式，交由符合相关要求的市场主体去实施，政府再根据市场主体履行公共服务职能、提供公共服务产品的质量和水平支付相关的费用。国务院公报中提出要推进政府向市场购买公共服务，这其实也是与当前的社会现实相适应的。随着社会的日益发展，政府职能不断增加，社会治理的范围越来越广，政府在履行部分公共服务职能时显得有些力不从心，出现了一些问题，公共服务的效率也受到了影响。这种情况促使政府进一步创新公共服务职能的实现路径，积极动员社会力量，构建“全方位、多角度”的公共服务供给体系。因此，在当前政府缺少行政精神救助的理论和经验的现实情况下，行政机关可以通过向社会主体购买公共服务的方式来进行精神救助行为，增加市场主体的积极性，发挥市场主体灵活应对社会发展的优越性，提升公共服务的效果和水平，减少行政过程中的问题和弊端。行政机关一方面可以扶持现有的养老院、福利院、救助站等资源，另一方面鼓励和引导民间力量参与精神救助事业，同时培育和发展出一批社会工作者和志愿者队伍，组织开展精神救助工作。通过公共服务市场化的形式，并制定相关法律法规来规范和指导社会救助程序，建立我国全面完善的社会精神救助体系。

行政精神救助行为的实施，是适应社会发展和公众需要的必要行为。通过法律对行政机关进行精神救助的行为进行规范和引导，同时要求政府坚持“以人为本”的理念，最大程度地发挥行政机关在精神救助方面的职能，并且利用多种途径增加与社会救助主体之间的交流与合作，从而建立起“全方位、多层次”的精神救助体系，这样可以不断促进公民权利的实现和行政机关依法行政，实现社会的和谐。

参考文献：

［1］王连昌.行政法学［M］.北京：中国政法大学出版社，1999：138.

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［3］张中华.现阶段加强我国法治建设的理性思考［J］.菏泽学院学报，2011(3) ：103-105.

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［5］于安.论我国社会行政法的构建［J］.法学杂志，2007(3) ：56-59.

［6］周佑勇，甘乐.论行政救助制度的发展与完善［J］.中南民族大学学报：人文社会科学版，2008(3) ：114-117.

［7］李荣珍，李鑫.行政救助制度的内涵和功能［J］.新东方，2010(4) ：7-13.

［8］陈辰.试论法律生态化发展［J］.菏泽学院学报，2012(6) ：85-87.

(责任编辑：王佩)

On the Perfection of Administrative Spiritual Salvation System

LIANG Ming-ming

(Law School of East China University of Political Science and Law，Shanghai200042，China)

Abstract：The existing administrative salvation system focuses mainly on the material assistance，and lacks of provisions of the spiritual aspect，which unable to meet the needs of the society.Therefore，it is necessary to specify and guide spiritual relief behaviors by law.The government is supposed to adhere to the people-oriented concept and maximize the functions of its executive authorities to take more exchanges and co-operations with major bodies of social relief in variety of ways，so as to establish an all-round and multi-leveled salvation system，which will promote the realization of civil rights，administration according to law and social harmony.

Key words：spiritual assistance； assistance according to law； relief measures； social assistance

作者简介：梁铭明(1992-)，男，安徽合肥人，华东政法大学硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

*收稿日期：2014-10-26

文章编号：1673-2103(2015) 03-0071-05

中图分类号：D912.1

文献标识码：A