城乡流动人口结构分层与基本公共服务供给的结构优化

杨刚强，孟霞，王艳慧

（1.武汉大学中国中部发展研究院，湖北武汉 430072；2.中国地质大学（武汉），湖北武汉 430074）

·社会建设研究

城乡流动人口结构分层与基本公共服务供给的结构优化

杨刚强1，孟霞2，王艳慧1

（1.武汉大学中国中部发展研究院，湖北武汉 430072；2.中国地质大学（武汉），湖北武汉 430074）

基于城乡流动人口特征形成的人口结构：农村非流动人口、返乡流动人口和城镇常住流动人口，对社会公共服务资源的需求具有鲜明的群体性特征。现有公共服务资源供给的数量与质量、结构与模式、效率与公平与城乡人口结构变动不相适应，存在明显结构性矛盾。应加大财政投入力度和优化投入结构，推进社会公共服务供给主体和方式的多元化，加快体制机制的创新，推进城乡基本公共服务均等化，实现与城乡流动人口结构变动相适应的基本公共服务供给格局。

城镇化；人口结构；基本公共服务供给

一、引言

大规模人口流动是我国城镇化快速推进阶段最显著的人口现象，已成为推动社会结构调整、公共服务资源优化配置的重要因素。长期以来，我国受城乡二元体制和制度因素的制约，以及城市偏向政策的影响，形成了城乡差异化的公共服务供给机制和成本分担机制，使得城乡基本公共服务存在较大差异，出现了城乡公共服务各自所占有的社会资源份额与城乡人口比例不对称的格局。[1](P6-12)与人口流动不相适配的城乡公共服务资源配置格局，将严重影响人口流动的行为决策和社会的和谐稳定。

现有关于人口流动与城乡基本公共服务配置关系的研究，主要集中在以下两个方面：一是基本公共服务差异对人口流动的影响。基本公共服务差异是影响对流动人口作出长期转移决策的重要因素，但基本公共服务资源的有限性和配制方式，决定着人口流动的方向和流动人口的结构。一方面流动人口具有流动性选择特征。流动人口除为获得更好的经济收入外，他们对基本公共服务有着较高的支付意愿。即流动人口除了理性地选择更好收入外，还会出现寻租的行为，也就是仅仅为了不同的生活方式、不同的福利待遇而流动和迁移。受城乡基本公共服务配置的空间差异影响，大量的农村人口向城市转移，并呈现家庭化、长期化趋势。但也有学者认为，城市基本公共服务的不均等化阻碍了农村人口向城市的流动。[2](P146-150)另一方面流动人口具有明显的人口学特征。基于不同个体特征和家庭特征的城乡人口流动，将引起城乡人口的结构分层。人口结构可用多种方式来表征，如性别结构、年龄结构、教育结构、职业结构、城乡结构等。由于人口

的异质性，以及家庭禀赋和家庭结构的差异，使得城乡流动人口结构的分化呈现出具有相似的群体性特征，总体而言形成三个类型的人口结构：农村非流动人口、返乡流动人口和城镇常住流动人口。城乡间具有不同人口结构特征的流动人口，其对公共服务的需求呈现出明显的异质性特征。

二是人口流动对于自身及其他社会群体享有公共服务的影响，尤其是农村劳动力转移对农村留守人口的影响等。首先，人口流动对人口流入地的公共服务支出带来了深刻的影响。随着城市非本地户籍常住人口的增加，会降低当地医疗卫生、教育、社会保障等这些以户籍为分配依据的公共服务平均支出水平，导致当地基本公共服务供给总量不足和结构失衡。同时，也降低了人口流入地居民享有基本公共服务的总体效应。而与城市本地户籍居民相比，农村迁移人口或农民工参与社会保险，享有城市医疗卫生、教育等公共服务的概率仍然很低，而这种参与度又与他们所从事的职业紧密相关。[3](p29-42)其次，农村劳动力转移对农村非流动人口的健康、卫生资源配置也产生了重要影响。就农村家庭留守老人的健康而言，存在显著的促进作用，即农村劳动力转移对农村留守老人健康的正向影响大于负向影响，但在农村养老公共服务缺失的条件下，农村劳动力转移对留守老人健康的不利影响也不容忽视。[4](p21-31)就学龄儿童的健康而言，父母外出打工对6-18岁学龄儿童健康有显著的负面影响，特别是母亲外出打工对留守儿童健康的负面影响较为显著，[5](p136-149)尽管外出收入增加对孩子健康状况有显著的正向影响，但难以抵消劳动时间增加所带来的负面效果。[6](p95-102)此外，由于人口流动的健康选择效应与城乡流动经历的内在健康损耗效应共同发挥作用，影响着城乡常住居民的健康差异。在户籍限制真正消除之前，城乡人口流动不可避免地将一部分健康风险和疾病负担转移给农村，一定程度上加剧了城乡卫生资源配置与需求的矛盾。

人口流动与基本公共服务配置的相依关系意味着，大规模的人口流动必然会对人口流出地和流入地基本公共服务供给的有效性产生明显的影响。现有文献从供给和需求的角度都已经注意到，流动人口对流出地和流入地及其所在地居民在教育、卫生、健康等公共服务资源配置方面的影响。但是，很少有研究从人口结构的视角分析城乡人口流动形成的不同人口结构特征与基本公共服务资源配置问题。

二、城乡人口结构分层及其对公共服务需求

由人口流动形成的城乡不同人口结构，其对基本公共服务的需求呈现出明显的差异性特征。现阶段城乡人口流动的过程中缺乏相应的配套设施，通过流动人口对公共服务的选择效应和流动经历对公共服务的内在损耗效应，使得人口结构变动与公共服务资源配置的结构性矛盾更为明显。

（一）农村非流动人口特征及其公共服务需求。

由于城市生活成本高、小孩上学难等问题阻隔，以及妇女在城镇就业中的弱势地位，农村家庭举家外出的困难增大，使得农村非流动人口主要以妇女、儿童、老人为主，形成了“空巢妇女”、“空巢儿童”、“空巢老人”三位一体的“空巢村”人口结构。据第三期中国妇女社会地位调查数据显示，农村非流动人口中女性占有较大比例，达到54.88%，非流动人口的平均年龄为39.16。[7](p46-63)将非流动人口按“17-30岁”、“31-45岁”、“46-60岁”、“61岁及以上”分组，务农者以46岁及以上为主，占全部务农者的60.6%。其中61岁及以上的占全部务农者的14.1%，17-30岁务农者占全部务农者的12.2%。[8]

非流动人口结构的分化，进一步加剧了农村公共服务资源配置的结构性矛盾。首先，传统的家庭保障模式，已不能适应现代风险社会的挑战。由于身体素质下降和精力不足，农村老年人口相对于青壮年人口而言更容易过早地面临医疗、养老的困境。虽然我国实施了新农村合作医疗保险、新型农村社会养老保险、贫困人口医疗救助等，但是由于医疗卫生等资源配置的不均衡及相关体制和运营机制的不完善，使得医疗服务的可及性、医疗保险和养老保险的保障水平有限。有研究表明，新农合实施显著提高了高收入农民的健康水平，但对低收入参合农民的影响不显著，加剧了农民健康的不平等，[9](p58-75)并具有效率不高，影响有限，[10]以及道德风险的倾向。[11](p110-114)因此，迫切需要在医疗保险、养老保险等领域建立完善的国家社会保障体系。其次，农村留守儿童的受教育需求与教育设施配置不均的矛盾突出。据调查显示，超过50%的空巢儿童不能和父亲一起生活，有近40%的和祖父母一起留守，[12](p51-54)他们对良好的教育环境充满渴望。由于农村公共品供给的规模效应空间受限，使得公共服务供给利益递减，教育等公共服务设施的供给效率低

下，留守儿童的教育弱化和中途辍学的情况有所增长。在弱势的教育环境下，空巢儿童面临严重的成长问题。最后，农村公共服务供给与非流动人口的公共服务需求矛盾明显。公共品的供给除了政府主导作用之外，还离不开广大村民的参与。随着大量人才外流和资本进城，农村公共积累能力被削弱，乡村治理由于主体缺失，农村公共品的供给主要取决于政府官员的个人偏好。在供给总量不足的情况下，更呈现出公共产品供给结构失衡和供给的偏差。

（二）返乡流动人口特征及其公共服务需求。

农村人口迁出和回流是相伴的社会现象。我国农村迁移人口是收入和消费与长期保障或者养老保障相分离的特殊群体，他们在城市里赚取工资并在城市消费，但还是需要农村家庭为其提供保障支持系统。[13]当流入到城市的农村劳动力在城市中的生活条件并没有得到改善，或者迁移者家乡有更好的投资机会时，他们往往会作出返乡的决定。[14](p157-181)

返乡者具有明显的个体特征和经济社会特征。调查统计表明，返乡者的平均年龄为36岁，低于农村非流动人口；性别比最高，这与过去几十年城乡流动人口中男性多于女性有关。其平均受教育程度明显低于城乡流动人口，但高于农村非流动人口。有86.19%的返乡者依然从事生产劳动，从事职业比较单一，主要集中于大农业生产、生产运输和设备操作，但返乡者从事生产劳动的比例低于农村非流动居民，收入高于农村非流动人口、低于城乡流动人口。[7](p46-63)对于流动人口来说，他们是从自己的预期收益、发展目标、生活安排等出发，有差异地选择对城市的认同和融入，当对城市不满意，或是能够寻找到更好的发展机会，或是自己的生活目标发生改变时，就会再次流动或者返回农村。[15](p108-112)一方面，由于流动人口就业的不稳定性，限制了企业对其进行职业培训的动力，而流动人口相对较低的经济收入和自身对城市预期的不稳定性，使其本身对人力资本投入的意愿和能力都不足。同时，大量的流动人口往往在职业阶梯的底端、非正规部门就业，处于短期用工的状态，其在获得经济收入的同时，也消耗了自身大量的健康积累。另一方面，流动人口在城市社会福利和服务体系中处于边缘化位置，在自身健康状况明显变差、年龄较高后，或受农村非流动家庭结构、家庭禀赋变化的影响，他们更倾向于返回户籍所在地农村，以节省医疗费用和生活成本，寻求社会和家庭支持。

因此，返乡流动人口对公共服务需求有着明显偏向性，他们既对医疗卫生、养老、农村社区文化等生活型公共品供给有着强烈的渴望，也对适宜于务农、务工或经商的生产型公共服务有着强烈的需求。同时，内生于流动经历的各种因素对返乡者的健康等具有损耗作用，通过返乡这一选择机制，将相应的基本医疗和养老等公共服务供给负担转移给农村，客观上增加了农村基本公共服供给的脆弱性，加剧了农村医疗卫生等公共服务资源的供求矛盾。

（三）城镇流动人口特征及其公共服务需求。

城镇流动人口已经成为我国城市常住居民的重要组成部分，农民工已成为我国产业工人的主体。城镇流动人口呈现明显的青壮年主体性，新生代农民工成为绝对主力。根据我国第六次人口普查数据对迁移人口的规模进行估计，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为2.61亿人，不包括市辖区内人户分离的人口为2.21亿人。[16]城乡人口流动中能够克服各种制度性障碍和现实困难、进入并保留在城市劳动力市场中的，往往是健康的青壮年劳动力，其一般平均年龄结构较低、经济活动参与比例较高。[7](p46-63)有研究表明，城镇流动人口的平均年龄为32.10岁，比农村非流动人口和城镇人口平均年龄低7-8岁。据2013年全国农民工监测调查报告显示，1980年及以后出生的新生代农民工12528万人，占农民工总量的46.6%，占1980年及以后出生的农村从业劳动力的比重为65.5%。[17]他们具有较高的受教育程度、就地消费倾向和参加社会保障的比例，但他们也面临着新的城市二元结构。如大量的城镇流动人口虽然被统计为城镇常住人口，但非本地户籍城镇流动人口难以获得与当地户口居民同等条件与待遇的教育、医疗、住房保障、社会保障等服务，使他们并没有真正成为所在城市的居民，而成为城乡、地区间巨大的流动群体。

同时，由于我国公共服务配置缺乏税收调节和价格引导，地方政府的财力难以负荷人口激增而产生的公共支出，造成人口变动与社会公共资源配置的不协调、不匹配、不均衡等矛盾和问题。一方面，大量城镇流动人口的增加，导致部分区域社会基本公共服务资源有效供给不足。人口规模的持续增加，对城市道路、桥梁、公园、广场等城市公共设施，

以及教育、医疗、文化、住房、养老等社会公共资源的刚性需求不断增大，导致城市明显的拥挤效应。虽然政府将流动人口的公共服务纳入本地财政，不断加大社会公共服务的财政投入，但相对于人口规模的快速增加，社会公共服务资源的供给相对滞后，既降低了城市人口人均公共服务的水平，也降低了社会的总体福利效用水平。另一方面，大量城镇流动人口空间流动，加剧了社会公共服务资源配置的结构性矛盾。公共服务可划分为两类：第一类是以户籍来区隔的公共服务，户籍具有决定居民能否得到公共服务，或者得到多少数量服务的甄别功能。第二类是不以户籍来区隔的公共服务，流动人口可不受身份限制进行消费。[18](p56-63)受当前社会公共服务供给模式的制约，第一类社会公共服务资源无法通过市场的激励提高其配置效率，其可及性、可获得性较差。第二类社会公共服务资源可以通过城镇流动人口的需求偏好表达机制，有效激励社会主体参与供给，通过货币化方式满足城镇流动人口的公共服务需求。两种社会公共资源配置机制的差异，导致两类公共资源间配置的结构失衡。同时，区域经济发展水平和城镇流动人口收入水平的差异，导致公共服务资源配置的区域结构失衡和群体分化。

三、城乡人口结构变动与基本公共服务资源供给存在的矛盾

人口结构的变动会直接影响到个体的收入水平和消费偏好，进而导致个体消费水平和消费结构的变化。以人口结构分层为基础形成的具有相似特征的群体，其对社会公共服务资源的需求具有鲜明的群体特征，并具有明显的“福利刚性”。受我国制度性约束和市场机制不完善的影响，我国基本公共服务供给难以满足城乡人口结构变动引致的需求，二者存在明显的供需矛盾。

一是人口结构变动与公共服务供给数量和质量的矛盾。在人口自由流动的情况下，如果地区间或城乡间公共服务水平存在差异，那么受不平等对待的人就会选择“以足投票”，引起人口分布格局和规模的变化，加大了对流入地基础设施、教育、住房、医疗卫生等供给总量的压力。同时，社会公共服务资源具有较高的收入弹性，流动人口收入水平的阶梯型差异，对基本公共服务的需求呈现结构性分层，且随着收入水平的提高，使得原有的消费模式升级，他们倾向于享受更高的生活水平和更好的医疗、社会保障的公共服务。

二是人口结构变动与公共服务供给结构与模式的矛盾。一方面，人口结构的分层形成了差异化的群体，人口结构的多元化对公共品需求呈现出多样化。如不同年龄段人口具有差异性的消费结构，老年人口的增加会加大对医疗保健、养老、护理以及生活服务等基本需求，而青年人口比重的提升会导致住房、就业需求的提高。人口城乡结构变化的城镇化趋势，使城乡失衡的公共资源配置结构性矛盾更加突出。另一方面，流动人口对公共产品需求呈现的多样化结构特征，加快了对公共品供给模式变革的进程。原有的以政府为主体自上而下的公共资源配置模式，受政府财政资金积累程度、需求多样化的影响，社会公共资源配置长期面临着供需不平衡的矛盾。迫切需要建立由政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，以扭转政府在公共品供给上的错位、缺位、越位现象，以适应人口结构变动引发的多样化需求。

三是人口结构变动与公共服务供给效率与公平的矛盾。使城乡居民获得与经济发展水平相适应、均等化的基本公共服务，是我国社会公共资源配置的目标，也是我国社会公平和正义的必然要求。我国正处于社会转型时期和城镇化快速发展时期，城乡区域人口流动更加频繁，客观上要求社会公共资源的合理配置和公共服务的有效供给，对公共资源配置效率和居民对公共服务享有公平提出了新要求。政府在社会公共品供给中处于主体地位，但在市场运行机制之下，政府不可能也不应当完全替代市场而存在。由于政府自身财政体制、社会保障制度等不完善，特别是我国人口结构的快速变动，以及与之相伴的需求的多样化，如果全部由政府承担公共服务的供给，既会增加政府的负担，也不能充分调动社会资源达到最优效果，使得公共服务供给往往具有低效率与低质量。同时，在流动人口公共品偏好表达机制不完善的情况下，政府自上而下的公共品供给模式，容易导致公共品供给的地区差距和群体分割。因此，适应人口结构变动的社会公共资源配置，应在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，鼓励社会力量参与，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化。

社会公共资源配置不适应人口结构变动的传

导机制主要通过基于制度内的约束和制度外的市场机制来实现。制度内约束主要体现为我国就业制度、教育制度、住房保障制度、社会保障制度等公共服务供给体系不完善，使得社会公共资源的规划及资源配置与人口结构变动的关联度不够，导致公共服务享受不均。同时，社会公共资源管理体制机制的滞后，造成公共服务资源配置部门分割和地区分割，导致社会公共服务地区和群体的配置不均衡。制度外因素主要是社会公共资源市场作用机制的不完善和公共服务资源供给主体的单一，难以满足流动居民对公共产品的多样化、个性化需求。同时，政府财政投入不足，或财政投入公共服务领域的结构偏差，都会引起人口结构与社会公共资源配置不协调的问题。因此，与人口构成和空间变动及居民多样化的需求相比，我国社会公共资源的配置在一定程度上还存在着不匹配、不协调、不均匀等问题。[19]

四、适应城乡人口结构变动的公共服务资源供给政策建议

改善基本公共服务供给的有效性，缓解城乡流动人口公共服务需求与供给的不协调问题，既需要总体的制度设计和政策调整，也需要分类科学配置不同流动结构对公共服务的需求。

（一）加大财政投入力度和优化投入结构。

人口流出地和流入地公共服务资源总量和质量的提升，有赖于一定的物质积累。一方面应加大财政投入的力度。建立与城乡、区域经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，推进实施按照地区常住人口安排基本公共服务支出，解决大量人口流入地资源短缺、生态环境破坏、住房交通拥挤、教育医疗资源不足等公共服务供给不足问题。另一方面要进一步优化财政投入的结构。适应人口结构变动对公共服务需求的空间结构、群体结构，提高公共财政投入的针对性和投入效率。加大农村养老、医疗、教育、基础设施建设等基础保障型的投入，调整传统的公共品供给结构，变过去重有形公共品供给到有形公共品和无形公共品协调供给，变重生产型公共品供给到生产型公共品和生活型公共品并举，[20](p92-95)更好适应农村非流动人口和返乡流动人口对公共品需求偏好的变化。进一步细化财政转移支付同城镇流动人口市民化的挂钩机制，加大城市人口集聚区内流动人口子女上学、就业、住房保障、医疗卫生等投入力度，提升人均公共服务水平，改善城市常住人口的总体福利。

（二）推进社会公共服务供给主体和方式的多元化。

流动人口多样化的公共服务需求，需要多元的供给主体和供给方式，以解决公共服务供给的效率和公平问题。一是要构建以政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式，实现各公共服务供给主体在不同层次、不同领域供给的优势地位。拓宽公共服务供给的成本分摊机制，形成针对城乡流动人口公共服务需求全覆盖的公共服务供给格局，提高不同人口结构群体对公共服务需求的可及性和可获得性。二是发挥市场机制的作用，实现公共服务的货币化。建立公共财政对社会组织的资助和奖励机制，保障社会组织依法享受税收优惠待遇，鼓励和引导社会资本参与基本公共服务设施建设和运用管理，举办医疗机构和参与公立医院改制，推动社会资本兴办养老和托老等服务，实现基本公共服务多元化供给，最大限度地推进社会协同和公众参与，以满足快速城镇化进程中城乡流动人口多样化的公共服务需求。

（三）进一步加快公共服务供给体制机制的创新。

人口结构变动与投资、消费、经济增长密切相关，“在关注人口总量控制的同时更应关注人口的流动，以便更好地适应市场人力资源配置的内在需求”[21]。配置适应人口结构变动的公共服务供给机制，需要加快相关领域体制机制的整体配套改革，寻求新的公共服务供给结构与模式。我国的户籍制度备受诟病，成为影响我国人口流动和公共服务资源配置的重要制度性障碍。创新人口管理，加快户籍制度改革，完善细化不同类型城市落户的条件和政策，逐步弱化其“城乡二元结构”、“城市新二元结构”的功能，剥离依附在户籍制度之上的各种城乡差别权益，如教育和培训权利、医疗卫生权利、社会保障权利、居住权利等，努力实现农业转移人口落户城市与其相关权益同落地。但也有研究表明，在有的基于单一城市的研究中，城乡分割已经不再是造成非农业户口外来市民和农民工收入差异和参加社会保险差异的重要因素，这表明我国城市流动人口问题在很大程度上是一个区域均衡发展问题，而不是一个单纯的重新定义制度规则问题。[3]因此，我国基本公共服务更重要的是加快完善城乡就业制度、医疗卫生制度、社会保障制度、住房保障制度

等，加快形成全国一体化的保障机制，探索多样化公共服务供给模式。加快建立全国统一的人口与社会资源配置预警机制，使得政府及时有效地根据城乡人口结构的变动，来配置社会公共服务资源，满足流动人口多样化的公共服务需求，“为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境”。

（四）加快推进城乡基本公共服务均等化。

城乡人口结构的变动，一个重要的原因在于城乡基本公共服务供给的巨大差异。同时，流动人口的公共服务需求是重要的引致需求，城乡基本公共服务供给的优化，也对人口结构的优化具有重要的引导作用。因此，一是要加大公共资源向农村、贫困地区非流动人口等社会弱势群体的倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，促进农村水利、道路、治污等生产型设施资源的优化配置，完善农村非流动人口教育、医疗卫生、养老等生活型公共服务的供给，缩小基本公共服务水平差距，促进资源均衡配置和发展机会均等。二是要以人的城镇化和农民工的市民化为核心，全面加快城镇流动人口的市民化。要以权益保障为最重要的支点，加快推进城乡一体化发展，实现城乡在经济社会结构上的高度融合与协调发展。农村流动人口要积极融入城市新社区，获得城市居民心理的认同，实现公共服务发展水平需要与人口数量的快速增长相匹配，逐步实现城乡流动人口就业、教育、住房保障、社会保障等方面的全覆盖。三是要解决和消除农村和城市之间公共服务制度的不衔接问题，改变管理属地化、制度碎片化的公共服务配置模式。

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责任编辑 张晓予

C924.24；C979

A

1003-8477（2015）11-0044-06

杨刚强（1979—），男，武汉大学中国中部发展研究院副教授，博士。孟霞（1981—），女，中国地质大学艺术与传媒学院副教授。王艳慧（1988—），女，武汉大学中国中部发展研究院硕士研究生。

教育部人文社科青年基金项目“公共服务、家庭结构对劳动力转移的影响及公共政策选择”（13YJC790176）；国家社科基金一般项目“区域外溢性公共品有效供给的财政激励机制研究”（15BJY137）；国家自然科学基金青年基金项目（71503190）；武汉大学自主科研项目（人文社会科学）研究成果，得到“中央高校基本业务费专项资金”资助。