新疆建省后屯垦政策的变革

韩有栋

(新疆大学人文学院，新疆 乌鲁木齐 830046)



新疆建省后屯垦政策的变革

韩有栋

(新疆大学人文学院，新疆 乌鲁木齐 830046)

屯垦是中国古代守卫边防的一种重要手段，它既有军事方面的收益，又有政治和经济方面的收益，因此，受到历代统治者的重视。清代新疆的屯垦取得了很大的成就，但经同治大乱，曾一度中断，清建省后对屯垦政策进行了变革，屯垦得以复苏。这次变革汲取了历代屯垦的经验，又开创了屯垦前所未有的制度，将新疆的屯垦推向了高潮，从而对新疆社会产生了重要的影响。

清代新疆；屯垦政策；建省；变革

一、建省前新疆屯垦政策变革的背景

(一)同治年间的战乱对屯垦的破坏

同治四年(1865)，阿古柏入侵南疆，随后沙俄侵占伊犁，分别在南疆和伊犁等地建立了自己的殖民统治，但因荒于对农业治理，致使清在新疆长达百年的屯垦成果几乎毁于一旦。在乌鲁木齐，长胜渠坝口被河水冲毁，河水漫游，原来肥沃的土壤尽为淤泥，无法耕种。伊犁旧有屯田颇多，现皆杂草丛生，一片荒芜，桥梁渠道失修，屯田多被废弃。南疆喀什噶尔河，在龙口桥决口，致使下游断流，原有渠道被废弃，土地没有固定的水源，多成荒田。叶尔羌河更是雍溃多处，每当伏暑秋汛，玛喇尔巴什附近，因地势低洼，多条河流汇聚于此，成为沼泽之地。南北疆各处的河道失修，任其自流，使屯田荒芜。同时，长期的战争，使劳动者流离失所。清军收复失地后，乌鲁木齐满汉两城都遭到破坏，人口所剩无几。伊犁地区，沙俄从光绪七年(1881)，将一百余户中国人迁往俄国，光绪八年(1882)，上半年掳走六千五百四十九户，下半年掠去牧民五千余毡房，掳夺人口持续了三年，前后被掳至俄境者共七万人。[1]致使伊犁田亩荒芜，耕种者所剩无几。南疆自喀喇沙尔至库尔勒一带，沿途民舍均已烧毁，村社空无一人。可见用于屯田的劳动力在战争的冲击下损失惨重。

(二)军府制已不适应屯垦的需要

以伊犁将军为首的军府制与伯克制，导致了军政与民政的分离，各伯克"传颁教令，假以事权"，[2]勾结清朝各级官吏对南疆进行残酷的剥削和压迫，使各地伯克自成体系。刘锦棠认为，伯克制已成为南疆发展的滞碍因素，州县制与伯克制并存，与现有的行省体制不相适应，并向清王朝献策，应废除旧有制度，裁去回官，缓解人民和回官之间的矛盾，以发展屯垦事业。且在战争的冲击下，旧制遭到破坏，伊犁、南疆的耕地已是"且听兵民自占，旧时经界无可遵循"，[3]刘锦棠亲历乌鲁木齐及南疆后，说旧有体制荡然无存，已不能适应屯垦的发展，必须根据现有的情况，与时俱进变革屯垦政策，发展农业。

(三)新疆面临着严重的财政危机

新疆的财源主要是内地各省的协饷和清政府动币拨给，但在道光、咸丰之交，清政府已无力拨给新疆饷银。鸦片战争后，东南沿海门户洞开，为支付侵略者的巨额赔款，清政府将款项分摊到各省，各省拨解新疆的协饷也时续时断，难以为继。加之镇压国内太平天国运动、捻军、回民等起义 ，各省已不堪负担。到咸丰十年(1860)，甘肃藩库已欠解伊犁城俸饷银不下百万，塔尔巴哈台自咸丰六年(1856)到咸丰十年经费兵饷全无着落，[4]平定新疆又花去大量的白银。新疆战后经济的发展，靠清政府和各省接济如纸上画饼，为摆脱财政危机，必须自力更生。

历史多次证明，社会政治环境的重大变革，常常成为大规模经济开发活动的先导。[5]光绪四年(1878)，清政府平定阿古柏入侵，光绪七年，收复伊犁，结束了他们在全疆的殖民统治。清政府为了恢复新疆的社会秩序和维护边疆的稳定，努力恢复屯垦。先设立善后局，为管理屯垦事务的过渡性机构，光绪十年(1884)新疆正式建省，清政府重新考虑在新疆的屯垦政策，以发展将要废弃的屯垦事业。

二、建省后屯垦政策变革的具体体现

(一)由军府制下的屯垦，转向以行省制下的屯垦

清政府在乾隆二十五年(1760)平定南疆大小和卓叛乱后，清政府在新疆伊犁设立总统伊犁等处将军，并定伊犁为新疆都会。开始驻守军队进行屯田，并设立将军，总管全疆的事务，建立了一套兵农合一，军政合一，以军统政的军府制。伊犁将军下设参赞大臣、领队大臣、办事大臣、都统等职，管理本地军政事务，其中屯垦事务也由各官员兼管。到清中后期军府制的军事和民政逐渐分离，在南疆民政事务的管理下移至地方各伯克，军府对屯田的管理形同虚设。光绪十年，新疆正式建省，经过战乱，收复的各类屯田旧界无可遵循，因此清政府对军府制下的屯垦管理体制作了重大变革。首先对伊犁将军下设的各地都统、参赞大臣、领队大臣、办事大臣等兼管屯垦的官员，全部进行减裁和撤销，全疆统一设立道、府、厅、州县办理屯垦事务。到光绪二十八年(1902)，南北疆共建了四个道，下辖六府、十厅、三州、二十三个县和分县，行省制下的屯垦制度逐渐完善起来，初步形成了如下图的屯垦管理机构。

新疆屯垦管理机构示意图[6]

随着屯垦上层机构的变革，屯垦最基层结构也发生了重大的变革。军府制下的屯垦管理最主要的是兵屯管理，而兵屯最基本的生产单位是屯，屯由千总、把总、经制外委等下级军官管理，屯之上设副将、参将、游击、都司管理屯务，[7]可谓等级森严。遣屯和旗屯也采取了与兵屯相仿的管理体制，可以看出军府制下的屯垦基层主要实行军事化的管理体制。而建省后，最主要的屯垦是民屯，最基本的屯垦单位是民户，每十户派一屯长，每五十户派一屯正，每五名屯正，派一委员，实行保甲制管理。[8]可以看出管理主要是民政化的管理，是行省制下的屯垦。建省前屯垦最基层的管理主要凸显了军事化的管理方式，而建省后屯垦最基层的管理主要凸显了行政化的管理方式。

(二)由兵民相济的屯垦，转向以民屯为主的屯垦

乾嘉时期北疆民屯虽然得到了很大的发展，但是由于管理机构的僵化和环境的相对稳定，兵屯仍然大量存在，与民屯相济发展。建省后由于财政匮乏和兵屯缺点的显现，兵屯、遣屯、回屯、旗屯大规模的向民屯转变。对于兵屯，户部司的奏稿中常提到国家由于军队人数过多，导致国家兵饷不足。由于对疆用兵路途遥远，遇有战事就得驰骋千里，后勤物资的转运更是难上加难，兵饷和其它开支也就骤然上升，各处都有兵勇欠饷的现象，需大量的裁兵，以节开支。同时兵屯出现了诸多问题，兵屯在饷源匮乏，边防吃紧的情况下，一边得应付突如其来的战事，一边又得从事农业生产，两者都无固定的时间。往往使精兵悍将，被农事拖垮，而原有可耕之地，由于战事变的荒芜，或产量低下，最终导致可战之兵，不能战，可耕之田，不可耕，最终战耕两误。不如让精于战事的士兵继续作战，让精于农耕的士兵按户屯垦，使兵农分离。刘锦棠经过考察后，也认为兵屯存在军卒骄惰、时戈时耕、耗费巨大等诸多问题，所以刘锦棠建议除伊犁、塔城兵屯外，将其它兵屯之地，俱酌数分给屯兵，[9]以发展民屯。对于遣屯，刘锦棠奏请政府不要将遣犯视为实犯外遣，而给予助遣人犯的待遇，并酌定年限，让他们分别与民同籍，使得遣犯按民屯的组织进行生产。回屯主要集中于南疆和伊犁地区，受战争的破坏，已名存实亡，所以收复南疆后，实行省制发展民屯。民屯的区域逐渐向南扩展，使得民屯得到了大规模的发展，成为主要的屯垦方式。

(三)由按丁授田按丁纳税为主，转向以计户授田按亩纳税为主

建省前户民从事屯垦，规定每户给地三十亩，不给牛具籽种，每亩征银五分，或纳粮八升，三十亩年纳银一两五钱或粮二石四斗。而兵屯一夫给地二十亩，并且给种子和农具，每年纳粮十二至十八石。犯屯一夫给地十二亩，种子和农具仅给兵屯的一半，每年纳粮六石。可见犯屯兵屯按人丁授田纳税，比民屯计户授田苛重。同时，兵屯和遣屯都规定了严格的纳税制度，屯兵和遣犯只想完成任务，约束了他们的生产积极性。且在民屯中出现逃税的现象，越是富裕的大户，所报的人丁少，交的赋税就少，而贫穷的小户，相反所报的人丁多，赋役沉重，按丁征税的标准，已制约了新疆的屯垦发展。建省后，由于屯垦方式转向民屯为主，相适应的计户授田，按亩纳税的优势就显现出来了。光绪十三年(1887)，清政府颁布了《新疆屯垦章程》，规定每户给地六十亩，结户方式可以有多样，或父子共作，或兄弟同居，或雇伙结伴，均以两人为一户，实行更为宽松灵活的计户授田。对于纳税，仿照内地，实行按亩纳税，并按照土地肥瘠程度，将地分为三等。迪化、昌吉、阜康、绥来、奇台、吐鲁番、吉木萨、呼图壁各属，规定上地每亩纳粮七升，中地四升，下地三升，概不征耗。塔里木盆地及南疆地区，上地每亩纳粮五升或四升，纳草料五斤，中地每亩纳粮三升，纳草料三斤，下地每亩纳粮一点五升或一升，其余概不加耗。可见计户授田和按亩纳税的实行，政府给与的土地更多，征收的税额更少，使得计户授田和按亩纳税在全疆普遍实行起来。

(四)屯垦重点由北重南轻，转向南北相济

清平定准葛尔部，统一新疆后，出于军事上的考虑，制定了以北疆牵制南疆、北重南轻的发展策略，将全疆的统治重点放在北疆，主要的行政机构大都设立在北疆，对北疆大力鼓励移民迁入，而不准内地汉民迁入南疆，实行回汉隔离政策。随着乾嘉年间的发展，北疆发展速度大大超过了南疆，这为后来南疆内乱埋下了隐患。清平定张格尔叛乱后，在道光十一年(1831)，逐渐改变了策略，采取维吾尔当地人民屯田和移汉民屯田措施，先将南疆西四城闲置可以耕种的土地，招汉民耕种，原先禁租的南疆土地，也可以租给移民耕种。到同治年间，据《同治户部则例》记载，新疆南八城自耕地，其赋粮为68497石，[10]如果按每亩征粮4升计，其垦地为170多余万亩，多超不过200万亩。新疆建省后，南疆屯垦事业得到了很大的发展，到光绪十三年，镇迪、阿克苏和喀什噶尔三道开垦的熟地上升至1148余万亩，[11]可见南疆屯垦的迅速发展，使得南疆的屯垦速度逐渐赶上北疆，全疆屯垦呈现出南北齐驱发展的势头。

总结以上新疆屯垦的变革，可以发现诱导新疆屯垦变革的根本原因是民屯的发展。民屯在当时新疆农业中，是一种先进的生产方式，这引发了屯垦事业在相应上层建筑方面的变革，来适应经济的发展。

三、屯垦政策变革的影响

政治方面：抛弃旧有的管理体制，实行行省下的屯垦管理，使农业的管理更规范，促进了新疆社会经济的发展，支持了建省工作。军府制下的屯垦管理机构职能多重叠，管理的事务较多，不够专一，所以屯垦事业不能在专门机构下进行，导致生产能力相对低。同时与行省制相比军府制建制较低，全疆的伯克制、扎萨克制又导致各地区的治理方式不同，所以管理屯垦事务没有统一的标准。光绪四年(1878年)，左宗棠在《复陈新疆情形折》中指出，官民上下缺少互动，民情不达，人民多被地方头目欺压剥削。如果将民政事务由州县直接管理，然后由各道府巡察，则上下民情可以了如指掌，屯垦的效率也可大大提高。由此废除了伯克制、扎萨克制等制度，实行行省制的管理，使各道府厅州县都成为新疆屯垦事务的直接管理机构，其行政职能统一。军府制的结构、职能偏重军事，官员大多出自军旅，遇有民事多有处理不当，或者由于边防事务被搁置拖延，民事不能很好地被解决。建省后，伊犁将军只负责伊塔地区边防事务，不复参与民政，实现了事权的一元化，基层州牧县令均为文职，理民而不治军，[12]使地方官员直接统领地方屯垦，管理更加规范。行省制下的屯垦偏重民政方面的管理，使得屯垦事业更有活性。同时行省制在屯垦方面的成功，安定了社会秩序，发展了社会经济，为新疆行省建设的各方面提供了基础，很大程度上支持了新疆的建省工作。

经济方面：以民屯为主，使更多的遣兵、流犯、流民、移民成为自耕农，提高了农民的屯垦热情，促成了新疆农业正真意义的发展。大量的兵屯，每年国家需给屯兵发放子种、农具等生产资料和兵饷、盐菜钱等生活资料，给国家带来了很大的经济压力。建省后清政府大量裁兵为民，给兵转民的屯兵发放一次性的补助，期后升科纳粮，成为国家稳定的财政来源，减轻了国家的经济压力。正如蔡家艺先生说的"使原处于各级农奴主奴役下的燕齐农民，从此成为直接向国家纳税的自耕农，对调动广大农民群众的生产积极性，起着巨大的推动作用"，[13]自耕农的增加，使得大量的自由的劳动力参与到农业生产，并使得大量的农业土地得到了真正的开发，促进新疆农业真正意义的发展。屯垦本身就是一项经济活动，屯垦政策的变革促使其更加有活力和创造力。

边防方面：屯垦的目的就是巩固边防，防止外敌入侵，维护国家的安宁。新疆建省后大力在南疆发展屯垦事业，实行南疆与北疆相济发展的屯垦政策，使南疆屯垦的发展，超过了前期任何时间的发展速度，并以迅猛的速度超赶北疆，缩小与北疆屯垦发展的差距，打破了原回汉分治的局面。有利于南北经济的互动，加强了南北区域的联系，为全疆领土的完整和祖国西北现有疆土的划定奠定了基础。在清后期国弱民贫、外交失败、割地赔款的情况下，新疆的边防仍然被侵略者所忌惮，这不能不说与建省后屯垦政策的变革有着密切的联系。

[1]新疆社会科学院.历史研究所编著.新疆简史·第二册[M].乌鲁木齐:新疆人民出版社，1980:233.

[2]张集馨.道成宦海见闻录[M].北京:中华书局，1999:229.

[3][8][9]马大正，吴丰培.刘襄勤公奏稿·清代新疆稀见奏牍汇编[M].乌鲁木齐:新疆人民出版社，1997: 345，287， 734.

[4][5][12]华立.清代新疆农业开发史[M].哈尔滨市:黑龙江教育出版社，1995:193，24，205.

[6]张安福.历代新疆屯垦管理制度发展研究[M].北京:中国农业出版社，2010:86.

[7]王希隆.清代西北屯田研究[M].乌鲁木齐:新疆人民出版社，2012:50-51.

[10]钟兴麒.新疆建省与社会经济发展[J]．西域研究，1994(4).

[11]梁方仲.历代户口、土地、田赋统计[M].上海:上海人民出版社，1991:138.

[13]蔡家艺.清代新疆社会经济史纲[M].北京:人民出版社,2006:288.

2014-09-09

韩有栋(1989- )，男，在读研究生，研究方向：新疆近现代史研究。