论民事纠纷信访调解及其司法确认

2015-03-28杨国平

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2015年6期

关键词：信访部门人民法院纠纷

杨国平

(河南财经政法大学民商经济法学院，河南郑州 450046)

论民事纠纷信访调解及其司法确认

杨国平

(河南财经政法大学民商经济法学院，河南郑州 450046)

信访部门针对民事纠纷信访案件导入调解机制，是疏导化解矛盾的有效途径。民事纠纷信访调解是人民调解、行政调解的启动机制，是法院调解的辅助机制。“安定性”与“公正性”是民事纠纷信访调解的双重价值目标。信访部门对民事纠纷信访案件要按照不同的纠纷类型分类处理。民事纠纷信访调解的效力归结于人民调解、行政调解、法院调解的效力之中。通过司法确认程序赋予人民调解、行政调解协议强制执行力，是激活信访调解功能的现实需求。法治是民事纠纷信访调解的最终归宿。

民事纠纷;信访调解;司法确认

信访作为人民群众反映诉求的一种渠道，在我国有其存在的历史渊源和现实需要。“信访制度的基本功能是民主参与和辅助性权利救济”[1]。但长期以来，权利救济成为信访的主要原因，信访的功能错位导致信访案件层出不穷，大事、小事、涉法的、非涉法的都希望通过信访的途径寻求解决。以信访压制司法的现象也非常普遍，干扰了司法的独立性和公正性。因此，我国学界对信访制度争议很大，一些学者甚至认为信访制度在追求实体正义时忽略程序正义，有悖法治的基本精神。“信访权是我国各部宪法所保障的，是宪法性的权利，信访制度是一种行使宪法规定的权利义务的方式”[2]。立足于传统和现实，信访制度在我国将依然会长期存在，与其争论信访制度的存废，不如更多关注信访制度的优化。而民事纠纷信访调解制度的建立和完善则是信访制度优化的重要组成部分。

在多元化纠纷解决机制中，调解是化解民事纠纷的重要渠道，也是最能从根本上消除矛盾冲突的解决机制。“这一制度体现了对公民人格、自由的尊重,保障了当事人的意志自由,同时也保障了当事人的程序利益,因此,调解是现代法治社会一种不可忽视的解纷方式”[3]。在我国，人民调解、行政调解、法院调解是传统的民事纠纷调解方式。我国并没有法定的所谓信访调解制度，民事纠纷信访调解是大调解背景下信访部门积极探索的一种民事纠纷解决方式，各地实践中的做法也不太一致。所以，相关理论和制度研究就显得十分必要。这里所谓的民事纠纷信访调解是指政府信访部门针对民事纠纷信访案件，引导并协助信访当事人进入调解程序的一种调解模式。实践中所谓的信访调解也并非是和人民调解、行政调解、法院调解并行独立的调解制度，信访调解是人民调解、行政调解的启动机制，是法院调解的辅助机制。民事纠纷信访调解以自愿为原则，并非强制性程序，民事纠纷信访调解的自愿性，决定了其现实存在的合法性。

一、民事纠纷信访调解的价值目标

“安定性”是民事纠纷信访调解的价值目标之一。一般来说，民事纠纷大都可以通过正常的诉讼(包括仲裁)程序予以解决。目前，按照我国相关规定，对涉法涉诉信访案件包括民事纠纷信访案件信访部门一般不予受理，而是告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。司法机关公正司法，树立真正的司法权威是最终消除民事纠纷信访的关键。一些民事纠纷，当事人之所以信访，就是对司法机关及审判人员不信任，不愿意按照正常司法途径解决纠纷。还有一些民事纠纷已经有了司法机关的最终裁判，但信访人对司法机关的裁判一直不认可，信访人该走的司法途径都已经走完，信访人信访是基于司法救济途径终结之后的一种无奈选择。这些都是导致民事纠纷信访案件虽然信访部门不予受理，但仍然有众多民事纠纷当事人信访的原因所在。立足于现实，在目前依然有众多民事纠纷信访案件存在的背景下，政府信访部门对民事纠纷信访案件不能仅仅是简单的不予受理，而应该有所作为。疏导化解矛盾是信访部门的重要职责，信访案件容易引起矛盾冲突，如果政府信访部门面对民事纠纷信访案件不管不问，不做疏通化解矛盾的工作，可能会导致信访人进一步上访，引发更严重的问题，直接影响社会的和谐稳定。信访调解虽然只是过渡性的民事纠纷解决方式，但可以在一定程度上缓解信访人的对抗情绪，并且有一些民事纠纷信访案件，通过信访调解确实得到了最终解决。所以，信访调解是缓解民事纠纷信访案件矛盾激化的重要渠道，也是彻底解决信访当事人民事纠纷的重要途径。

“公正性”是民事纠纷信访调解的另一价值目标。政府信访部门并非司法机关，不是解决民事纠纷的法定机构，不能直接对民事纠纷做出实体裁判。权利救济也并非信访部门的职能所在，过分强化政府信访部门的地位和职权，必然会导致信访压制司法，干预法院的独立审判权，影响司法机关对民事纠纷个案的处理。久而久之，就会消弱司法机关的权威，鼓励民事纠纷当事人加入信访的队伍，造成“信访不信法“的恶果。实践已充分表明，政府信访部门对民事纠纷案件的过多干预，是导致一些民事纠纷案件错误判决或不公正结果的重要原因。而民事纠纷信访调解的路径，是政府信访部门针对民事纠纷信访案件，引导信访当事人走调解之路，协调协助人民调解组织，有关行政机关介入调解。民事纠纷信访调解是人民调解、行政调解的导入启动机制，是法院调解的辅助机制，完全在自愿的基础上进行。政府信访部门介入调解是借助人民调解组织、有关行政机关等发挥作用。民事纠纷信访调解的路径选择，决定了政府信访部门不会干预调解，更不会干预司法。

二、民事纠纷信访调解的原则

基于民事纠纷信访调解的“安定性”和“公正性”双重价值目标，民事纠纷信访调解要遵循一定的原则。

民事纠纷信访调解的程序应当简捷。当事人就民事纠纷案件信访，目的不仅在于公正解决纠纷，还在于快捷解决纠纷。有些民事纠纷案件久拖不决，也是导致纠纷当事人信访的重要原因。信访调解无需繁琐的程序，信访部门接到民事纠纷信访案件后，要根据民事纠纷的不同性质和纠纷解决所处的阶段，分类处理，尽快与人民调解组织、有关行政机关或者人民法院进行对接。目前，一些地方实行了人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”机制，设立大调解办公室，整合工作人员对民事纠纷案件进行调解。这种机制无疑简化了调解的程序，可以快速解决纠纷。“三调联动”也被用于解决一些民事纠纷信访案件，但“三调联动”也存在一些弊端，“三调联动”会导致职权不清责任不明甚至推诿扯皮。信访部门针对民事纠纷信访案件，按照不同的纠纷类型，分类处理，按序导入不同的调解程序，则可以有效解决这些问题。同时，分类处理按序导入也使程序更加清晰简化。民事纠纷信访调解的程序简捷是实现信访调解“安定性”价值目标的要求。

信访部门不主导人民调解、行政调解的进行，不干预法院的独立审判权。目前，在全国各地，信访部门特别是基层信访部门介入民事纠纷信访案件调解的情况非常普遍。信访部门介入民事纠纷信访案件的调解，并不意味着信访部门能够代替人民调解、行政调解或法院调解，更不能超越司法机关之上。人民调解、行政调解和法院调解作为传统的三大民事纠纷调解机制，目前已经有其成功的实践和相对完善的法律规定，信访部门如果过分干预，则有悖法治的基本精神，影响司法的公平公正。信访部门的介入仅仅是引导信访当事人进入调解程序，协调、协助人民调解组织、有关行政部门、司法机关对民事纠纷进行调解。信访调解的过程就是信访接访和人民调解、行政调解、法院调解有效对接的过程。信访调解的效力归结于人民调解、行政调解、法院调解的效力之中。在民事纠纷信访调解中，信访部门的超然和中立地位，是实现信访调解“公正性”价值目标的必要要求。

民事纠纷信访调解要“适度而为”。尽管民事纠纷信访调解是一种自愿性质的调解机制，但也要“适度而为”，否则，就会助长“信访不信法”“缠访”“闹访”歪风的出现。民事纠纷信访本属涉法涉诉信访，信访当事人一般都有救济的渠道。信访部门导入调解程序，目的是为了缓解矛盾冲突，尽快解决纠纷，通过信访调解，也可以减轻人民法院的审判压力。但由于我国信访制度本身存在的缺陷，信访制度功能的错位，目前还有一部分民事纠纷信访人，他们之所以选择信访不是为了寻求公平正义，而是为了给地方政府和官员施压，达到自己的目的。所以，民事纠纷信访调解要“适度而为”。对于进入信访调解程序达不成调解协议的要尽快终结调解；对于没有达成调解协议或者达成调解协议又反悔的，如果就同一民事纠纷再信访，信访部门不再主动引入调解程序；对于人民法院已经做出了生效裁判的民事纠纷，如果纠纷当事人信访，信访部门可以引导当事人和解，但不主动导入人民调解或行政调解程序。民事纠纷信访调解“适度而为”是民事纠纷信访调解“安定性”和“公正性”双重价值目标的共同要求。

三、民事纠纷信访调解的路径选择

根据民事纠纷信访案件所处的不同阶段，可将民事纠纷信访案件分为三种类型，即：尚未进入诉讼(包括仲裁)程序的、正在进行诉讼但尚未作出生效裁判的、人民法院已经做出了生效裁判的。信访部门在收到民事纠纷信访案件后，要按照不同的案件类型和案件的不同性质，分类处理。

对于尚未进入诉讼程序的民事纠纷信访案件，信访部门应引导信访人进入人民调解或行政调解程序。一般来说，民事纠纷都可以由人民调解组织进行调解，但有一些与行政管理活动密切相关的民事纠纷，行政机关能够提供解决纠纷所需要的专业技术，行政机关调解人员在调解中的专业知识会更容易使民事纠纷当事人信服，所以，对于此类民事纠纷，信访部门尽量先导入行政调解程序，引导信访当事人将纠纷提交有关行政机关进行行政调解。无论导入人民调解还是行政调解程序，都要及时调解，不能久调不决。导入一种调解程序失败后，只要双方当事人愿意再导入另一种调解程序，信访部门就有必要再导入另一种调解程序。更何况，双方当事人自愿继续调解，则意味着仍然有达成调解的可能。为了避免人民调解组织和行政调解机关之间相互推诿，也为了防止纠纷当事人面对不同调解组织可能导致的无所适从，信访部门不能同时导入人民调解和行政调解程序，而只能“按序”导入。调解最终失败后，信访部门要及时告知并指导信访当事人按照法定程序向人民法院起诉。

对于正在进行诉讼但尚未作出生效裁判的民事纠纷信访案件，因为涉及法院的独立审判问题，信访部门能否导入人民调解或行政调解程序，是个很有争议的问题。如前所述，信访部门导入人民调解或行政调解程序，是基于双方当事人自愿的前提。在实践中，有些民事纠纷当事人之所以信访，就是对法院或法院的审判人员不信任，法院调解也基本走不通。对于此类民事纠纷信访案件，信访部门也有必要导入人民调解或行政调解程序，充分发挥人民调解组织或行政调解机关的作用。对于此类案件，信访部门导入人民调解或行政调解程序后，要及时将调解情况向人民法院审判人员通报，人民法院审判人员可随时了解人民调解或行政调解的进展情况。但信访部门、人民调解组织及行政调解机关的工作人员不过问不干预人民法院的审判工作。如果调解最终失败，要及时告知人民法院审判人员。在法院判决之前，如果调解成功达成了调解协议，信访部门、人民调解组织或行政调解机关要引导纠纷当事人将调解协议送交人民法院审判组织，由人民法院对调解协议进行审查。在符合合法自愿原则的前提下，由人民法院制作调解书(对不需要制作调解书的，记入笔录)。通过这种路径，直接将人民调解或行政调解的结果转化为法院调解，赋予强制执行力，这实际上简化了程序，符合简捷的调解原则。

对于人民法院已经做出了生效裁判的民事纠纷信访案件，如果信访人没有申请再审且在申请再审的期限内，信访部门告知信访人可以按照审判监督程序申请再审。对于此类信访案件，信访部门不宜主动导入人民调解或行政调解程序。如果信访部门导入人民调解或行政调解程序，并最终达成了人民调解协议或行政调解协议，尽管调解协议是双方当事人自愿的结果，但会出现人民调解协议或行政调解协议与人民法院的生效裁判不一致的情形。再者，如果对人民调解协议或行政调解协议进行司法确认，赋予调解协议强制执行力，人民法院已经做出的生效裁判就失去了存在的意义，势必影响人民法院生效裁判的权威性。对于此类民事纠纷信访案件，为了缓解矛盾冲突，信访部门可以引导当事人自行和解。当事人如果达成和解，则无需向人民法院申请执行，但人民法院的生效裁判依然有效；如果当事人反悔，则依然可以按照生效裁判申请执行。

调解的自愿原则包括当事人自愿以调解的方式解决纠纷。按照上述路径，信访部门对民事纠纷信访案件导入调解程序，也要以民事纠纷双方当事人自愿为前提，信访部门不能强迫任何一方当事人进入调解程序。基于信访部门的职能定位，信访部门可以对纠纷当事人做必要的说服疏导工作，但信访部门不能干预或代替人民调解组织或行政调解机关的工作，信访部门可以组织协调法律援助机构为信访人提供必要的法律服务。信访部门针对民事纠纷信访案件，基本职责就是导入调解、实现对接、提供服务。

四、民事纠纷信访调解结果的司法确认

民事纠纷信访调解的结果，是达成人民调解协议、行政调解协议或转化为法院调解协议。民事纠纷信访调解的效力归结于人民调解、行政调解、法院调解的效力之中。对于法院调解的效力，根据我国法律规定，和生效判决一样，具有强制执行的效力。根据最高人民法院2002年《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》以及2009年《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《意见》)的规定，人民调解协议和行政调解协议都具有民事合同的性质。最高人民法院的这些规定，解决了人民调解协议，行政调解协议曾经效力不明的问题。但人民调解协议、行政调解协议只具有民事合同的性质，并不具有强制执行力，民事纠纷当事人依然可以反悔。民事纠纷信访案件当事人对调解协议反悔，意味着信访人依然会“缠访”甚至“上访”“闹访”。“在法治社会中，诸如调解等非诉讼纠纷解决机制能够发挥有效的作用，很大程度上是由于诉讼及其暴力强制的有效存在”[4]。因此，赋予人民调解协议、行政调解协议的强制执行力是发挥信访调解作用，激活信访调解功能的现实需求，而我国日益完善的司法确认制度则可以满足这种需求。

“调解协议的司法确认属于非讼裁判权的典型运用之一”[5]。我国的司法确认制度始于甘肃省定西法院系统的实践，在最高人民法院2009年《意见》中定型。《意见》规定：“人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。”2011年1月1日实施的《人民调解法》肯定了人民调解协议司法确认制度，2011年3月最高人民法院颁布的《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》则对人民调解协议司法确认作出了具体规定。2012年修改的《民事诉讼法》第194、195条明确规定了确认调解协议案件的程序，并将其定性为特别程序。2015年颁布的最高人民法院关于适用《民事诉讼法》的解释对该程序做了详细的规定。《人民调解法》及《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》仅涉及人民调解协议的司法确认问题。而《意见》《民事诉讼法》及解释涉及的是调解协议的司法确认，包括人民调解协议和行政调解协议的司法确认问题。目前，我国调解协议司法确认的立法已经相当完备。司法确认解决了调解协议强制执行力的问题，赋予了人民调解、行政调解新的活力。“从比较法的视角观察，我国的诉讼外调解协议经确认后方可被执行，与法国或德国的设计极其类似”[6]。“司法确认作为诉调对接的关键环节，对于充分发挥各类纠纷解决机制的作用，为法院减负、为当事人分忧，最大限度地化解纠纷、促进社会和谐具有重大的现实意义，这也正是建立司法确认制度的必要性所在”[7]。

尽管目前我国司法确认的立法已相当完备，但仍有一些值得探讨的问题。《民事诉讼法》第194条规定：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”双方共同申请司法确认体现了调解的自愿原则和对私权的尊重。但“双方共同申请开启司法确认的机制其实包含着一个逻辑上的悖论，即通过人民调解达成协议之后，如果义务人有意履行，申请司法确认即显得毫无必要;如果义务方不准备履行，双方则难以达成向人民法院申请确认的所谓另一个合意，相关程序亦无法得以展开。可见，双方共同申请开启司法确认的机制带有较强的理想主义色彩，只有允许一方可单独申请司法确认，方符合该程序运行及推进的应然机理”[8]。从实践经验的角度，要求双方共同申请司法确认，会消弱司法确认的功能，使得调解协议获得司法确认的比例降低。《民事诉讼法》第194条还规定了申请司法确认的期限，要求双方共同确认可能会因为一方的耽搁而导致错过司法确认的时间。所以，从强化司法确认功能的角度，应该在双方共同申请的基础上，赋予一方当事人的单方申请权和另一方当事人的异议权。如果单方申请，另一方在规定的时间内没有异议的，则法院可以对调解协议进行审查；如果另一方在规定的时间内提出异议的，则终结司法确认程序。单方申请也是检验另一方是否真正有意履行调解协议的试金石。如果另一方提出异议，则意味着其没有履行调解协议的诚意，而作为申请方，则可以及时寻求其他救济。

除了一方当事人的单方申请权外，是否应该赋予人民调解组织或行政调解机关司法确认的申请权，也是一个值得探讨的问题。从理论上来说，调解以当事人双方自愿为原则，是否申请司法确认也应该以双方当事人自愿为前提。促成调解协议的达成是人民调解组织或行政调解机关的基本职责，而防止当事人反悔，进一步巩固调解成果也是它们的职责所在。实践中，很多纠纷当事人对司法确认制度不了解，双方都没有申请司法确认的法律意识，或者都认为双方会主动履行调解协议，没有司法确认的必要。这种情形下，赋予人民调解组织或行政调解机关的司法确认申请权就显得很有必要。同时，赋予双方当事人的异议权。如果调解组织或行政调解机关提出司法确认申请，任何一方当事人提出异议，则终结司法确认程序。赋予调解组织的司法确认申请权，强化了人民调解组织或行政调解机关的主动性，有利于彻底解决纠纷。而赋予当事人的异议权，则体现了自愿原则，也使得调解组织司法确认申请权有了合法的基础。无论是否赋予调解组织司法确认的申请权，人民调解组织或行政调解机关在促成调解协议达成后，都应该主动向双方当事人建议，积极促使当事人申请司法确认。

“树立和实践法治的权威，是解决矛盾纠纷也是解决信访的长久之策”[9]。我国目前正处于法治化的进程中，人民群众的法律意识还有待提高，司法不公的现象在一些地方仍然存在，加之目前的信访制度存在的一些问题，变相鼓励了一些民事纠纷当事人热衷于信访，也就决定了民事纠纷信访现象在相当长的时期内会依然存在。让人民群众“信法不信访”，不断减少信访甚至最终消除信访应是政府追求的目标。而这种目标的达到，不是一蹴而就的，这将是一个长期的过程，也只有依靠法治的力量才能实现。

要完善信访制度，走法治化信访的道路。信访是法律赋予公民的一项权利，依法信访是信访的内在要求，信访必须在法治的轨道上前行。信访要有完善的制度保障，要有规范的程序控制，信访者需在法治的框架内表达诉求，信访秩序的建立离不开法治。要加强信访的内部监督机制，防止信访部门自身的腐败。要让人民群众明白：信访是表达合法诉求的途径，不是获取非法要求的手段。当人们普遍认识到，通过信访不能达到个人非法目的的时候，“信访不信法”“上访”“缠访”“闹访”等现象就会减少直至消失。

司法机关是社会正义的最后一道屏障，司法机关要公正司法，让人民群众普通感受到公平正义，树立司法权威，这样才能消除人民群众对司法机关的不信任。当一个国家的人民普遍相信法律，相信司法机关权威的时候，人们自然就会把民事纠纷案件放心地交给人民法院处理并对法院的裁判认可信服。自然而然，也就没有人去借助信访去实现他们的诉求，也就不存在所谓的信访调解。所以，法治是减少和最终消除民事纠纷信访的根本。法治，是民事纠纷信访的归宿，也是民事纠纷信访调解的归宿。

[1]李红勃.信访的法治规训：基本内涵与路径选择[J].法律适用,2014(6).

[2]周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报(哲学社会科学版),2006(1).

[3]王俊峰，吉梅洁.论诉讼调解的演进及功效[J].河南师范大学学报》(哲学社会科学版),2009(2).

[4]马新福,宋明.现代社会中的人民调解与诉讼[J].法制与社会发展,2006(1).

[5]郝振江.论人民调解协议司法确认裁判的效力[J].法律科学，2013(2).

[6]周翠.司法确认程序之探讨——对《民事诉讼法》第194-195条的解释[J].当代法学,2014(2).

[7]潘剑锋.论司法确认[J].中国法学,2011(3).

[8]刘显鹏.合意为本:人民调解协议司法确认之应然基调[J].法学评论,2013(2).

[9]杨小军.信访法治化改革与完善研究[J].中国法学,2013(5).

2015-05-26

河南省软科学研究计划项目(142400410016)

10.16366/j.cnki.1000-2359.2015.06.012