农地保障制度创新的方向：农地资本化——兼谈农地资本化的约束与对策<br/>

农地保障制度创新的方向：农地资本化——兼谈农地资本化的约束与对策

2015-03-28赵保海

河南师范大学学报（哲学社会科学版） 2015年3期

赵保海

（河南中医学院思政部，河南郑州450003）

一、现行农地保障制度的困境

（一）农地保障功能弱化难以承受农民的基本保障之重

农地的保障功能，是指农民以土地产出供给其基本生活资料或者以土地收入作为维持其基本生活水平和抵御社会风险的主要手段。对我国而言，土地仍是多数农民赖以生存和发展的主要生产资料，在社会保障体系不完善或根本不存在的情况下，农地的保障价值不容小视。所以，土地作为社会保障的替代物，为中国农民提供了基本的生活保障，从而成为维护社会稳定的一个重要因素。从这个角度来看，因土地调整而形成的低个人化的农地制度有着相当程度的合理性［1］。然而，农地的保障功能并没有随着农村经济和社会的发展而增强，相反却在不断弱化甚至丧失。这是由于两个方面的原因，一是农民的土地收益在其全部收入中所占的比重明显下降，农地对农民基本保障的贡献度自然降低。根据《中国统计年鉴》相关各期的数字计算可以发现，农业收入占农民人均纯收入的比重在1999年以前还占到40%以上，从2000年开始便降到40%以下，从2005年以后，一些年份竟降到30%左右。宏观数据如此，从我们在个别地区调查的微观数据更是如此，比如我们课题组2012年春通过对河南省南阳市内乡县的一部分农户访问可知，这里四口之家四亩地每年小麦收入2200元，玉米收入2000元，养鸡、养羊收入800元，共计5000 元，而主要劳动力外出打工每年收入20000元，农业收入只占到非农收入的25%，总收入的20%。而袁隆平根据湖南省物价局2010年的有关统计数据得出的结论更令人震撼：“农民种植水稻，每亩纯收益仅为7．5元！”［2］

二是我国人均耕地面积不断减少，甚至一部分农民失去土地，没有了土地，何谈土地保障。根据国土资源部的调查，我国耕地面积持续减少。2005 年的调查报告显示，截至2005年10月31日，我国人均耕地面积是1．4亩，仅为世界平均水平的40%。2006年全国土地利用变更调查结果报告又显示，截至2006年10月31日，全国耕地面积为18．27亿亩，比上年度净减少460．2 万亩，人均耕地只有1．39 亩。2010、2011年的土地调查报告显示我国人均耕地面积又降到1．38亩左右。另外，随着城镇化、工业化的推进，就会使部分农民永久失去土地，从而彻底失去土地基本生活保障。在农地能够提供的保障越来越少的情况下，农民的基本保障要求却在不断提高，其支出在不断增长。比如现在农民的教育水平要求已由过去的初中水平提高到了高中水平；农民的饮食水平已由过去的吃饱提高到了现在的吃好（即不光能吃到米、面、馒头，还要求有肉、蛋、奶类）；农民不仅要享受物质生活，还要求享受文化生活；等等。这一反一正，愈显得农地难以承受农民的基本生活保障之重。

（二）农地所赋予的保障功能对经济和社会发展的消极作用

1．农地的保障功能影响了土地经营效率的提高。如果要在制度上把土地作为农村人口的社会保障载体，那么拥有一定数量的相对平均的土地就成了每一个农村人口基本生存权的体现，即土地的公平价值就较其效率价值得到了优先凸显。这也是第二次世界大战以后各个经过民主革命洗礼的国家普遍实行“耕者有其田”的土地制度的根本原因。我国在上世纪70年代末80年代初的农村土地制度改革是为了突出实现农地的保障作用（因为要解决我国几千年来历届政权都没能解决的人民的温饱问题），保证起码公平，土地就按照肥瘠程度、位置的远近被分割成细碎的小块，均衡搭配给每一户、每一个人，使谁也占不到太大的便宜，谁也吃不了太大的亏［3］。而且根据农村人口的生死、增减变动情况对承包地不断地进行调整。这种“均分制”、小规模的家庭型传统经营严重地影响了土地利用效率的提高［4］。

2．农地的保障功能阻碍了农村剩余劳动力的转移。农村实行经济体制改革以来，人地之间的绑定、束缚关系得以解除。由于二三产业的经济效益性，已经有大量农民实现了由农业向非农产业的转移，但他们基本被排除在城镇人口社会保障体系之外。农民也是理性经济人，且更居安思危，故他们都视土地为自己最后一道生活安全保障，宁可粗放经营或者干脆抛荒、撂荒、弃耕，也不愿意放弃农地承包经营权。这使目前我国农村劳动力向非农产业转移大都以兼业转移方式为主。这必将严重制约我国工业化与城市化的进程。

二、农地资本化在农地保障制度创新中的价值

目前的农地保障制度困境重重，而以全面的社会保障制度剔除或者代替农地保障制度又不现实，只有对农地保障制度创新一途。我们认为，农地资本化是农地保障制度创新的较好方向。农地资本化是指把农村土地作为资本来获取一定经济报酬的经营过程。农地资本化的方式有很多，主要包括农地租赁、农地股份合作制、农地信托、农地使用权买卖、农地使用权证券化等。农地资本化在农地保障制度创新中的价值表现在以下几个方面。

（一）有助于实现兼业农民和弱势农民由农地实物保障向价值保障的转换

农地保障包括实物保障和价值保障两种形式。实物保障是指直接的、传统意义上的保障，也就是只把土地当成生产基本生活资料的物质条件，用土地生产出来的农产品来满足农民的基本生活之需；价值保障是指间接的保障，也就是把土地视为一种可以为农民带来相应收益的生产要素，在他们拥有的土地承包权不变的前提下，通过转让土地使用权得到保障其基本生活的相应收益。农地资本化可以变革农地保障的形式。

1．有助于兼业农民农地保障形式变迁。对于大量外出打工的兼业农民而言，既要依赖土地作为保障的最后一道屏障，又不能全心经营土地，农地生产效率损失严重，以土地产出保障他们的基本生活的效果肯定大打折扣。这就必然要求进行土地保障形式的创新。土地资本化，如土地租赁、信托、股份合作、证券化等的实施，使农民在将耕地使用权转移出去的同时，还拥有资本化了的以价值形式存在的土地资本，既使土地在较大的农业经营者手里获得了规模经营的较高效益，又使农民获得了相应的不错的土地参股或者转让收益，农民的土地权益也不受损害，实现了由土地实物保障到土地价值保障的转换。

2．有助于弱势主体农地保障形式变迁。对农村大量没有耕种能力的老年人、病残人等弱势群体而言，劳动能力的逐步丧失使他们无法直接经营土地从而获取基本生活保障。农地资本化可以使他们以土地换保障。这些农民可以在自愿放弃耕种的前提下，通过承包权入股或者长期租赁等，把土地经营权集中到股份合作经济组织或者农业经营大户手中来，由他们进行适度的规模经营，农户通过资本分红以及租金方式得到土地使用权的经济利益以保证他们的基本生活，从而实现老人、病人等无劳动能力或劳动能力低下的农民的土地保障形式的创新。

（二）有利于实现已市民化农民和失地农民的保障由土地保障向社会保障的过渡

在广东、浙江、山东、上海、江苏等大城市郊区和沿海发达地区，失地农民和已经市民化的农民工越来越多。失地农民面临着社会保障和土地保障都缺位的两难境地自不待言，而对于已经市民化的农民来讲，他们的非农收入大幅提高，使土地收益在总收益中所占比重下降到很低，这使他们对土地的依赖性大大减弱，因此就有了放弃土地基本保障的可能。根据上海市农调队和国家统计局农调总队对面临失地危险和基本上已市民化了的上海农民的调查，大多数的农民都提出既不愿种地又不想轻易放弃土地。这充分反映了这些农民对放弃或者失去土地保障后的担心和无奈。对这部分农民而言，关键是要通过一定的制度安排使他们实现从土地保障向社会保障的过渡。以土地资源、资本换保障是一种合适的方案。具体做法有多种，如：土地资本货币化，就是以土地经营使用权有效期内历年潜在收益的贴现值之和代表土地经营使用权的资本价值，将此作为征地补偿费的参照标准，并且把土地征用补偿费的一定比例一次性地划入被征地农民的社保账户；也可将土地经营使用权转化为土地信托受益权或股权，并将此信托或入股经营所得的定期收益的一部分划进农民的个人账户中，按期缴纳；或者是土地的“债权化”，即把土地的经营使用权转化为农民对用地单位的债权或用地单位的债务，由用地单位保证一定的债权回报，从而体现土地对农民的保障功能［5］。一些先进地区如广东省、浙江省等还探索了通过发行土地债券来筹集社会保障资金以解决被征地农民的保障问题。

（三）有助于提升土地对专业农民的保障功能

由于自身农业资源禀赋的不同，如经营管理优势、资金优势或者农业技术优势等，一部分农民还会选择留下来专门从事农业生产。这部分农民不经营他业，肯定依赖土地保障，但土地的保障作用因土地收益的低水平而面临严峻挑战。对他们而言，需强化土地的保障功能。通过土地出租、转让、入股等农地资本化有利于促进土地的流转，专业农民可以转入大量的土地，并能够将之前零碎、分散的土地进一步集中连片，便于他们实行各种形式的农地集约经营和适度规模经营，实现规模经济效益。再者，土地资本化也有利于吸引社会资本流向农村以供专业农民使用，从而增加农业的资金投入，推动农业发展［6］。这些都有利于继续从事农业的专业农民的土地经营性收入增加，土地保障功能自然提升。

（四）有助于增强社区保障能力和实现土地保障向社会保障的过渡

在国家当下无法向农村社会保障体系大规模投入资金的条件下，发展农村社区保障无疑是弱化农地基本生活保障、推进农村社会保障建设的可靠途径。以农地资本化推动农地使用权的流转能够增强集体经济组织的经济实力，为社区保障提供一定的物质基础。从浙江、山东等省的经验看，村集体经济组织通过农地资本化经营，主要是充当农地资本化经营、促使农地使用权流转的中介，经济实力大增，为发展社区保障提供了强大后盾。在长三角地带、珠江三角洲及一些大城市周边的农村，村集体经济组织经过多年的积累和发展，实力雄厚，为农民提供了多方面的社区保障，如为困难户提供救济金、为农民发放退休金，甚至还为村民子弟提供学费等。社区保障的发展势必弱化土地的保障功能。政府应在实行农地资本化经营的基础上积极推进社区保障，待条件成熟之后，再向农村社保体系投入大量资金，使农民能够享受到和市民一样的社会保障，从而使土地基本生活保障彻底退出历史舞台。

二、农地资本化的瓶颈约束

通过农地资本化创新农地保障制度是我们的理性选择，但目前我国农地资本化的约束较为严重，须努力克服。

（一）制度性约束

1．农地产权制度缺陷约束

我国目前“家庭承包、统分结合”的农地制度安排在实践中逐步显现出一些不足。一是产生了经营规模小、区域空间分布散等缺陷，致使农地资源使用效率不高、生产组织化程度较低［7］。二是农户和集体的产权分割仍停留在法理层面，缺乏事实保障机制，侵权和变相侵权行为明显，形成了事实上的承包经营权归属不清晰、集体所有权主体虚置化、农民承包权益难以保障、集体经济发展举步维艰的农地产权格局，既不能发挥集体经济组织“统”的作用，也难以切实保障农户承包经营权中的财产性收益权和处置权。三是除了《农村土地承包法》第41条对农地使用权转让作出了“终止原承包关系、重新确立新承包关系”的规定之外，其他方式流转的农地使用权都缺乏明确界定，难以节约交易成本，抑制了农地资本化主体双方融通土地的动机，成为约束农地流转及农地流转市场发育的内生制度障碍。再者，农地均分承包制度安排或明或暗地强化了政府在农地承包过程中的优势地位，突出了政府的主导作用，使市场在农地资源配置中的基础性作用几乎失灵。

2．农地流转制度供给约束

我国现行的农地流转政策与农地流转法律多处相悖，农地流转政策与法律的内在逻辑冲突。一是对流转对象的限定不同。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》等政策鼓励农地向农业经营大户、工商资本等市场主体集中，而现行的法律尤其是《农业法》和《农村土地承包法》则强调农地流转主要限于本经济集体组织成员内部。二是对流转形式的规定不同。相关政策规定，允许并鼓励农民以转包、转让、出租、互换、股份合作等形式流转土地，积极培育农地流转市场，而有关法律则更多主张农户以转包、互换、反租倒包、入股等形式参与流转，有意回避农地转让。三是对农地流转产权基础界定不同。现阶段的政策提出要“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利”，明确了农地经营权的财产权益性，而我国法律中的农地经营权性质则经历了从《农村土地承包法》规定的合同债权到《物权法》规定的用益物权，一直没有确定农地经营权的财产权益地位。这些政策和法规的供给不足和相互冲突，影响了市场主体对农地资本化流转的理性测度，约束了农地资本化市场的健康发展。

（二）农地资源自身条件性约束

1．农地的位置固定性约束

首先，人们只能利用土地，而不能像其他资源一样，可以通过改变其自身性质、形状、地理位置来满足人们需要。其次，农地的固定性决定了农地融通只能实现其产权变更，即农地流转的标的只能是农地产权，对于土地本身的状况却无可奈何。况且，我国农地权利转移还只能是农地使用权的变动。第三，农地固定特点决定了其流动过程和结果都只能是人们去适应它，而不能以空间位移的方式实现与其他生产要素的结合。这种特性无疑会造成生产经营成本较高、农地应有的生产效率不能发挥等等。

2．农地产出条件性约束

农业的生物过程决定了农地产出表现为相应的自然条件性约束，这种约束性基本决定了在技术进步缓慢、规模经济不变条件下的最大产出，并因气候条件恶化、生态平衡破坏、自然肥力递减可能引起产出边际递减严重，要改善农地经营水平和条件（如风沙、干湿、日照等）、提高农业生产效益，须付出巨大的生产成本、代理成本［8］。

（三）市场性约束

资本化之最终目的在于为资产的市场交易提供一个基准价格。福利经济学第一原理认为，自由竞争、充分竞争的市场会使主体的利益达到最大化，资源的配置达到最优化，一组竞争市场所达到的均衡必定能够实现资源的帕累托有效配置。但是，我国农地市场发育较晚，市场运作存在着许多人为的制约，缺乏一个公开、公平、公正、客观的交易环境。学者们普遍认为目前中国的农地市场仍然是分割市场、垄断市场，是权力介入的“灰市场”，是一种“隐市场”［9］。这一切，不仅直接侵害了农民的土地权益，而且扭曲了农地市场化流转的价格信息传导机制，误导了农地资本化融通的正常运行［10］。

（四）技术性约束

土地资本化是一项非常复杂的系统金融工程，包括不同种类土地价值的评估，不同资本化流转方式的价格计算，股权的设计、发行与转让，投资风险的防范及转移，资本收益的分配等，它要求在运营的过程中每一个步骤与环节都必须做到十分精确和科学，不能有任何技术上的欠缺和漏洞。但是，当下我国在土地资本化运作技术方面还存在着这样或那样的制约，较有代表性的如土地交易信息系统建设滞后、信用评级标准缺失、会计信息披露欠公开、资本收益分配机制不完善等。这些技术障碍严重影响着土地资本化的运行［11］。同时，我国更加缺少土地资本化的高素质专业人才，既掌握土地开发、房地产经营等专业知识又熟悉金融证券理论的“复合型”人才更是少之又少，我们迫切需要尽快培养出一批在今后的农地资本化的具体操作和管理等方面能够发挥重要作用的优秀专业人才。

三、农地资本化的对策

为了使农地资本化顺利进行以创新农地保障制度，需做好以下几方面工作。

（一）进一步明晰农地产权的权能和边界

农地产权所包括的所有权、占有权、使用权、处分权和收益分配权五种权能在我国当前均非完整意义上的权能，并且相当模糊，需要进一步廓清，以实现所有权主体人格化、使用权内容充分化和财产性权益法律化。首先是农地所有权主体人格化。按照我国法律的有关规定，结合我国农村实际情况，应该以村民委员会作为农地所有权主体人格化代表，给予其完整独立的法人产权性质，但一定要严格界定其责、权、利，由其产权代表按照法律规定对农地占有、使用、收益和处置，赋予其稳定承包权的责任，为农户向农地租赁、购买及征用主体索取承包使用权价值的补偿。其次是农地使用权内容的充分化。不但应当逐步规定农地使用权的抵押、继承等，使农地使用权的权能更加完整，而且，对已规定的农地的转让、转包、出租等权能，要不断地解除对它们的众多限制，使其更加充分。如不能把农地流转禁锢在同一集体经济组织内部，不能借公平之名频繁调整土地，农地转让的批准制度也应渐渐放宽等。再次是农地财产权益法律化，在法律法规中不仅要有总则性规定，更要进一步细致化、具体化。目前亟需解决的是农民的农地非农化收益权利保障问题。应改变以往的征收、征用规定，除了少量的国家必要的调剂、税收等费用之外，绝大部分土地非农化收益都要由农民来享用。

（二）给农业经营者众多的政府支持

农地比较收益偏低，农业产出依赖自然、生物条件，转入农地生产的欲望不强等关键性约束使农地资本化举步维艰，因此，必须借鉴日本、法国的经验，给农地经营者众多的政府投资、支持，以抵消、补偿他们经营农业的种种不利，激励农地资本化的需求，这样，我国农地资本化经营才能逐步发展。

政府农业投资与支持是指政府为促进农业发展，通过财政转移支付等手段对农业发展进行财政投资与支持的过程和行为［12］。根据投资支持的过程和作用方式，我国应实行农业直接投资和农业间接投资。直接投资是把资金直接投入农业生产过程，间接投资是把资金投入为农业生产过程服务的各个领域，间接作用于农业生产。我国应根据各地的经济发展情形和财政强弱状况实行具体不同的投资与支持模式。经济情形好、财政状况强的地区要给予大口径投资，依次为中口径投资和小口径投资。小口径投资只包括拨付农、林、水利、气象等部门的事业费和支援农业直接生产的支出，即常说的“两类资金”。在“两类资金”的基础上再给予农业基本建设支出、农业救济、农业科技费用，就是中口径农业投资。中口径投资再给予各种农业支援和补贴就构成了大口径农业投资。我国大部分地区应该维持在中口径投资的水平上，并努力向大口径投资方向迈进。

（三）加强农地的价值化管理

充分认识土地的价值性，正确反映土地承包经营权的价值，是降低农地交易成本、建立农地资本利用机制、实现农业市场化的重要前提。对于农地资源，不但需要实物量指标进行资产管理，也需要价值量指标实行价值化管理。要培育农村土地市场，促进农地的流转，就必须还原土地的商品、资本属性，使之纳入价值管理的框架，实现土地价值化。农地价值量的正确界定，是合理地核算土地资产、考核土地使用的机会成本、确定土地交易价格及核算土地的投入产出的重要前提。同时，必须进一步完善土地价格体系。应根据产权理论、地租理论、土地价值理论和土地市场供求状况，合理确定土地的承包使用权价格，规范农地市场资本化运作。

（四）建立健全农地市场中介服务组织

完善土地市场的交易所、经纪人、信息台等中介机构与网络，实现服务专业化、企业化、社会化，是优化土地资源配置、推动农地资本化进程的关键［13］。健全的农地市场中介服务组织应包括以下几个方面：1．土地投资经营公司。它是土地流转的交易中介，专门从事进入市场的土地使用权的交易活动。2．信息组织。它是专门为农地交易提供信息发布、土地登记公开查询、市场管理规则、有关土地政策法规及土地利用投资方向咨询等服务的专门机构。3．土地评估事务所。主要是完善资产评估与资信评级业的政策，进行统一管理和服务，建立统一的标准体系，走“少而精”的发展模式。规范会计师、经济师、律师的服务，确定合理的土地价格，为土地资本化运作提供精确的数量界限。4．土地融资公司。主要从事土地储蓄与抵押业务，对放弃土地使用权的农民给予低息乃至无息贷款，以便他们从事第二、三产业。5．土地保险公司。主要从事土地投资、经营的保险活动，同时也给出让土地使用权的农民提供补助金以及新职业的培训费，还可以通过收受逾期抵押土地并将其变卖、出租等活动，来充当土地交易中介组织。6．土地租赁公司。租入那些无力经营者的土地，转租给那些经营能力强的农户，促进土地的集中与规模经营。7．土地证券公司。主要从事土地使用权交易的场所，这种公司可与土地经营公司合并在一起。