国库集中支付在高校的实践与探索

宋海红

（河南师范大学 商学院，河南 新乡453007）

国库集中支付制度是指通过国库单一账户体系，对预算单位的财政性资金从部门预算编制、额度拨付、资金使用和支付进行全过程监控的一种资金管理制度，单位部门预算是这一制度得以运行的基础和保障［1］。我国高校自2005年以来陆续纳入国库集中支付制度改革范围，多年的实践表明，国库集中支付制度改革改善了高校多重账户为基础的分散支付制度，提高了财政资金使用效益和透明度，增强了财政部门对预算单位资金进行事前监控并实施有效管理的能力，强化了高校预算管理意识和执行力，一定程度上降低了高校财务风险，遏制了腐败。同时，国库集中支付制度作为高校预算资金的一种支付手段在运行中也暴露出了一些问题。本文就其运行中的不足之处予以分析，对需进一步完善的地方进行有益的探索。

一、国库集中支付在高校实践中的问题探析

国库集中支付制度作为财政监管高校使用政府投入资金的一种模式，其积极意义和正面影响是不可否认的，但是市场经济环境中追求做强大的高校，济事项日趋多样化和复杂化，业务类型更加丰富，会计核算高质量和财务管理精细化高水平的要求必然会在实践中出现改革与现实操作脱节甚至相悖的状况。关注和正视问题的存在更有利于解决矛盾，达到财政改革的预期。

（一）高校资金调度的自主权弱化，加大了高校预算编制的难度

国库集中支付制度创新了高校财政监管的新模式，强化了财政部门资金调度和宏观监控的能力，一定程度上改善了以往预算单位重要钱、轻管理，财政部门重分配、轻监督的现象。但是，国库集中支付制度下，高校丧失了原有的、较大的财务自主权，资金使用受到单位预算的硬性约束，高校必须依据自身的发展状况与年度资金需求按照计划合理地编报预算，高校所有业务的支出都需要严格按照财政审批的部门预算按进度编报用款计划、报送支付申请、经财政支付中心对照预算审核后再予以支付。如此以来，遇到高校突发性、临时性事件需要大额资金而预算没有安排，高校便无力发挥自身财务管理灵活性的优势进行紧急支付。随着高校预算外资金统一纳入国库集中支付核算步伐的加快，高校原有的“实体”账户将逐渐变成“虚拟”账户。资金调度权的弱化将使得高校自我发展的能力受到一定程度限制，高校预算编制科学化、精细化程度要求越来越高，计划性越来越强，高校预算编制的难度进一步加大。

（二）在高校财务倡导精细化管理的大前提下，会计核算难度加大

财政体制改革之前，高校财务对预算内、预算外资金核算界限不要求进行区分，收入分类和支出功能也没有严格的对应关系，收入单纯地按来源划分，支出按性质和用途分类。在这种核算体系下，高校整体财务收支状况能够得以完全反映，利于高校会计的集中核算［1］［2］。财政体制改革后，高校会计核算既要符合《高等学校财务制度》，又要符合《高等学校会计制度》的要求，还要满足国库集中支付制度的收支对应关系需求，尤其是高校自2014年1月1日起按要求执行新的高等学校会计制度，新旧会计制度的转换和衔接本身已充满挑战，加之目前高校财务管理精细化要求呼声日益高涨，无形中加大了高校会计核算的难度。

（三）财政直接支付效率有待提高

在国库集中支付制度下，高校所属的财政支付中心对不同的支付主体和不同的支付类型都要进行严格审查，层层把关，而且要求按月度编报用款计划、进度的程序和审批手续更为严格和繁琐，高校财务部门在编制按月用款计划时如果缺乏前瞻性，用款计划性差便会造成资金支付障碍；资金支付方式的界定和支付标准设置缺乏科学性，财政部门内部岗位管理、审核环节职责界限模糊，加之财政直接支付所需资料的信息传递及审核环节缺乏效率等均会导致支付款项延时到达，国库拨款时间与银行月末结账对账时间发生冲突，影响到学校正常教学科研，增大了高校财务预算和日常管理的压力。

（四）财政授权支付需进一步规范

零余额账户用款额度即财政授权支付是国库集中支付的另一种方式，它是指预算单位按照部门预算和用款计划确定的资金用途向财政部门事先提出申请、财政部门授权用款额度，预算单位在批准的额度内自行开具支付令送交代理银行，通过国库单一账户体系中的单位零余额账户将财政性资金拨付到收款人或用款单位账户的一种支付方式［1］［3］。财政授权支付的支出范围有特殊规定，限于财政直接支付支出以外的其他支出。这种支付方式相对于财政直接支付来说，高校拥有一定的自主权和灵活性，不超过限定额度便不需要向财政支付中心提交每笔支出业务的原始凭证信息，所以相对于财政直接支付方式，授权支付更易被高校财会部门所接受。但是，这种支付方式在给预算单位带来便利的同时也为预算单位利用零余额账户的提现功能支取现金或者向单位原有账户及下属单位划转资金开了方便之门。尤其是在现金提取方面，目前财政部门只能监控其资金来源和提取金额，对于支出口径和用途却无法判断，如此以来，个别预算单位可以利用这样的空间将财政资金化整为零，通过多次提现套取财政资金甚至私设小金库，挪用财政资金，财政部门对授权支付方式动态监控能力的下降使得国库集中支付制度改革的初衷和效果打了折扣［3］。

二、高校国库集中支付中需要关注的问题及进一步做好国库集中支付制度改革的思路

国库集中支付事关政府预算执行的科学性与有效性，高校会计不同于政府会计，国库集中支付在高校的顺利推进和实施要做好与高校敏感业务、核心工作的协调和衔接，加强与支付中心的沟通与联系，明确改革思路，助推改革成功。

（一）国库集中支付与高校预算管理的衔接问题

高校财务管理的核心是预算管理。科学的、准确的、具有前瞻性的部门预算是高校顺利推行和实施国库集中支付制度的前提和保证。首先，高校应顺应财政改革的大潮与时俱进，改变自身原有的管理理念和传统的预算编制模式，根据学校整体工作计划和项目的轻重缓急充分考虑实际情况，合理测算资金需求，全面反映高校经费预算状况，力求标准精准、分类精细、额度适度、预见性强。其次，高校要统筹安排，按计划、准确合理及时地报送用款计划，使财政资金的支出进度与用款计划相吻合、财政资金流向与项目预算相吻合，避免出现“年头不花钱、年尾突击花钱”的局面。特别是年底支付期过于集中不仅增加财政支付中心工作人员的工作量和工作压力，而且容易造成支付渠道拥堵、款项无法及时到达、跨年度挂账等，以至影响到学校的正常工作。鉴于此，维护预算的严肃性，克服预算的随意性，强化预算执行力，充分发挥预算的管理职能，以规范化科学化的预算管理实现与国库集中支付的无缝对接是国库集中支付制度下高校必须做好的功课。再次，提高预算透明度，加强预算资金的绩效管理。高校财务部门不仅要细化预算编制，而且立求编制阳光预算、透明预算、能被看得懂的预算，方便操作且经得起公众监督。2013 年8 月19 日教育部发布了《关于进一步做好高等学校财务信息公开工作》的通知，要求各高校加大高校财务信息公开力度，公开预算决算信息。财务信息公开是推动高校依法办学、依法理财的重要举措，是促进高校经费使用和管理公开、透明的重要途径，是强化社会监督作用的重要内容，做好高校财务信息公开工作是国务院的统一部署和明确要求，各省级教育部门、有关部门（单位）教育司（局）和高等学校要进一步提高认识，增强工作的紧迫感和责任感，把高校财务信息公开工作摆上重要日程［4］。同时要加强财政资金预算的绩效管理，建立健全预算绩效评价体系。财政部门和高校要对预算安排的执行和实施进行监督、验收，对项目完成结果进行绩效考评并实行追踪问效。绩效管理是促进高校预算编制和执行进一歩科学化、效益化、规范预算执行的有力措施，需要在实践中探索并不断完善。

（二）高校国库集中支付中相关财务管理问题探讨

高校的国库集中支付涉及高校和财政支付中心、相关业务银行的会计核算和财务管理问题，各方除相互配合还应积极探索有益模式使其实施更加顺畅稳妥。

1．财政部门要立足实际，科学界定财政支付方式，逐步扩大高校直接支付范围和比例，积极稳妥、分步实施，渐进提高直接支付比例

河南省财政厅立足省情，结合预算单位实际情况，逐步改善高校财政支付方式简单模糊的现象，对高校经济活动进行科学合理的划分和界定并制定出实施办法，明确划分应纳入财政直接支付的工程项目、货物采购、债务还本付息支出及其他有特殊用途支出的范围和标准，加强对工程支出、政府采购资金支出以及其他较大金额专项支出的监督和审核力度。河南省国库集中支付直接支付比例由2010年、2011 年 的41．87%、42．3% 上 升 到2013 年 的67．6%，态势良好，为确保扩大财政直接支付范围顺利实施、进一步落实财政科学化精细化管理要求、逐步将省级财政直接支付比例提高到70%以上打下了良好基础。

2．财政部门在加强资金支付方式审核、完善直接支付相关工作制度、强化预算执行管理的同时应增强工作的主动性

财政支付中心要在计划审核环节加大力度，对符合直接支付的用款计划主动联系预算单位，督促其按实际用途按计划支付；加强对省级财政直接支付的管理和监督，严格执行采购定点和会议定点制度，做到应定尽定，严禁向非定点单位划转资金，强化用款计划管理；加强单位预算执行管理，减少预算执行中的二次分配，对资金支付实行有效控制，提高资金使用效益，确保国库集中支付在高校安全规范运行。

3．规范财政直接支付所需资料，改变资料的信息传递方式，提高支付效率，畅通信息绿色通道

目前财政在办理高校直接支付业务时通常要求高校提供每笔支出业务的原始发票复印件，高校财会部门每日除了通过财政支付系统对每笔会计业务手工录入信息并专人审核外，还要复印大量的凭证和发票通过快递邮寄到财政支付中心，增加了人力物力耗费，加大了财务成本支出。支付中心还要经过逐笔和预算单位的用款计划、进度、用途核对等多道环节才可以确认支付，程序繁琐，工作量大，如遇高校提供资料不规范或其他原因款项更是没办法及时到达。随着直接支付比重的加大，规范财政直接支付所需资料、改变资料的信息传递方式、提高支付效率成为当务之急。2013 年9 月25 日，河南省财政厅发布了《关于征求进一步改进和加强省级国库集中支付管理意见函》，就改变资料的信息传递方式、建立支付绿色通道、在支付系统中增加直接支付业务的电子资料审核功能，逐步取消纸质审核资料的传递等广泛征求预算单位意见并着手国库集中支付电子化管理系统硬件项目公开招标改造。省财政还将采取手机短信的形式对单位用款计划变更或退回、财政直接支付业务退回、授权支付动态监控拦截的事项及时通知预算单位财务部门负责人和经办人，加强支付业务审核信息反馈，实现支付信息双向互通，畅通信息绿色通道，提升服务效能。

（三）进一步完善零余额账户体系

国库集中收付制度虽然保证了高校的资金性质、使用权和管理权没有改变，高校财务部门也可以独立和完整地使用资金，但是毕竟一定程度上弱化高校的资金调度权，高校丧失了资金使用的灵活性，用资受到制约。这种状况与处于改革和发展期、对资金有着旺盛需求的现实产生了矛盾。随着国库集中支付制度改革的深入，对高校原有账户清理力度和财政监管力度会越来越大，财政动态监控覆盖面会越来越广，高校利用原有账户和收费权取得商业银行贷款的机会也将减少，针对这种局面，高校一方面应强化自身队伍素质，使预算编制科学、精准、富前瞻性，培养一支既熟悉国库集中支付政策和流程又精于会计核算与财务管理的财会队伍，使高校在顺应国库集中支付改革中不失其主动性，管好用好财政资金，防范高校财务风险。另一方面要完善零余额账户体系建设，在保证不失财政监管的基础上，本着高校方便用款的原则申请开设零余额账户体系。该体系由一个总账户和若干个分账户组成，总账户反映的是财政部门核拨的财政资金授权支付额度，高校有权将总账户的资金额度调拨入各分账户中，高校可以使用授权额度支付也可以运用授权额度做质押向商业银行申请贷款。这种模式一是要保证总账户和分账户之间的资金流动处于财政部门的监控范围内，二是要明确和界定财政部门、高校、银行三者之间的权利义务关系，既要保证财政部门的监督权和国库集中支付改革的实施，又能实现高校、银行、财政三者的良性发展。同时，强化零余额账户的管理和对账工作。2013年1 月1 日起开始施行的最新高等学校财务制度明确规定了高校后勤、基建财务并入大账核算，这给支付改革背景下高校账务合并会计核算带来了难度，零余额账户同样存在串户、重复支付、支付退回、公务卡退票、付款票据过期等风险，高校除了运用电子对账功能加强对零余额账户的实时监控，还应从会计记账、回单的传递和保管、收付程序及退票等环节予以强化管理，以降低财务风险。此外，结合预算单位情况，完善对预算单位提取现金进行“双十”控制的规定和限制范围及标准，适当增加预算单位资金使用的灵活性［7］。

（四）顺应财政改革要求，积极推进公务卡在高校的应用

2012年9月5日，财政部、中国人民银行联合下发通知，将于2012年年底前全面推行公务卡制度并要求地方财政部门确保2012年年底前将公务卡制度改革全面覆盖到各级基层预算单位。河南省教育厅《关于加快推进省属高校落实公务卡制度改革暨使用情况专项检查的通知》要求结合学校实际，定于2013年9月6日起在河南省试点高校全面推行公务卡报销业务。

公务卡改革是国库集中支付制度特别是授权支付方式改革的细化和延伸，是公共财政管理制度的重要创新，它对于提高高校预算管理和公务支出的透明度，提升高校的财务管理水平，推进从源头上防治腐败具有积极而重要的意义。公务卡兼具银行信用卡的一般功能同时附有财政财务管理属性，其拥有和操作可以概括为“银行授信额度、个人持卡支付、单位报销还款、财政实施监控”。从公务卡在河南省推行的情况来看，2010年2011年公务卡消费比例仅占国库集中支付的0．2%～0．3%，占授权支付比例不到1%，极个别高校处于试行阶段，随着地方财政对高等教育投入比例的逐年加大，高校越来越多的财政性资金被纳入国库集中支付，因此公务卡在高校尚存较大推广空间。

1．加强和完善公务卡相关制度建设

一方面，高校要会同当地合作银行及分支机构，参照《中央预算单位公务卡管理暂行办法》，健全完善本校公务卡管理制度，严格规范办卡程序和报销业务流程，明确管理职责，加强日常监督。另一方面，地方财政部门要结合本地和高校实际，建立高校公务卡强制结算目录制度和实施公务卡强制结算目录的管理办法，将预算单位差旅费、招待费和会议费、零星采购等公务支出纳入强制结算目录范围［5］。预算单位要严格按照目录规定进行公务支出，明确不能使用公务卡结算情况下的财务审批程序和报销手续，从严控制不能使用公务卡结算的支付事项并提供不能使用公务卡结算的证明材料。有效控制本单位现金使用量；严禁向职工借记卡或单位代发工资账户划转公务卡报销支出和公务活动个人借款。

2．规范公务卡使用管理

要统一公务卡用卡标准，规范公务卡发卡程序，加强公务卡支持系统建设和信息安全管理，实施公务卡强制结算制度，提高公务卡使用效率并进一步完善公务卡使用情况考核机制，合理确定考核目标，在考核公务卡支出与转账支出之和占授权支出比重的基础上再考核公务卡支出占非转账支出比重，使考核机制更趋科学化。

3．改善公务卡制度推广环境

加强宣传培训，提高公务卡代理银行服务质量，进一步改善公务卡受理市场建设。加快出台相关办法，提高商户受理公务卡的积极性（如将支持公务卡刷卡行为作选择政府公务支出定点单位的必备条件，要求公务消费优先选择具备刷卡条件的商户等），另一方面要加强与商业银行的合作，建议银行加大POS机的普及力度，向开立账户的商户配送POS机，引入代理银行激励和考核机制，提高代理银行服务水平，为预算单位使用公务卡消费提供便利条件［7］。

4．定期向财政主管部门报送公务卡制度改革进展情况，及时进行信息反馈

各高校公务卡代理银行要定期向主管财政部门报送高校公务卡制度改革进展情况和业务数据统计表。省级财政部门要按照《财政部关于进一步推进地方国库集中收付制度改革的通知》要求向上级部门报送本级预算单位公务卡制度改革情况。财政部门要规范公务卡的数据统计，对本级预算单位报送的资料应当与代理银行核对一致，确保数据真实准确［1］。其目的是及时掌握高校实行公务卡制度改革的情况和进度，及时发现问题，完善措施，制定和修订政策，以推进公务卡制度改革在高校的顺利推进。

（五）强化高校内部控制审计，建立和完善与国库集中支付制度相适应的监督评价体系

内部控制是内部审计的基础和依据。国库集中支付制度使高校内部审计在时间、业务类型、职能范围、方式手段等方面发生了诸多变化的同时对高校内部控制审计提出了更高的要求。高校应当与时俱进，及时转变内部审计的职能，变过去分散式财政支付模式下以财务合规性的“资金管理”审计为重点的“事后审计”为以包括预算编制、预算执行、预算调整为重点的“预算管理”的全过程的事前、事中和事后审计［6］；变财务领域的内部监督为更多地侧重于非财务领域如风险咨询服务、风险管理审计、管理审计、绩效审计、效益评价审计等外部监督；立足内部审计资源的现状，在综合考虑“成本——收益”的基础上不断创新审计方法，改变审计程序，更新审计专业知识，综合运用现代化审计软件和计算机信息手段辅以实地考察、现场查阅、走访调查等非财务审计措施拓展审计功能，提高审计质量和效率。最终建立和完善与高校国库集中支付制度相适应的内部控制审计监督评价体系。

高校是经济业务类型复杂的特殊单位，国库集中支付改革的内容和范围要结合高校自身的特点，在层次上提高资金周转效率、使用率，利于高校自主发展能力方面进一步拓展其功能，使财政体制的改革在高校的推行不仅仅只是停留在政府的反腐倡廉和管理层面上，切实考虑高校的现实情况，使改革能充分调动高校作为预算主体地位、财务管理主体地位的积极性。

［1］方述津．高校国库集中支付制度研究——以SJ大学为例［D］．上海．上海交通大学，2010：16－37．

［2］庞朝阳，李银平．国库集中支付制度与高校预算管理衔接的探讨［J］．会计之友，2012（11）．

［3］冯海．浅谈高校国库集中支付改革问题［J］．经济生活文摘，2013（2）．

［4］关于加快推进公务卡制度改革的通知［J］．农村财政与财务，2012（11）．

［5］钱斯安．事业单位推行公务卡制度改革的探讨［J］．现代经济信息，2014（10）．

［6］张林．国库集中支付制度对高校内部审计的影响及对策［J］．财会通讯，2012（6）．

［7］王明侠．河南省国库集中支付改革的问题及对策研究［D］．郑州：郑州大学，2012：15－21．