世界贸易组织审查标准制度源流考——以乌拉圭回合谈判为主要线索

罗文正

(衡阳师范学院法学院,湖南衡阳 421002)

世界贸易组织审查标准制度源流考
——以乌拉圭回合谈判为主要线索

罗文正

(衡阳师范学院法学院,湖南衡阳 421002)

在乌拉圭回合谈判的初期,审查标准问题并未受到关注。在谈判后期,审查标准事项获得史无前例的关注,并被谈判代表列入了少数几个可能使整个谈判破裂的“交易杀手”名单当中。美国主张将其国内行政法上的“雪佛莱原则”引入到WTO的争端解决机制当中。最终妥协的结果是美国提案当中使用的“合理的”一词被替换成“可允许”一词,而且仅仅写入了《反倾销协议》第17.6条。其他领域的审查标准并没有结论,仅以部长决定的方式,指出3年后应当审议是否将第17.6条规定的审查标准适用到其他协议当中。

审查标准;源流;乌拉圭回合

“审查标准”是WTO司法体制中的一个难题①89。无论是在GATT还是WTO的法律文件中都找不到关于审查标准的定义。一般认为,专家组审查由某一成员国内当局解释的国内法,以确定该法律、或国内当局的行为、或这两方面是否与WTO协议的有关规定相符合时,便产生了审查标准问题②69。它关涉到WTO成员方与WTO之间的权力分配与平衡这一WTO“宪政”性质问题,属于WTO法的核心法理问题之一③48。《反倾销协定》第17.6条是目前WTO法律文本中唯一明确规定审查标准的条文④84。本文试图以乌拉圭回合谈判为主要线索,对WTO审查标准制度的来龙去脉进行考察。

(一)谈判初期未受关注

在乌拉圭回合谈判的初期,审查标准问题并未受到关注。一个突出的表现就是邓克尔文本(the Dunkel Draft)无论是在DSU中,还是其他协定中都没有关于审查标准的条款⑤72。作为乌拉圭谈判主要推动者的美国,虽然对于实践中过于活跃的专家组的作法非常不满,但是在谈判中强烈主张建立一个真正的以规则为基础的体系,特别是建立一个有效的争端解决机制。因此,在谈判初期,美国的谈判重心是放在建立一个有约束的争端解决机制上⑥296。

(二)谈判后期成为可能使谈判破裂的“交易杀手”

在谈判后期,审查标准事项获得史无前例的关注,并被谈判代表列入了少数几个可能使整个谈判破裂的“交易杀手”名单当中⑦194。发生这一变化的最主要原因,是美国在乌拉圭回合中谈判立场的改变,美国谈判代表甚至指出,审查标准问题的谈判优先于知识产权的谈判⑧166。促使美国谈判立场发生转变原因是复杂的⑨22,有国内贸易保护主义的压力、主权的敏感性等等,其中最为直接的原因是美国发现自己在GATT“诉讼”中越来越处于不利的地位,需要有一个限制专家组权力的审查标准,以便使专家组的审查能给美国主管当局的决定实质性的尊重,从而确保美国的贸易管制法令,尤其是反倾销法不被WTO协定所削弱。美国历来是反倾销措施的使用大国,而在1988～1992年的6件反倾销案件中,美国作为被告的就占了4件。这使得“美国发现其在GATT诉讼中的地位,正在从一个‘受害的原告’变成一个‘受害的被告’”⑥296。

促使美国谈判立场发生改变的导火索是1990年《美国无缝钢管案》中的失败⑧166。在该案当中,美国把适当的审查标准视为“一个中心的和不平常的问题”⑩3.11,并企图说服专家组接受一个适当尊重国内当局决定的审查标准,但是遭到了专家组的拒绝。专家组坚持认为与其去阐述一般的审查标准,不如去审查和决定在争端中产生的与具体事项相关的争论和法律事项⑩5.3。这使得专家组巧妙地回避了对审查标准问题做出一般定义,并进一步强调专家组有权根据个案的情况对“与争端相关的争论和法律事项”进行审查的立场。也就是既不从完全尊重,也不从头再查。美国对该案专家组的认定表现出非常不满,并阻止了该报告的通过。同时,也使美国认识到在新的一揽子协议中应当包含一个能够限制专家组在审查缔约方措施和法律的审查标准。因此,在其后的谈判当中,美国代表开始不遗余力地推销所谓“遵从性”的审查标准○11317～321。尽管这些审查标准的提议遭到了强烈地反对,但是美国在这一问题上的态度是坚决的,以至于日本的首席谈判代表AKAO感叹道,“我们知道,如果不在审查标准问题上让美国得到什么,乌拉圭回合一揽子协定将不会有任何结果”⑤76。

(三)美国关于GATT/WTO体制下审查标准模式的选择

美国政府对GATT/WTO体制下的审查标准问题的基本立场是要确立一个遵从性的审查标准。美国政府认为这些案件中的所受争议的措施往往已经被相应的国内司法机构审查过了,专家组审查时的角色就具有了“上诉审查”的性质⑤74。因此,美国主张将其国内行政法上的“雪佛莱原则”(the Chevron Doctrine)引入到WTO的争端解决机制当中○12 1157～1204。

在美国,联邦法院在审理状告政府部门行为的行政案件中,要给该行政机关“一定尊重”。一般来说,这些“一定尊重”具体表现在,对政府机关的事实认定应予尊重,而对“法律”问题方面尊重要少些。然而,1984年美国最高法院对“雪佛莱诉自然资源防护委员会(Chevron v. Natural Re-sources Council)”一案中对上述传统作了重要改动,即增加了司法机关对行政机关的法令解释亦应尊重的规则,因而被称作“雪佛莱原则”①90。适用这个原则,法院对行政机关决定的评审分成两个步骤:首先法院需要确定的是“国会对此问题有无明确规定?”法院通常利用“法律推理的传统工具”去寻找答案。如果答案是肯定的,而行政机关是按该法令执行的,那事情就应到此为止。如果得出一个否定的答案,则就进入第二步。第二步要讨论的是行政机关对该条法令的解释问题。如果行政机关所作的解释是合理的(reasonable)或者容许的(permissible),即使法院在第一次碰到这个问题时不会做出这样的解释,亦应对行政机关的解释予以尊重⑦198～199。

由此我们可以看出所谓的“雪佛莱原则”所包含中心意思就是要确立“合理性”标准。也就是说,在法令没有规定或者规定不明的情况下,只要行政机关对该法令做出的解释是合理,即使法院的解释与行政机关解释不一致,法院也应当予以尊重。因此,美国要在WTO争端解决中确定的审查标准的模式就是“合理性审查标准”。换言之,只要国内当局关于事实认定和法律解释是合理的,专家组就应当给予尊重,其目的在于限制专家组推翻国内当局决定的能力。

(四)美国关于审查标准的一系列提议及最终结果

为了实现上述目的,美国在1992年11月,首次提出了一个在反倾销案件中适用的审查标准提案,其主要内容大体有○133:

第一,只要调查当局的行为是对本协议条款的合理解释,就不能认定其行为违反了协议。第二,就事实性问题(factual issues)而言,只有一种情形下可以认定调查当局违反了协议,即调查当局缺乏基于事实信息的确切解释以支持其最终决定。第三,专家组不得审查那些与有关成员方国民提交给调查当局不一致的或者是没有提供给调查当局的观点。

很显然这是一个非常宽松的审查标准,就法律问题而言,专家组必须接受任何“合理的解释”；对事实问题来说,只有在调查当局缺乏解释支持其决定时,才能被认为违反协议○1418。由于该审查标准过于宽松,而且也没有对什么是“合理的”调查当局的解释程度进行界定,不可避免地遭到了大多数谈判代表的反对。

在1993年10月,美国又提出了一个对所有协议项下的争端都普遍适用的限制性审查标准○11318。美国建议对DSU加上第11.1条:“当一个成员所采取或者推行的措施是基于对于特定事实的评估,由于认识到对于某些事实的重要程度给予的考虑不同会导致不同的合理意见,那么专家组对事实的客观评估就应在于这个成员的评估是否与对这些事实的一种合理解释相符合⑧166。”美国的此项建议使原本就模糊的“合理性”标准更加模糊,甚至有“仁者见仁”的嫌疑。因为不同的利益所关注的重心是不同的,因而他们关注的事实及其重要程度也不同的,这必然导致不同的合理意见。那么,专家组在就事实进行客观评估时似乎很难找到什么是不合理的解释了。该标准的实质仍然是在于限制专家组推翻国内当局措施的能力,而且与1992年11月的建议相比较,这种限制更为突出。它同样遭到了多数谈判代表的反对。反对者担心这样一个规则将过分限制专家组,从而使得各国政府有太多的余地以与WTO协议的宗旨不一致的方式行事,进而有可能减损WTO规则的一致性,并且可能允许许多不同的国家对同一条约的语言产生不同的本国行政版本⑦194。但是在知识产权协议谈判中美国代表却在主张另一种更为严格的审查标准,以使专家组有能力去推翻其他成员政府关于知识产权方面决定,目的是便于维护美国在知识产权贸易中的优势。这显然与美国人1993年10月提出的建议是相矛盾的。这种连自己都无法说服的审查标准,就更不可能去说服其他谈判代表了。因此,美国人很快撤回了这个提案。

1993年11月,美国人又提出了一个新的审查标准的提案。为了使得该提案被大家接受,美国代表甚至宣称审查标准问题甚至比最新达成的《服务贸易协定》和《知识产权协定》更具优先性○154～6。该提案就事实问题的审查标准而言是要进行“客观评估”,以便去认定调查当局对事实的评估是否合理。就法律问题的审查标准来讲是要对与被争议措施相关的协议的可适用性做出“客观评估”。该提案仍然被谈判代表拒绝了○11319。

直到谈判的最后一个晚上,各方就审查标准事项达成了3点妥协:第一,美国提案当中使用的“合理的”(reasonable)一词被替换成“可允许”(permissible)一词。第二,美国提案中的审查标准只适用于反倾销案件,也就是说谈判各方仅在《反倾销协议》中就审查标准问题达成了一致。第三,其他领域的审查标准并没有结论,而是以部长决定的方式,指出3年后应当审议是否将第17条第6款规定的审查标准适用到其他协议当中,为今后讨论一个普遍适用的审查标准留下了可能的空间。

注释:

①赵维田:《“评审标准”:WTO司法体制中的一个难题》,《外国法译评》,1997年第3期。

②Michael J.Trebilcock&Robert Howse,eds,The Regulation of International Trade,2nd,Lodon-New York: Routledge,1999.

③罗文正、丁妍:《论世界贸易组织法律体制中的审查标准》,《衡阳师范学院学报》,2013年第1期。

④罗文正:《世界贸易组织法律文件中的审查标准探析》,《法学杂志》,2011年第11期。

⑤Matthias Odsch,Standard of Review in WTO Dispute Resolution,OXFORD University Press,2003.

⑥贺艳:《WTO反倾销法中的审查标准问题探究》,《国际经济法学刊》(第12卷,第3期,2005年),北京大学出版社2005年版。

⑦Steven P.Croley&John H.Jackson,“WTO Dispute Procedures,Standard of Review,and Deference to National Governments”,in:American Journal of International Law,Vol.90,1996.

⑧纪文华、姜丽勇:《WTO争端解决规则与中国的实践》,北京大学出版社2005年版。

⑨M.Finger,“Antidumping is Where the Action is”,The World Trading System,Vol.3,Routledge Publishing,1998.

⑩Report on Imposition of antidumping duties on imports of seamless stainless steel hollow products from Sweden,20 AUGUST 1990,ADP/47.para.3.11.载于WTO官方网站:www.wto.org.

○11 Gary N.Horlick and Peggy A.Clarke,“Standards for Panel Reviewing Anti-dumping Determinations under the GATT and WTO”,in E-U Petersmann(ed.),International Trade Law and GATT/WTO Dispute Settlement System,Kluwer Law International,1997.

○12 E-U.Petersmann,The Dispute Settlement System of the World Trade Organization and the Evolution of the GATT Dispute Settlement System since 1948,Common Market Law Review,Vol.31,1994.

○13 U.S.Proposals for Changes to GATT AD Text’,in Inside U.S.Trade,18 December 1992.

○14冯佳,论WTO争端解决机制中的审查标准(学位论文),西南政法大学,2005年。

○15 Ending the Uruguay Round:An Interview With GATT Chief Sutherland,Inside US Trade,Inside Washington Publishers,Special Report,24 December 1993.

On Headstream of System of Review Standard of WTO

LUO Wen-zheng
(Department of Law,Hengyang Normal University,Hengyang Hunan 421002,China)

At the very beginning of Uruguay Round,the issue of standard of review was not at the forefront of the negotiations.At the end of the negotiations,the issue of standard of review gained unprecedented significance and nearly became a' deal-breaker'.U.S.A argued that U.S Chevron doctrine provided a useful model for appropriate judicial restraint under the WTO dispute settlement mechanism.The term'reasonable',which was prominently used in U.S.proposals,was replaced by the word'permissible'in Article 17.6 of the AD Agreement.The standard of review in Article 17.6 of the AD Agreement shall be reviewed after a period of three years with a view to considering the question of whether it is capable of general application.

standard of review；headstream；Uruguay Round

D996

A

1673-0313(2015)04-0080-03

2015-04-16

国家社会科学基金项目“世界贸易组织争端解决中的审查标准研究”(10CFX081)、湖南省重点建设学科区域经济学、衡阳师范学院重点学科经济法学的阶段性成果。

罗文正(1975-),男,湖南衡阳人,副教授,从事世界贸易组织法研究。