运用检察建议参与社会治安综合治理的对策研究

柏纯洁 徐湘龙

(湖南省郴州市北湖区人民检察院，湖南 郴州 423000)



运用检察建议参与社会治安综合治理的对策研究

柏纯洁 徐湘龙

(湖南省郴州市北湖区人民检察院，湖南 郴州 423000)

检察建议强化了检察机关的法律监督职能，是检察机关参与社会治安综合治理的重要路径，为检察机关落实社会治安综合治理的目标和任务，打击和预防犯罪创造了新平台。但是，在检察机关的实际工作当中，检察建议的运用情况并不是十分理想。分析检察建议在社会治安综合治理适用中存在的问题，就完善检察建议参与社会治安综合治理的路径进行探讨。

检察建议；治安管理；检察机关

检察建议是检察机关在执法过程中，结合案件情况,以检察院名义履行法律监督职能，就打击犯罪、预防犯罪、强化社会管理秩序向有关单位建议强化内部管理制度和进行有效整改的一种法律监督方式。它是检察机关参与社会治安综合治理的重要手段，对于促进司法公正，实现法律的政治效果、社会效果、法律效果都具有重大意义。笔者结合自己的工作实践，从论述检察建议在社会治安综合治理中的作用出发，剖析目前检察建议参与社会治安综合治理方面存在的问题，并提出相应的解决对策。

1 检察建议在社会治安综合治理当中的作用

检察建议是配合检察机关的侦查监督科、公诉科、自侦部门等检察权力来进行使用的。从本质上来看，检察建议属于检察机关法律监督职能的延伸，依附于检察权，体现的是检察机关的一种社会责任，没有强制执行力。检察建议因发出部门的不同，内容也会各有侧重。一般自侦部门发出的针对的主要是职务犯罪；监所检察科发出的主要针对的是监狱、看守所的管理等；公诉科、侦查监督科等刑检部门发出的涉及面广，大部分都关系到社会治安管理，属于检察建议的主要组成部分。

在实践当中，检察机关运用检察建议参与社会治安综合治理发挥出一定的作用，主要体现在以下几个方面：一是维护社会大环境的稳定和谐，促进相关行政单位依法行政，促进地区经济秩序良性运行。检察机关在办案过程当中，通过对犯罪嫌疑人案情的侦查或审查，发现相关单位在管理制度上存在的问题，及时通过检察建议对相关单位提出整改意见，让被建议的相关单位在检察机关的监督下进行自我纠正，从发案源头对违法行为的“土壤”进行修复，能够起到个案带动的效果，实现法律效果和社会效果的统一。二是提升了检察机关法律监督的实效，并且起到了预防犯罪的效果。检察机关通过检察建议的发出，直接向相关单位提出整改问题，无疑能促进相关单位强化预防犯罪的意识，让其更为重视对单位职工的法制教育，完善内部管理机制。同时检察机关要求被建议单位对检察建议内容的落实情况进行反馈和回复，实时地对被建议单位进行监督，从而提高了检察机关的监督实效。三是具有警示和教育作用。比如对案发较多的单位、犯罪嫌疑人集中的小区等，检察机关一般对发案单位、小区进预防犯罪建议，督促发案单位、区委会重视思想教育，强化法制宣传，从而震慑和遏止潜在的犯罪行为。

2 运用检察建议参与社会治安综合治理中存在的问题

从目前的检察建议实施情况来看,虽然检察机关对检察建议的重视程度越来越高,但是，运用检察建议参与社会治安综合治理仍存在不少问题。

一是检察建议在相关法律法规中规定不多，缺乏强制执行力，造成检察建议的权威性和执行力不足。虽然检察机关对检察建议有诸多提及，在工作考核中也多有侧重，但是“检察建议”除了在《人民检察院刑事诉讼规则》有明确提及外，在《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》等法律法规中都没有相应的规定，这就严重影响了检察建议的权威性。在实践中，且不论社会大众对检察建议的认知程度不高，就连法院、公安局也对检察建议缺乏了解，没有发挥出像检察机关抗诉和纠正违法等监督手段那样的作用。此外，很多被建议单位认为检察建议既然没有强制执行力，那就仅限于“建议”范畴，不具有约束力，对所提出的意见是否作出整改响应则完全由自己决定，于是对检察建议采取敷衍态度进行回应，从而弱化了检察建议的监督效果。

二是大部分检察建议的内容没有形成标准格式，没有把握重点，分析不够透彻，造成检察建议文书浮于表面，没有实际意义。在很多检察建议中，检察人员只是将检察建议作为一个考核任务来完成，没有针对案件的特点进行深入剖析，没有指明涉案单位应该具体整改的范围和内容，导致检察建议形式化。譬如，在分析涉案单位问题时，常用“领导重视程度不够”“没有形成有效的监督机制”等概括性语句来总结，没有把握问题核心。在提出整改意见的时候，则常用“强化预防犯罪意识”“建立和完善内部管理机制”等空话，没有将有效的整改意见提出来。甚至有些检察建议对回馈的时间也没有具体设定，在落款的时候则加盖检察机关内设科室的印章。这些问题无疑严重影响了检察建议的质量和权威性，导致很多检察建议没有发挥出其应有的效果。

三是检察建议缺乏相应的配套机制，检察机关没有对检察建议进行及时的跟踪回访和督促落实，造成被建议单位对检察建议的重视程度不够。虽然根据相关规定，检察建议在发出之后，检察机关应当及时了解检察建议的落实情况，并对没有落实的单位进行监督,但在实践当中并没有形成合理的配套落实机制。而且检察机关对检察建议也没有形成统一的操作程序，被建议单位在收到检察建议后，若恰是它们自身需要解决的问题才会被采纳。大部分被建议单位则是按照程序简单回复一下了事，没有具体去落实，而检察机关在收到回馈文书之后就算“大功告成”，导致检察建议成为了文书往来，没有发挥出实际价值。

四是没有形成检察建议的奖励和考评机制。目前，在检察机关，检察建议的制发主要取决于检察人员的自觉性，因为检察建议权是否行使，在法律上并没有明确的规定。由于没有形成检察建议的奖励、考评机制，很多检察人员为了省事干脆不制发检察建议，这样就节省了自己的办案时间，也免去了不少麻烦。但是从检察机关职能以及其参与社会治安综合治理的角度而言，这样做是有百害而无一利的。尤其是检察建议考评机制的缺失，直接影响了检察建议的实效，让检察建议仅体现在年终考核的数据报表上，至于被建议单位是否采纳检察建议，是否进行了整改，整改的效果如何都是未知数。

3 运用检察建议参与社会治安综合治理的对策

尽管目前检察建议实施过程中出现了诸多问题，但我们不能因噎废食，而更应当高度重视如何合理地运用检察建议。笔者认为，可以重点从以下几个方面出发，来提升检察建议的运用实效。

一是完善对检察建议的立法，或出台检察建议的相关规范性文件。完善立法主要是从检察建议的规范性、法律渊源角度出发，各级检察机关应归纳检察建议的使用成效，在相关法律修改的时候，通过最高人民检察院向立法机构表达检察建议的修改意见，明确其法律地位和法律强制执行力。在立法没有完善之前，最高人民检察院以及省、自治区、直辖市级人民检察院可以与相关行政部门、立法部门、司法部门协调，针对检察建议出台具有约束力的规范性文件，明确检察建议的使用效力和范围，从而使检察建议的适用减少阻力。此外，各级检察机关均可以在内部继续强化对检察建议的管理，使检察建议的运用程序更为流畅，运用范围更为明确，运用效果更为明显。

二是注重提升检察建议文书的质量，形成标准的文书格式。检察建议的质量在很大程度上取决于检察建议文书的质量。一份鞭辟入里的检察建议文书是检察建议社会价值的关键所在。那么如何制作出一份高质量的检察建议文书呢？首先，必须要熟悉案情，钻研法律，善于总结，注重沟通。要认真剖析发案的成因，从案发成因中发现被建议单位存在的问题，并与发案单位进行沟通，了解其管理制度和人事背景等，全方位总结出被建议单位的问题和制度漏洞，这样被建议单位才能够认清楚自己的问题所在，从而接受检察建议。其次是注重客观性、说理性。大部分检察建议提出的整改措施浮于表面，关键就在于没有站到客观务实的角度去查摆问题，而是纸上谈兵，完成任务了事。检察建议文书应当是建立在客观实际问题的基础上，就犯罪的成因进行深入研究，并进行详尽的说理论述，以理服人；并恰到好处地运用相关法律法规进行论证，以法服人。如此，才能引起被建议单位对整改问题的高度重视并做出有效的整改行动。最后，应当形成统一的文书格式。目前很多检察机关发出的检察建议格式五花八门，制发不规范、不严谨，所以检察机关应当借助新办案系统对检察建议文书格式予以统一。

三是建立配套措施和跟踪回访机制，强化对检察建议的落实监督。检察建议存在意义不仅仅是检察机关制发检察建议文书以形成对涉案单位的法律监督，更为重要的是检察机关通过制发检察建议文书后被建议单位能根据检察建议的内容作出切实有效的整改，从而消除犯罪隐患，实现检察建议参与社会治安的综合治理。因此，建立检察建议跟踪回访机制和配套措施非常必要，也是亟待解决的问题之一。建立检察建议配套措施，要求检察人员应当及时掌握检察建议的采纳情况，对不同的情况采取不同的应对措施。对积极接受建议的单位，应当在检察机关所能做的范围内予以协助整改；对于消极接受建议的单位，检察人员应当及时地、主动地联系被建议单位，了解其不落实整改措施的原因。如果是因为检察建议本身就难以落实，应当对检察建议予以补正修改；对于故意不落实整改的单位应当建议相应管理部门予以督促，追究相关人员的责任。检察人员收到检察建议的回馈文书之后，要对被建议单位进行回访，确定检察建议的落实情况。

四是建立奖励和考评机制，提升检察建议参与社会治安综合治理的成效。检察建议权的行使并没有任何强制性的规定，检察人员在办案过程中并非一定得去做。在实践当中，很多检察人员在考核任务完成的情况下不会再去主动制发检察建议文书。因此我们应当建立相应的奖励机制，以此来提升检察人员制发检察建议文书的热情和提高检察建议文书的质量。此外，检察机关内部也应当加强对检察建议的考评，由人民监督员办公室或其他综合部门对检察建议定期地展开检查、统计，掌握业务部门检察建议的开展情况并定期予以通报。应当彻底摒弃过去数量至上的原则，重点考核检察建议文书的质量、落实情况、反馈情况、回访情况、社会评价等，从而提升检察建议的运用效果。

综上所述，检察建议作为检察机关法律监督权的有效力量，以非诉讼方式参与社会治安综合治理，在柔性执法过程中促进社会和谐、预防犯罪，重要显著。尽管目前而言，检察机关运用检察建议参与社会治安综合治理当中存在诸多问题，但是随着立法的完善，检察机关制发检察建议文书水平的提高，检察建议相应的配套措施、回访机制、奖励机制、考评机制的建立，检察机关运用检察建议参与社会治安综合治理的成效将会大大提高，将会逐渐成为司法实践当中不可或缺的一个法律监督手段。

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责任编辑：卢宏业

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.06.024

2015-11-05

柏纯洁(1988—)，男，研究生，郴州市北湖区检察院检察员。研究方向：刑法学、刑事诉讼法学。

D926.34

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1674-6341(2015)06-0051-02