海南野生稻保护法律制度建设初探

孙倩倩

(海南大学 法学院，海口 570228)

野生稻主要生长在人口众多的地区。由于人类活动频繁，野生稻的生境受到严重干扰。我们国家的水稻产量位居世界前列，作为重要遗传资源的野生稻资源的丧失将对我国粮食产量造成深远的影响。因此，对野生稻遗传多样性的保护应得到我们足够的重视。有两个主要原因导致海南野生稻生物多样性严重损害:一是自然因素导致的灭绝，二是人类活动的影响。

1 海南野生稻濒危的原因

第一，生存环境损害。海南建省以来大力发展经济，修建了大量的工厂、道路，城镇化进程加快，大面积毁林开荒使野生稻的栖生地大面积减少。海南省崖县、乐东、白沙、陵水等几个县的药用野生稻资源已经消失了95%，严重濒临灭绝［1］。第二，生存环境质量恶化。海南省四面环海，气候湿润，水资源丰富，农民主要靠水产养殖和种植水稻为生，沼泽、池塘、水沟等野生稻生长地区被建成养鱼池或开垦成稻田。野生稻资源生长地区的水分条件的剧烈变化以及人为因素的强干扰，造成野生稻大量减少甚至濒临灭绝。2011年，在调查湿地野生动植物时，在海口绕城高速公路边的湿地里，嘉道里中国保育海南项目专家曾发现了大面积的野生稻，当时这片野生稻正扬花灌浆。一段时间后，专家再次来到这片湿地时，发现当地农民已经将这片野生稻作为牛的饲料收割了，只剩下了密密麻麻的稻茬。第三，外来物种入侵、人工种植莲藕等活动改变了野生稻所在群落的生活环境、结构和性质，同样致使它在群落中的优势度下降而逐渐衰落。上世纪90年代中期，中国科学院植物研究所工作人员在对野生稻资源进行普查时发现，外来物种的入侵，如水葫芦、茭白、莲藕等，导致野生稻的生长点大量消失，只剩下了不到20%［2］。

2 海南野生稻保护存在的问题

2．1 海南没有野生稻保护的专门地方性法规

由于经济发展迅速，现行的野生植物保护的法律、法规和政府决策已经跟不上社会发展的步伐，无法满足野生稻资源保护的需求。虽然有关部门对于现行的野生植物保护法律、法规进行了多次的解释补充，但是对于野生稻资源的保护规定仍然不够细致，可操作性不强。目前，我国仍然没有颁布野生稻资源保护的专项法律、法规，并且对一些严重毁坏野生稻资源的案件处罚较轻，对违法行为没有起到震慑作用，已经颁布的条例形同虚设，某种程度上放纵了破坏野生稻资源活动的发生，从而大大降低了野生稻资源的保护力度。

同时，由于野生稻的生长特点和性质较其他野生植物具有重大区别，因此对于国家及有关部门制定的针对大多数野生植物保护的法律法规，并不能充分有效地适用于野生稻的保护，并且海南野生稻的特点较其他省区野生稻的生长特点以及地理环境差异巨大，因此，制定《海南省野生稻保护条例》迫在眉睫。

2．2 海南野生稻保护经费没有保障

由于对野生稻资源研究的资料较少，大多数人并不知道野生稻大面积消失乃至灭绝的危险现状，因此，一直没有引起政府和民众的重视。资金投入少导致了野生稻资源保护的科研项目少，技术发展缓慢，再加上野生稻资源的保护在短期内产生较大的经济效益不明显，因此，野生稻资源的保护一直未受重视［3］。

到目前为止，中央财政只对作为国家级自然保护区的野生稻自然保护区进行拨款，地方各级政府列入财政计划的自然保护区经费很少，海南各市县基本还没有将自然保护区建设管理经费列入财政预算。没有划为国家级自然保护区的海南野生稻资源保护点，资金投入很少，并且缺乏持续性。非国家级的野生稻自然保护区投入资金短缺，基础设施建设以及日常监督管理严重滞后，给野生稻资源的保护带来了极大的困难。同时，中央和地方政府部门虽在野生稻保护某些方向设立一些项目，但仍缺乏系统性和可持续性，项目开展也多与管理脱节，未能有效地起到支持野生稻保护的效果。目前，农业部在海南建立了6 个野生稻自然保护区，投入了400 万元，这些资金一般是用在基础设施建设上，对于保障野生稻资源的可持续发展是远远不够的［4］。另外，至今仍没有在野生稻研究利用方面的资金技术投入。

2．3 管理职责交叉，多部门各自为政

我国《野生植物保护条例》第八条规定，国务院林业行政主管部门主管全国林业野生植物和林区外珍贵野生树木的监督管理工作;国务院农业主管部门主管全国其他野生植物的监督管理工作;国务院建设行政主管部门负责城市园林、风景名胜区内野生植物的监督管理工作;国务院环境保护行政主管部门负责对全国野生植物环境保护工作的协调与监督;国务院其他部门依照职责分工负责有关野生植物的保护管理工作。区县级以上地方人民政府负责野生植物监督管理工作的部门及其职责由省级人民政府根据当地具体情况规定。由此可见，中央和地方并没有对野生植物乃至野生稻的保护在职能上进行划分，只有行政隶属关系和效力上的层级递减关系;对野生稻的保护在职能上没有确定，只是地域上进行了分工。我国对野生稻资源的保护与管理并没有特别指定机构，管理和保护野生稻，只是林业、农业行政主管部门众多管理职能的其中一项，由此造成野生稻资源保护管理职责交叉、管理目标不明确及管理不到位等问题的出现。

野生稻资源大多生长在湿地，国土、农业、环境等多个部门都对其有管理权，因此，大部分海南野生稻保护区的管理存在交叉，存在利益冲突，如果出现问题，都推脱责任，影响了野生稻资源的保护。

现在，主要是农业部门承担了野生稻的保护和管理工作，其他部门很少有参与，这给野生稻资源的保护带来了很大的困难。特别是县级政府缺少有力的野生稻保护力量，因体制机制的变化，管理能力不适应野生稻保护，造成野生稻在局部地区的严重毁损。众所周知，只有通过农业部门、环境保护部门、国土部门等多个部门的协调，才能促使野生稻自然保护区的建立。另外，很多情况下，还存在政府、村民等多个群体的利益冲突，因此，单一部门无法推动野生稻资源自然保护区的建立。

2．4 海南野生稻资源保护方式单一

目前为止，海南省主要是通过建立野生稻原生境自然保护区对野生稻资源进行保护。海南省野生稻DNA 种质资源库的建立非常缓慢，异位保存的苗圃规模也相当小。坐落于海南省农业科学院粮食作物所永发试验基地的海南野生稻异位保存圃只有0．67hm2［2］，这远远不能满足海南省3 种野生稻资源的保存。目前法律规定的单一的野生稻保护方式已远远不能满足野生稻多元化的保护方式的要求。

近几年，海南省相关部门虽然采取了一些相关措施，相继建立了海南保亭、琼海等6 个野生稻自然保护区，但是，自然保护区体系尚未完善。已经建成的野生稻自然保护区保护和管理经费严重不足，在管理过程中存在重大问题。包括野生稻自然保护区在内的整个海南还有1/4 的自然保护区尚未建立专门的管理机构，野生稻的保护情况依然不容乐观。此外，野生稻自然保护区建立以后能否得到有效的管理和保护，依然是野生稻保护所面临的严峻问题。例如，2010年10月，海南琼海国家级野生稻原生境保护区遭遇洪灾，2 000亩野生稻被淹，损失惨重，令人扼腕叹息［5］。这个惨痛的教训警示我们野生稻保护区的管理和保护对于野生稻的保护也非常重要。野生稻保护是环环相扣的，少了任何一个环节、步骤都不行。对海南野生稻自然保护区应该建立齐备的水利设施，加强野生稻保护区抵御自然风险的能力，既要防止因水患灾害，又要防止因水源短缺而使野生稻生长遭受破坏的情况。

3 完善海南野生稻保护制度的建议

3．1 尽早制定《海南省野生稻保护条例》

从国家出台的有关野生植物保护的相关法律不难看出，对于野生稻的保护多是些原则性规定，可操作性不强。例如，如果有人破坏了野生稻资源，应当采取哪种处罚措施，由何种部门进行管理，管理部门应根据什么标准进行惩处等都缺乏明确规定。针对这些问题亟需制定《海南省野生稻保护条例》地方性法规，并细化到根据毁坏野生稻的数量，规定罚款的数额;对日常管理奖惩、费用等也应作出明确规定。

条例应全面系统规定海南野生稻种质资源的收集、野生稻种质资源的鉴定、登记和保存、野生稻种质资源的繁殖和利用、野生稻资源保护和利用的国际技术交流、野生稻种质资源的信息管理以及罚则。加大对野生稻资源的保护力度，禁止在野生稻生长区域放养牲畜禽和随意收割野生稻谷及其种苗;禁止随意踩踏野生稻。在野生稻生长区内禁止进行取土、挖塘、挖沟等人为破坏活动。对破坏野生稻资源者，根据毁坏野生稻的数量，明确规定罚款的数额以及处罚的幅度等。

3．2 建立野生稻经费保障制度，加大资金投入

应当加大对野生稻保护的资金投入。首先，应当建立由中央财政和地方财政对野生稻资源保护固定拨款的资金投入机制;其次，银行应当给予用于野生稻保护贷款以较低利息或贴息优惠;最后，募集社会捐赠款建立野生稻保护专项基金。上述款项主要用于野生稻种植的生产性支出，以及用于奖励保护野生稻的合理费用支出。

3．3 明确管理部门，成立专门的野生稻保护委员会

在野生稻保护的具体运行体制上需要理顺政府环境资源主管部门与其他依照法律规定行使环境资源保护监督管理权的部门之间权限关系，以明确管理权的划分。为此，应出台具体的管理办法，将海南野生稻资源的保护开发利用列为海南省工作规划，成立海南野生稻保护委员会，由海南省政府组织农业厅、国土资源厅、财税厅、林业厅等部门抽调人员组成。保护委员会下设具体执法机构，负责宣传野生稻资源保护的制度和相关法律法规，增强民众对野生稻资源的保护意识;负责野生稻资源保护的规章制度以及相关奖惩制度的制定;对野生稻资源保护区进行监管;成立专门的科研机构观察记载野生稻居群、环境和气候因子的变化;积极应对野生稻资源突发事件;对外来考察人员考察手续进行审核、登记并对其考察活动进行全程监督;建立野生稻种质资源制度。

3．4 健全海南野生稻的保护方式

我国野生稻保护主体、程序和保护方式比较单一。当地居民生活生产与野生稻保护的冲突、野生稻保护公众参与机制的缺乏、对政府和企业事业单位破坏野生稻的行为缺乏监管处罚机制导致了野生稻法律保护主体多元性的缺失。

第一，应对野生稻保护区的建设和管理进行具体规定。建立种质库、种质圃，构建野生稻资源从DNA 分子、细胞、植株、种子到原生地、异地集中的保存网;明确对科研人员和野生稻种质库、种质圃工作人员的奖励机制，鼓励对野生稻种质资源的研究和创新，提高海南水稻优质的新品种的研发水平。

第二，完善野生稻保护公众参与机制，建立政府开发项目磋商程序。健全公民和民间组织参与野生稻保护的程序性法律规则。地方政府建设开发项目可能破坏野生稻的，项目主管部门应与上一级政府林业、环保部门磋商;国家建设开发项目应与国家林业部、环保部进行磋商。林业、环保部门应提出野生稻及其生长地的保护建议，项目主管部门应该采取相应措施。

第三，健全自然保护区制度。目前，海南一些有重要遗传价值的野生稻生长区没有设立自然保护区。抢救性的野生稻自然保护区还应建立5—10 个，并且应该改变以往只建不管的投入方式。加强现有保护区的建设和管理，进一步加强陵水、琼海、万宁、保亭、儋州和文昌6 个保护区的基础设施建设，其中保亭作为唯一的药用野生稻自然保护区需要重点保护。重点保护面积较大、生存环境特殊并且具有遗传多样性的野生稻生长区域，必要时应当设立野生稻自然保护区。

［1］施济普．加强对野生稻的保护刻不容缓［J］． 园艺园林，2013，(12) ．

［2］庞汉华．建立野生稻原地自然保护点已刻不容缓［J］．作物品种资源，2005，(4) :22—24．

［3］罗伟． 保护野生植物的重要性及措施［J］． 城市地理，2014，(12) ．

［4］赵传彬． 浅谈野生植物的保护途径［J］． 商情，2014，(38) ．

［5］毛雷．琼海国家级自然保护区被淹没［J/OL］．人民网海南视窗，2010，(10) ．