检察机关终结性法律文书公开制度研究

孟荣伟 王秋杰

（北京市大兴区人民检察院，北京 102600）

中央政治局委员、政法委书记孟建柱同志指出，要“大力推进检务公开。建立不立案、不逮捕、不起诉、不予提起抗诉决定书等检察机关终结性法律文书公开制度，增强法律文书说理性。”[1]2013年12月，最高人民检察院公布了 《2014-2018年基层人民检察院建设规划》，要求细化执法办案公开的内容、对象、时机、方式和要求，健全主动公开和依申请公开制度。除法律规定需要保密的以外，执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文书一律向社会公开。最高人民检察院曹建明检察长提出，“深化检察环节司法公开，完善办案信息查询系统，建立检察机关终结性法律文书向社会公开制度，增强司法公开的主动性。”[2]终结性法律文书公开是深化检务公开的要求，是检察机关加大公开力度的重要体现。在此背景下，我们应该厘清检察机关终结性法律文书公开的概念、特点、价值和运行机制。

一、检察机关终结性法律文书公开的概念与特点

（一）检察机关终结性法律文书公开的概念

所谓“终结性”，是指在法院作出生效裁判之后，非依法律明确规定，不得启动对该案件的再审程序；控辩双方之间的利益争端一旦由裁判者以生效裁判的形式加以解决，一般就不得再将这一争端纳入司法裁判的范围。“终结性”是对司法裁判活动在终结环节上的要求，也就是要求针对某一案件的诉讼程序在裁判结论产生之后即告终止，生效裁判应具有“定纷止争”的效力。[3]可见，司法终结性意味着即告终止，非经法定程序不得轻易启动。从字面意思来看，终结性法律文书是指司法机关依法作出的具有定纷止争效力的文书，非经法律规定不得改变该文书的效力。从内涵角度来看，终结性法律文书意味着该文书对利益争端作出了最后的处理决定，程序定格在了该环节，非经法律规定不会再启动随后的诉讼程序。

谈及“司法终结性”，人们先入为主想到的是人民法院作出的裁判具有终结性。人民检察院毕竟不是司法审判机关，不具有对案件最后的裁判权。因此，检察机关作出的法律文书是否具有终结性值得探讨。我们认为，在论证检察机关作出的法律文书是否终结性的问题上，不能把其局限于公诉机关，而应将其定位于法律监督机关。检察机关作为法律监督机关，行使自侦案件的侦查权、逮捕权、起诉权等权力，作出的某些决定具有最终性，不会引发后续的审判程序。因此，检察机关作出的某些决定也应称为司法裁判结论，理应具有终结性。所以，检察机关终结性法律文书是指人民检察院依据法律规定，按照法定程序作出的具有定纷止争效力的文书。概言之，如无法律特别规定，诉讼终止在检察环节，法院审判程序不会被启动，检察机关作出的法律文书是案件处理结果的最终依据。

如无法律特别规定，检察机关的终结性法律文书都将产生三种效果：1.参与诉讼的当事人任何一方都要受该文书的拘束，不得就该文书内容再提争议；2.检察机关必须尊重自己的处理决定，不得随意改动或撤销法律文书确定的内容；3.检察机关以外的任何机关和个人，都不能改变或强迫检察机关撤消、变更其处理决定。

检察机关终结性法律文书公开是指检察机关依据特定方式，凭借特定手段，把依法作出的具有定纷止争法律效力的文书向当事人和社会公布，使其了解和熟悉。

（二）检察机关终结性法律文书公开的特点

作为一个新制度，检察机关终结性法律文书公开具有以下特点：

1.从主体看应具专门性

因在检察环节形成的终结性法律文书不限于一种，涉及侦查监督、自侦、公诉、民行等多个部门，为保证法律文书公开的权威性和及时性，应由检察机关内部的案件管理部门负责具体操作。

2.从对象看应具广泛性

“社会”由众人组成，具有多元性和广泛性，因此，检察机关终结性法律文书公开的对象为社会大众，具有很强的广泛性。

3.从时间看应具及时性

法律文书的内容与当事人的切实利益直接相关，当事人及其辩护人、近亲属等十分关心检察机关对案件的处理决定，也想尽快知道处理的依据。因此，检察机关在作出有关决定后，应当及时将终结性法律文书予以公开。

4.从效力看应具权威性

作为公权力机关，检察机关作出的决定应具稳定性和权威性，不能朝令夕改，令人无所适从。终结性法律文书是检察机关依法作出的处理决定，代表着检察机关的能力和水平，影响着检察机关的形象和荣誉，理应具有权威性，非经特别规定不能撤销或变更。

二、检察机关终结性法律文书公开的价值分析

（一）有利于规范检察权公正运行

英国思想家培根在400多年前有一个著名的论断：“一次不公正的判决，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽然是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”可见，司法公正的重要性绝不容忽视。司法不公将动摇法律以及道德的准线，模糊人们的是非观念，损害社会的公平正义。检察机关作为我国法律监督机关，更承担着维护司法公正的重任，要求各位检察干警正确履行检察职能，依法、文明、平和、规范执法，切实履行法律监督职责，维护社会公平正义。意欲实现公平公正，离不开公开。公开是公正和公平的前提和标准，公正是连接公开和公平的桥梁和纽带，公平是最终的目的。“终结性法律文书公开”是实现检察权公正运行的基本前提。通过“终结性法律文书公开”，依法将案件的事实情况、法律依据和处理结果向社会公开，真实地摆在人民群众面前，将办案业务置于阳光之下，虚心接受人民群众的检查。在外部监督之下，使得个别习惯暗箱操作的检察机关或人员得以自我纠正，不办“人情案”、“金钱案”，有效地预防、矫治、直至杜绝检察腐败行为的发生，还检察公正一片蓝天。

在当前社会公众对检察机关职能和检察权运行程序不尽了解的情况下，如果因检察执法程序不透明，一旦在刑事政策执行上有所偏倚，往往会导致刑事诉讼当事人会对检察机关失去信心，同时也会引发社会对检察机关司法保护和检察权合理性的猜疑与不安，严重损害公众对法律权威的信仰。[4]建立健全透明、开放的终结性法律文书公开制度，充分保障当事人和社会公众对案件办理的知情、参与、表达和监督，消除对案件办理“暗箱操作”的疑虑，增强对检察机关执法办案的信任度，从而有效提高检察机关的执法公信力。

（二）有利于提高检察队伍素质

作为法律监督机关，检察机关的职责就是实施法律监督，维护公平正义。要监督他人行为，监督者必须保证自身行为合法合理，才把取得被监督者的心服口服。因此，检察机关作为监督者，意欲保证法律监督的成效，必须要求自身做到正确履行职责，而这有赖于一支高素质的检察队伍。就整体而言，我国检察干警的业务素质和法律监督能力基本上是能够满足工作需要的，与检察业务要求是相匹配的。但是，某些检察干警业务素质较低，执法能力不强，法律意识淡薄，缺乏群众工作的本领，甚至有个别干警还存在执法不公、贪赃枉法的现象。这些问题产生了极为恶劣的影响，极大地损害了检察机关的形象。

通过终结性法律文书公开，人民群众能够随时了解检察办案的情况，对检察办案中的问题及时提出批评和建议。在外部监督的压力下，广大检察干警则会更加严格要求自己，外树形象，内练素质，提高办案水平，增强撰写法律文书和释法说理的能力。

（三）有利于公民参与司法

从世界各国司法制度的发展轨迹中可以看到，吸收公民直接参与国家司法活动，发挥公民在司法活动中的积极作用，被认为是一个国家司法民主的重要标志;加强公民对司法活动的参与，也是保障司法活动公正进行的一个重要方面。[5]一直以来，我国都在大力提倡让广大公民参与司法活动以实现司法民主。检察机关作为专门的法律监督机关，是人民法院一同组成我国的司法机关，应该追求司法民主。要实现检察民主，就应该保障公民参与检察活动中来。

检察机关依法主动将终结性法律文书予以公开，使人民群众参与和监督司法的标准与途径等得以制度化。检察机关揭开“神秘的面纱”，将不立案、不逮捕、不起诉等终结性案件情况及时向社会公众予以公开，使公众第一时间了解自己所感兴趣和关心的案件，并在此基础上提出意见和建议。检察机关对人民群众的合理建议予以采纳，使原本神秘的检察活动因公众参与而变得不再神秘，这将极大地调动广大人民群众参与司法的积极性，利于提高司法民主的水平。

（四）有利于促进社会和谐

党的十八大报告指出，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，要最大限度增加和谐因素，增强社会创造力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。构建和谐社会，就是要正确处理和协调各种矛盾与利益，增加和谐因素，减少不和谐因素。检察机关作为国家的公权力机关，应主动承担起打击预防犯罪、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定的重任，为构建社会主义和谐社会服务。

建立终结性法律文书公开制度，检察机关开门“晒文书”，使检察工作更加透明化、阳光化，使群众对于司法的诉求有了特定的渠道予以伸张。群众通过上网查看终结性法律文书，不仅知道案件的处理结果，更是清楚案件处理的依据和理由，从而对检察院的决定心服口服。从而减少了当事人因“司法神秘”、不理解等所造成的反复缠访缠诉的行为。如2014年1月2日，江苏省昆山市检察院门户网站上公开了该院不支持金某监督申请的决定书，金某委托的李律师在网上看了这份不支持监督申请决定书后赞叹道，“我们作为当事人律师，以前只能知道案件最终结果，现在连法律文书都公开了，不支持监督理由一清二楚，让我们更加信服。”[6]检察机关建立终结性法律文书公开制度，可以使利益得到协调，矛盾得到化解，有利于促进社会和谐。

三、检察机关终结性法律文书公开制度的构建

法律的生命不在于规定，而在于运用实施。终结性法律文书公开制度作为检察机关的一项新的改革，不能仅停留于规定，必须规范公开的范围、公开的内容、公开的流程等具体事项。

（一）公开的原则

作为一项崭新的制度，终结性法律文书在具体公开过程中必须坚持相关原则作为方向和指引，以免“误入歧途”。

1.依法性原则

依法治国是我国的基本治国方略，要求任何公民和国家机关必须依照法律行事，不能超越法律的权限。对检察机关来说，终结性法律文书的公开不当不仅严重影响法律权威和信仰，还极易造成民众情绪波动引发上访、缠访等不良事件。因此，检察机关将终结性法律文书公开必须坚持依法性原则，既要确保公开主体的合法，又要保证公开内容和流程的合法。简言之，依法公开是终结性法律文书公开的基本要求，也是检察机关必须坚持的基本原则。

2.真实性原则

“真实性原则”又称“客观性原则”，即指对事物的认识和判断应当从实际情况出发，尊重事物的本来面貌和发展规律，不能夸大，也不能缩小，必须做到实事求是。一份不真实的终结性法律文书公开带来的负面影响不容小觑，牵动着众多人的神经，需要付诸很大的精力来平息。因此，检察机关将终结性法律文书公开应坚持真实性原则，尊重案件的实际情况，剔除自然人的家庭住址、通讯方式、身份证号码、银行账号、健康状等个人信息和未成年人的相关信息等不宜公开的信息，按照案件的真实情况除开，不能加入个人的主观判断，更不能有个人好恶之嫌。

3.及时性原则

美国著名的经济法学家理查德·A·波斯纳指出：“正义的第二种含义—也许是最普通的含义—是效率。”[7]正义要实现，必须有效率，要及时，迟来的正义不能称得上正义。检察机关作为公平正义的维护者，在办案中必须坚持及时性原则，遵循法律规定的时限，不得有意延误。办案是一个动态性持续进展的过程，检察机关不仅要注意办案过程中的及时，还要注重办案结果的及时公布，使当事人及时知悉案件处理的结果。因此，检察机关将终结性法律文书进行公开必须坚持及时性原则，在作出不立案、不逮捕、不起诉等终结决定后及时将法律文书予以公开，保障公众的知情权。

4.规范性原则

规范，即明文规定或约定俗成的标准。动词意义上是指按照既定标准、规范的要求进行操作，使某一行为或活动达到或超越规定的标准。制定一项制度或者举办一次活动坚持规范性原则的本意在于依照法定程序进行，有章可循，减少随意性。对于检察机关而言，承担着强化法律监督、维护公平正义的重任，各项活动更应遵循规范性原则，按照既定的程序和标准进行，不能主观随意。终结性法律文书公开对于保证检察权公正运行、提高检察队伍素质和促进社会和谐具有重要意义，应当坚持规范性原则，由法定主体依照法定的范围和内容，按照法定流程进行公开，坚决避免出现无章可循的情况。

（二）公开的范围

根据最高人民检察院制定的 《人民检察院案件信息网上公开工作操作规范》 （试行）的规定，法律文书公开的范围包括：1.人民法院所做判决、裁定已生效的刑事案件起诉书、抗诉书；2.不起诉决定书；3.刑事申诉复查决定书；4.最高人民检察院认为应当在该系统发布的其他法律文书。同时，规定以下案件的法律文书不得在网上发布：1.涉及国家安全、商业秘密、个人隐私的；2.涉及未成年人犯罪的；3.可能会严重影响诉讼进程，或者引发恶意炒作、重大舆情风险的敏感案件等不宜在网上查询的法律文书。

需要探讨的是，“最高人民检察院认为应当在该系统发布的其他法律文书”如何理解和适用。该项是兜底性条款，范围依据什么标准划定，这些问题需要进一步明确。另外，需要指出的是，不支持监督申请书是指人民检察院认为当事人的监督申请不符合提出再审检察建议或者提请抗诉条件的，通知当事人时使用。[8]从终结性法律文书的概念出发，该项法律文书也具备终结性的意思，案件止步于检察机关，应该纳入公开的范围。

（三）公开的方式

在检察机关终结性法律文书公开的系统工程中，公开方式是桥梁和纽带，将社会大众与检察机关有机地联系在一起。合适得当的公开方式，关系着终结性法律文书公开的效果。

1.以主动公开为原则，以申请公开为例外

终结性法律文书公开作为深化检务公开的一项新探索，检察机关有义务按照法定程序将其向公众予以公开。但是，法律文书毕竟不同于一般的事务性工作，涉及到很多的利益争端，检察机关不宜全部主动予以公开。因此，检察机关应当坚持以主动公开为原则、以申请公开为例外，逐步推进终结性法律文书的公开。

2.公开的具体途径

最高人民检察院在互联网官方网站设立“检务指南”版块，点击“案件信息公开”专栏，其中一项重要的内容就是“法律文书公开”，包括了全国各个检察机关公开的终结性法律文书。想了解哪一个检察机关公开的法律文书，只要点击其所在的省份，就能看到相关的内容。

通过互联网公开终结性法律文书符合时代的需要，但是毕竟互联网还未覆盖全社会各个角落，全部上网公布不具现实操作性。因此，检察机关可通过下列途径将终结性法律文书予以公开：检察院电子显示屏；检察院检务公开栏；在检察院的门户网站上进行公开；定期在各社区设立的检察室和检察工作站进行公开。另外，对于属于主动申请公开的法律文书，只能向申请人提供，而不向其他人公开。

（四）公开的内容

一份法律文书包含相当多的内容，公开内容的选择是否妥当会在一定程度上影响公开的效果能否达到预期的目的。应当公开的内容没有公开，会使法律文书的权威大打折扣；不该公开的内容予以公开，则会泄露国家秘密或个人隐私。因此，检察机关终结性法律文书公开的内容包括两部分：应当公开的内容和不应当公开的内容。

应当公开的内容包括文书号，当事人基本情况，案件主要诉讼经过、基本事实和主要证据等信息。为贯彻落实保障人权的要求，在案件信息公开系统上发布终结性法律文书，应当采取符号替代等方式对下列当事人及其他诉讼参与人的姓名做匿名处理：刑事案件的被害人及其法定代理人、证人、鉴定人；不起诉决定书中的被不起诉人；被判处三年有期徒刑以下刑罚或者免予刑事处罚，且不属于累犯或者惯犯的被告人；其他需要做匿名处理的。如果当事人或者其他诉讼参与人要求公开本人姓名的，应当提出书面申请，经承办人核实、办案部门负责人审核、分管检察长批准后，可以不做相应的匿名处理。

对下列内容应当进行屏蔽：自然人的家庭住址、通讯方式、身份证号码、银行账号、健康状况等个人信息；未成年人的相关信息；法人以及其他组织的组织机构代码、银行账号等相关信息；涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息；根据文书表述的内容可以直接推理或者符合逻辑地推理出属于需要屏蔽的信息的；其他不宜公开的内容。

（五）公开的流程

终结性法律文书公开应当沿着一定的流程进行，避免随意公开和不当公开，影响检察机关的形象和当事人的合法权益。

1.应当公开的流程

对于刑事案件起诉书、抗诉书的公开，案件承办人应当在收到人民法院生效判决、裁定后十日内，完成拟公开文书的制作与审批，交由案件管理部门公开。对于不起诉决定书、刑事申诉复查决定书的公开，案件承办人应当在案件办结后十日内，完成拟公开文书的制作与审批，交由案件管理部门公开。对于需要报上级人民检察院备案审查的法律文书，应当在备案审查后十日以内，办理法律文书发布手续。

2.不宜公开的流程

对于不宜在互联网公布的终结性法律文书，案件承办人员应当提出书面意见和理由，报检察长审批，并报上级人民检察院备案。

（六）公开的保障

终结性法律文书公开意欲达到预期目的，必须建立一套保障机制，为其提供强有力的后盾支撑。

1.协调配合

终结性法律文书公开覆盖面广，涉及办案部门、案件管理、技术部门、宣传部门等多各部门，不是一两个部门就能简单处理的事情。因此，检察机关在法律文书公布过程中要坚持统一协调，加强各相关部门的协调配合，实现“1+1＞2”的效果。对文书公布过程中发现的问题，要及时协调解决。

2.风险评估

终结性法律文书代表着检察机关对案件的处理结果，与当事人的切实利益直接相关，一旦公开可能引发突发事件、舆论炒作、当事人上访等不稳定因素。因此，检察机关要对公开的内容、方式、广度、深度进行风险评估，既要防止为了公开而泄密，又要防止借口案件保密而回避公开。[9]对于有可能激化当事人矛盾、影响社会稳定的终结性法律文书，在公开前要组织相关部门进行充分论证，制定应对预案。同时，还要借助互联网络、微博、微信等平台加强对涉检舆情的动态监控，掌握法律文书公开的动态信息。另外，检察机关应加强舆论引导，要主动回应重大舆情，根据情况可召开新闻发布会或通过新闻发言人发布权威信息，占据主动，避免被动。

3.应对答复

检察机关将终结性法律文书公开，意味着这些文书被曝光在“聚光灯”下，接受社会各界的检阅，不免会被当事人或社会公众提出质疑和异议。因此，终结性法律文书公开后，检察机关面对的最大挑战是对各种异议和质疑的应对答复工作。这就要求检察机关组成应对答复小组，提前做好文书公开后的风险研判，并视情况及时组织相关部门做好释法说理，解答回应工作，积极回应群众关切。

4.监督制约

制度要想落到实处，不成为摆设，离不开相应的监督制约机制。同理，终结性法律文书公开制度要达到推行的目的和初衷，也必须要搭建配套的监督制约机制，为其提供动力支持。监督制约机制应当包含两部分：其一，应当公开而没有公开的。要将终结性法律文书公开工作纳入工作绩效考核范围，设置科学合理的评价考核标准，明确案件管理部门和各业务部门的责任分工，做到终结性法律文书公开的规范化、制度化、常态化。其二，不当公开的。对于终结性法律文书公开内容不全面、不及时的，当事人可以向检察机关纪检监察部门投诉，纪检监察部门根据不同情况责令予以纠正，对于情节严重的，追究有关人员的违法违纪责任。通过激励和惩罚机制的并行，终结性法律文书公开将会在依法规范的轨道内运行。

终结性法律文书公开是检察机关深化检务公开、提高司法公信力的有力举措，对于规范检察权公正运行、提升检察队伍素质和促进社会和谐具有重要价值。检察机关应坚持依法、真实、及时和规范的公开原则，准确界定公开范围，寻求合适的公开途径，加强有力的公开保障，推动终结性法律文书公开的持续有效。

[1]孟建柱.深化司法体制改革[N].人民日报,2013-11-25.

[2]最高人民检察院.2014年工作报告[R].

[3]陈瑞华.看得见的正义[M].北京:北京大学出版社,2013:89.

[4]易志斌.检务公开制度的法理思考[J].湖南社会科学,2009,(5).

[5]熊秋红.司法公正与公民的参与[J].法学研究,1999,(4).

[6]卢志坚,杨吉高,沈娟.江苏试点终结性法律文书上网公开[N].检察日报,2014-01-06.

[7][美]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析（上）[M].北京:中国大百科全书出版社,1997:31-32.

[8]陈国庆.人民检察院刑事诉讼法律文书适用指南[M].北京:中国检察出版社,2013:900.

[9]李广建.检务公开也得有风险管控机制[N].检察日报,2014-04-11(3).