城市土地收购储备模式比较及其运作探讨

摘要：随着城市化步伐的不断加快，城市对土地的需求不断扩大，土地作为一种稀缺性资源，变得非常紧俏。文章对城市土地收购储备模式进行了对比，分析了城市土地收购储备操作中存在的问题，并针对性地提出了相关建议。

关键词：城市土地；土地收购储备模式；上海模式；杭州模式；南通模式 文献标识码：A

中图分类号：F301 文章编号：1009-2374（2015）11-0005-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2015.11.003

城市化的进程中土地供需之间出现了矛盾关系，优化城市土地供给结构，合理控制供给模式，保证土地资源的可持续利用已成为国家发展中面临的重大问题。

1 城市土地收购储备模式比较

1.1 土地收购储备中的上海模式

上海是我国最早建立土地收购储备机制的城市，在此之后，众多城市纷纷效仿。上海的土地收购储备模式以市场为主导。上海的土地发展中心以市政府的要求和自身的收购计划为前提，通过和收购方的沟通协商，明确地价并约定土地收益的比例分成，并由上海市土地发展中心支付收购金，按照规定办理土地过户。在这种模式之下，政府对政府规定的收购范围内的土地不具有强制性，土地的收购成功与否完全依托于土地发展中心与土地原用单位的协商，决定权在于原土地使用单位。而且土地发展中心是否拥有充足的运作资金也成为土地收购的困难点。因此，在上海模式下，政府难以对土地市场进行绝对性控制。但是，由于此种模式以市场为导向，因此，上海模式注重保护土地权利人的利益，土地储备机构与其他政府部门之间的职权也处于法律的框架之内，土地收购储备部门的职能相对而言较为明确。

1.2 土地收购储备中的杭州模式

杭州的土地收购储备以政府为主导。杭州市政府将杭州市区范围内所有需要盘活的土地纳入土地储备体系之内。因此，杭州市政府可以对城市土地的收购和储备进行垄断，由土地收购储备部门通过公开拍卖或者招标的形式，将土地向市场进行统一的出让。另外，杭州土地收购储备部门实行分层管理的组织模式。杭州模式，政府掌控着土地的供应，政府实行统一的收购，能够有效地对分散的土地资源进行整合。然而，在这种土地资源的高度控制之下，土地权利人的权利非常小，土地权利人无法合法地转让土地，这不利于保障土地权利人的利益。另外，过分强调政府土地收益，容易导致土地价格的快速上涨。

1.3 土地收购储备中的南通模式

南通的土地收购模式实行的是政府市场混合型模式。在南通模式下，将市场运用、政府指导与土地资源管理进行有机的结合，运作模式采用与政府主导模式相类似的形式。在此种模式之下，政府规定了储备地的范围，土地储备机构是国有土地资产的代表，土地储备机构可向原用地单位进行收购，支付土地收购的补偿费用，取得土地的使用权。南通模式通过明文规定土地储备的范围，通过土地投资中心将交易的土地提供给市场，使其具有了一定的强制性。然而，南通模式在实际运作中容易出现职能不明的现象，政府的行政职能与土地所有权职能之间容易出现混乱，不利于土地储备机制的运行。

2 城市土地收购储备制度运行中出现的问题

2.1 土地收购价格内涵界定不清

土地的收购价是城市土地收购储备机制中的关键点，也是机制运行中的争议点。就地价而言，可分为目前状态下的用途价格和将来规划下的土地发展权价格，在进行土地收购的时候，使用哪种状态下的价格进行收购成为收购方和被购方之间的争议点。目前，对于土地收购价的性质定位存在补偿性质、市场性质、开发成本性质三种做法。补偿性质的收购价将土地收购价确定为土地收购补偿费用，在许多地方的政策中使用的“土地收购补偿费用”的说法。具有市场性质土地收购价格，要求地价要低于正常的市场价格，这种方法可以避免被收购方哄抬地价，有利于保证收购方的利益。具有开发成本性质的地价将收购价格与被收购的土地的开发成本进行关联，收购价格应该根据开发成本进行指定。三种性质的收购价，在实行中应使用何种为佳呢？根据实现条件进行合理的选择是最为有效的方式。

2.2 收购资金紧张，融资渠道单一

各城市土地收购储备部门拥有的资金是影响土地收购储备的核心因素。目前的土地收购储备融资渠道比较单一，主要是利用银行抵押的方式，上海市土地发展中心收购资金的60%是由银行贷款提供的，这使得银行面临较大的投资风险。由此土地收购储备资金的融资渠道单一可见一斑。从现代企业的发展角度来看，单一的融资渠道是造成企业运营困难的重要因素。因此，单一的融资渠道对城市土地收购储备的运行非常不利，也不利于银行的发展。另外，由于土地开发和储备周期的影响，城市土地收购投入资金的回收是不确定，资金难以在短期进行回笼，流动的资金的降低极大地增加了金融风险，不利于城市土地收购储备可持续健康运作。

3 构建以政府为主导的城市土地收购储备模式

我国实行土地公有制，土地归国家所有，实行政府为主导的土地收购储备模式有利于国家垄断土地一级市场。同时，现行的土地制度中的缺陷是由于政府宏观调控不当造成的，政府不能对土地的一级市场进行垄断，是造成供需关系矛盾的关键。所以政府主导型的土地收购储备模式是较为符合我国国情的。下面就构建有效的以政府为主导的土地收购模式策略进行说明。

3.1 完善法律法规实施有效的法律保障

城市土地收购储备过程中涉及多方面的利益，为了保证各方的利益，规范市场，保证政府对土地市场调控的合法性，立法部门必须制定一系列的相关法律。因为，如果没有法律依据，政府在土地收购储备过程中会受到诸多方面的质疑，导致收购活动难以付诸行动。通过立法保护政府对土地的优先征用权，能够使政府对分散的土地资源进行有效的集中。

3.2 建立委托代理机制

城市土地收购储备的资金运作应该借鉴现代企业的财务管理模式，建立委托代理机制，即土地储备部门是受政府委托，其工作内容需要在政府委托的范围之内执行。建立委托代理机制的原则必须要明确相关的原则，明确委托机构和政府之间的分工和利益分配。同时建立相应的风险基金。

3.3 建立行之有效的监督机制

在城市土地收购储备的运作过程中，建立行之有效的监督机制，加强收购、储备工作中的监督，有利于实现城市土地收购储备的目的。上级部门应该加强监督，建立房产、规划、土地、建设等多部门联合的监督管理委员会，对土地的收购、储备以及出让的流程进行监督，指导土地收购储备部门的运行。让公众积极参与到监督过程之中，实现信息公开制度，利用网络平台公布土地的收购、储备、出让以及开发的相关资料，同时建立举报投诉通道。

4 结语

总之，我国人口众多，土地资源有限，在城市化进程不断加快的当下，进行城市土地收购储备具有很重要的意义。三种城市土地收购储备模式各有优缺，基于我国的国情来看，以政府为主导的模式较为可行，在构建政府为主导的模式时，要完善法律法规，建立行之有效的监督机制，才能保证城市土地收购储备可持续的健康运作。

参考文献

[1] 谭术魁，彭补拙.对我国若干城市土地储备运作的比较[J].中国房地产，2013，7（1）.

[2] 冯昌中.社会主义市场经济条件下的土地储备及其模式选择[J].地理科学，2012，1（6）.

作者简介：钟力（1979-），女，河北秦皇岛人，秦皇岛市土地收购储备交易中心工程师，研究方向：土地收购储备、档案管理等。

（责任编辑：周 琼）