论政府在保障农村老年人合法权益的责任

陆云卿

（南宁职业技术学院 人文社科部，广西 南宁 530000）

老龄化是21世纪人类面临的最严峻的考验之一。目前，我国的人口老龄化加速发展，并呈现高龄化、空巢化趋势。第六次全国人口普查资料显示，我国60岁及以上老年人口已达1.78亿，占总人口的13.26%。中国城市较乡村，沿海省份较内地发达的特点，劳力资源随之配置，青壮年外出务工谋生，农村里只剩下老年人（60周岁以上）和留守儿童。中国未来人口老龄化问题，农村比城镇显得更加突出［1］。农村老年人问题是中国城镇化、现代化建设过程中产生的严重社会问题，政府必须直面并承担保障老年人权益的责任。

一、农村老年人的生活困境

由于历史传统、幅员辽阔、发展政策和地区发展不平衡等因素制约，造成我国农村基础建设设施非常薄弱，养老资源严重不足，加上赡养义务人又须外出务工的现实状况下，与城市老年人相比，农村老年人面临的困难更大。

（一）无退休制度，体力劳动负担较重

青壮年劳动力外出务工导致农村劳力严重缺乏。农村没有退休制度，受根深蒂固的自给自足、勤俭节约思想影响和经济条件限制，农村老年人不但要克服困难耕田种地，保障粮食自给，还要承担照料孙辈的重任。这样，老年人实际上承担了田间劳作、抚养未成年人、干家务活等多项工作，加重了老年人的负担［2］56。一些地方的老年人感慨和抱怨：比大集体时还辛苦，压力大，不幸福。在乡村，老人家含饴弄孙，颐养天年只是一个虚幻美景，就其最基本的生存权利都受到影响。

（二）经济状况差，缺乏物质保障

目前，农村的养老金制度不完善，政府发放的微薄养老金远不足支付基本生活所需。在宗族血缘关系弥漫的乡村，在政府资助有限的情况下，基层干部很难做到公平地对待每一个生活贫困的老人，现实里只有一些特别困难的孤寡老人可以申请得到政府微薄的低保金，享受五保户待遇有严格的条件限制，最凄惨的是女儿外嫁又无儿子的老人。据调查，高达80.9%的农村老年人是通过自己劳动来获得收入［3］。不少患有慢性疾病需经常看病吃药的老年人，积蓄有限易被耗尽，在子女供给有限或无供给的情况下，其应有的基本物质生活权利也难以得到满足。

（三）子女外出务工，老人生活无人照料

不论是国家政策思路还是传统文化，农村“儿子养老”的现实都没有改变，但是老年人应有的被赡养、受照料的权利却没有得到保障。研究资料表明，现时农村青壮劳动力外出务工的量非常大，甚至几个子女夫妇双双背井离乡外出求财，而且中国幅员辽阔、东西部发展差距大，老年人身边没一个子女来照顾的现象比比皆是，尤其是中西部欠发达省份。而且传统习惯和风俗定势下女儿外嫁后一般不回来照顾自己的父母，只承担辅助型照料和探亲工作，这是法律关于“子女公平赡养义务”无法解决的问题。农村家庭照料者减少，乡镇尤其是广大农村的养老服务机构非常稀缺，欠缺基本生活设施和合格的服务人员，管理不到位，配套也不健全，所以等同空置。社会化的照料服务等福利制度缺失，这降低了农村老年人的家庭照料质量［4］23，老年人生活陷入困境。

（四）医保条件差，身心健康状况差

因长期在日晒雨淋条件下从事重体力劳动，农村老年人或多或少落下病根。但国家没有给他们定期检查身体的待遇和条件，因此很少有人做定期检查，一者因为离医院比较远，路上花的时间、金钱成本高。二是在医院高药价、大处方的“盘剥”运作模式下，费用太高。加上现时的“新农村合作医疗保险”制度存在严重弊端，检查、门诊看病治疗不得报销，只有住院治疗才能报50—70%的比例。患者依然要承受数目较大的医疗费，不少家庭因病致贫返贫。许多节俭一生的老年人不愿意去检查治疗，有病了只得硬拖强忍，其潜在的疾病就没有被及时发现、医治，身体健康状况令人堪忧。城乡人口身体素质相比，农村的中青年身体素质要比城市好，但到了老年阶段则正好反转，且农村平均寿命低于城市，就说明了这个问题的存在。

至于心理健康状况，调查显示，农村老人经常感到孤独、烦恼、压抑、不幸福，甚至有自杀的念头，一些地方农村老年人自杀率升高特别快，用“极为严峻”来判断这一形势并不为过。青壮年外出务工，老年人照看孙辈增加了老年人的心理压力。条件稍好的子女把孩子接到城里或孙辈大了外出求学，无法享受到儿女在膝下的天伦之乐，陷入孤独境地。农村老年人文化层次低，无法欣赏以城市人文化水平为基准制作的电视节目，它们极不适合缺乏文化和欣赏能力的农村老人。在健康娱乐方式几近空白的农村，老人们只能过着空寂无聊的生活，不少人赌钱（额度少）度日，政府在乡村办的老年协会成了名副其实的聚赌场所。老年人不仅健康权没有得到保证，精神赡养更是空谈。

二、政府保护农村老年人合法权益的法理责任

（一）实现社会公平

公平、正义是法制社会的基本理念。一个平等的法制国家里，公民享有得到政府平等关怀和尊重的权利最为重要。尽管我国宪法和相关法律规定了老年人的物质帮助权，但现实中的社会保障不足，农村的养老金少得可怜，城镇达到84.7%，月均退休金1527元；农村34.6%，月均养老金74元，仅为城市老年人平均月退休金的近5%。在老年人平均年收入结构中，城市中老年人的养老保障占到86.8%，而农村目前主要还是靠家庭和土地养老，养老保障只占到18.7%［3］。同样为新中国工业化、现代化发展积累了原始资金、做出贡献的一国公民，却遭致这么悬殊的待遇，这是应该引起政府关注的问题。正如德沃金所说“政府对人民的关怀——提供各种福利是很重要的。……必须抛弃功利主义，因为它是可以被用来而且一直是用来论证蔑视少数人的权利”“政府必须关怀它所治理下的人民，也必须尊重他们。而且要平等地对待他们”［5］72。由法理层面看，政府负有一视同仁地承担农村养老社会保障的不可推卸的职责和义务，可现实是政府惠及乡村老人养老的政策、法律、道德还有很大的努力空间。

（二）政府偿还历史旧债，向农民回馈政策收益

在计划经济时代“农村支持城市，农业补偿工业”的工业化道路政策和发展模式下，工农业产品“剪刀差”严重，政府为迅速完成工业化的原始积累，曾利用政策优势人为地剥夺农民合理的经济收入和农村发展的机会，使得农村经济在计划经济时代30年没有进步和发展，现在正是这批当年作了贡献的农民现在晚年没有生活的基本保障。因此，照顾沦为弱势群体的农村老年人，偿还良心债，在物质上回馈于已有恩的农民，这是一个责任政府的职责。

三、政府完善农村老年人居家养老的法定职责

在我国，居家养老是既符合传统习惯，又适应现实国情的最主要也是最佳的养老方式［3］。农村老年人的合法权益保护是一个系统的工程，需要立法、政府、司法、执法等广义的政府各部门的相互配合、实施和监督。增强政府责任主体作用，提供物质和制度保障。

（一）政府要加强宣讲、教育，弘扬孝道和法制精神

立法工作要有质量、合理性。关于老年人的权利已散见于《老年人权益保护法》 《婚姻法》等多部法律法规，诸如：有子女赡养权、财产自由处分权、再婚权、立遗嘱权、社会关爱权和司法援助权等，比较齐全完备，但互相间不够协调，加之受传统习惯的影响，法律实施至今没有达到应然的状态。老人欠缺赡养、被被虐待、有病不得医治等恶性案例时有发生，常见诸报端。当下的农村，这类矛盾纠纷多数情况下靠道德去规范约束，而道德的约束力、强制力在世风日下、浮躁功利的今天已很弱势，老人的合法权益陷入两难境地：有法可依却无力维权，道德被边缘化而规范乏力。此外，完善老年人健康和赡养立法。在老年人身体保健相关的服务设施和机构、补贴的医疗费的来源和补贴量等问题法定化，使老年人的健康和赡养责任明确。调查显示，28.6%的农村老年人常常感到孤独［3］。精神赡养很重要应引起重视，现代研究表明：在人生活的环境中，不良的情绪和恶劣的心境是缩短人寿命的最重要的因素［6］22，将精神赡养以法律形式明文规定，用量化使其具有操作性很有必要。

加强法制宣传和舆论监督工作。第一，加强法律宣传。政府应通过多种途径宣传老人权益及其保护的相关政策和法律，如开办法律讲堂、普法栏目组等电视节目；也可以组织法律人员下乡宣讲，尤其是在农村和老民工集中的场所里，向他们讲述法律的权威和孝的重要，也可以表彰那些孝敬老人的模范以正面教育。同时教育、指引老人正确认识自己所拥有的权益，鼓励他们依法据理积极维权。第二，加强舆论监督，利用乡村熟人社会的舆论压力来谴责那些不尊重、不爱护甚至虐待老人的行为，使其在周围群众的舆论评价中被孤立而醒悟。最后，法律宣讲教育的同时，提出可行的建议，并由村干部监督实施。《论语·里仁》：“父母在，不远游，游必有方。”对于迫于生计子女必须外出务工的家庭，要视父母身体情况而定。父母身体状况还好的，生活完全能够自理的，子女外出务工时经常跟父母联系，并按期寄回足够的钱物来支持父母的物质生活，尽量抽时间回家看望。若父母身体状况较差已明显需要照料或年纪超过75岁（国人平均寿命），独子不宜外出，兄弟多的协调，须有一人在家照顾老人，并作适当经济补偿，或轮流出去，这样尽孝和外出务工收入两不误。

（二）强化保护老年人权益的法律实施和监督

司法和执法上要严格实施，保障老年人合法权益。借鉴马锡五审判经验，将法庭前移乡村巡回审判，方便和激励老人维权，这也是很好的法制宣传活动。要依法贯彻“保护老年人合法权益”法律精神，强化对侵权行为的制裁力度，让侵权人或社会对国家以强制力保护老人权益的意志和决心有正确的认识，有敬畏法律权威之心。尽管居家赡养的责任主角是其子女，但考虑到赡养关系之间的亲情血缘关系以及纠纷之后需要继续和谐相处，现实中不少老人合法权益受到损害后，调解或审判人员往往都是将其子女教育一番了事，一般不会严格依法采用强力手段来促使子女“改邪归正”，造成老年人在家庭中地位降低和权益受损害。所以，法律机关应坚持和维护法律公平正义的宗旨，秉持良心上倾向于维护弱者的善心，对违法行为要加大法律的制裁力度，严格依法办事，违法必究。人大和检察院系统要严格履行法律实施的监督职责。在政府机构或民政系统内部中成立新的社会团体——老人权益维护联合会，性质、职能和地位和妇联基本一样，这些机构的工作视野和信息系统应主动地深入乡村，切实有效地发挥其在乡村法制建设中的作用。

四、政府在保护农村老人合法权益的政策责任

（一）政府加大投入，调配资源，创建和完善养老机构

政府握有土地等公共财产处置权、征用权，能充分调动各方面力量，为农村老人养老创造条件。一是根据农村老年人口规模和需要，设置和完善农村养老机构；二是利用目前农村闲置的小学校舍，改造成老年人活动中心或养老公寓，短时间就可以解决场地、设施问题。三是在养老院里配备专业的有爱心的服务人员，并且定期考核其职业道德、专业素质和服务能力。或利用部分下岗的代课老师培训再就业，做养老院或中心的管理服务工作人员，政府为其代缴“五险一金”，实现政府公平地对待、妥善安置代课老师的同时，也为农村养老保险事业找到了较高素质的管理人群。四是积极开展组织老人文化、健身、娱乐活动，使其得以常常聚会减少精神孤寂，保证心理和身体健康。

（二）发展和健全农村社会保障制度

建立全员性的农村老人养老保险体系，让老人直接拥有养老金。国家应出台相应的养老保险制度，政府和农民按比例各出资一部分，建立普惠式的养老保险体系，并随经济发展逐年提高受益金，真正地让农民享受经济发展带来的实惠。基层政府和村干部要深入群众宣传到位，让广大的农民取得信任，积极踊跃地参加并从中受益。

（三）弘扬孝道，邻里互助，合作养老

家庭赡养、居家养老是目前我国乡村养老的最主要、最理想的形式。但是，家庭中的中青年人是赡养老人的主力军，同时也是经济发展的中坚力量，东西部差距、城乡差距使得他们被生活所迫外出务工，导致父母在家无人照顾。因此，政府要贯彻中央“城镇化建设”的精神，通过减免税费、技术下乡等措施，大力引进、扶持和发展乡镇经济，为中青年人在家乡提供有稳定收入的岗位，减少外出打工谋生的依赖。农村经济发展可以改善老人的物质条件，子女行孝在身边，其精神面貌也将随之改善。中国的乡村大多聚族而居，政府要利用好村民之间血缘亲情的优势，鼓励和引导村民邻里互助，合作养老，适当引入市场经济原则，建立劳力交换和经济补偿机制，外出务工的给在家行孝照顾老人的青壮年以一定的经济补偿。正如武汉大学社会学系刘燕舞老师在其国家社会科学基金项目《农村老年人自杀的社会学研究》中指出：尝试建立一种“新集体主义”，通过半市场化、半国家化的居家养老，来缓解当前农村的养老、医疗矛盾和困境。

保护老人的合法权益，并让曾经吃苦受累和为新中国建设做出贡献的农村老人享有一个健康幸福美满的晚年是政府应尽的职责。在逐渐步入老龄化社会的当下，健全农村社会保障体制，起草和完整保护老年人权益方面的法律是势在必行的。

［1］农村留守老人的社会支持网研究［EB/OL］.http://www.xzbu.com/1/view-5773189.htm

［2］贺聪志,叶敬忠.农村劳动力外出务工对空巢老人生活照料的影响研究［J］.农业经济问题，2010（3）.

［3］全国老龄工作委员会.2010年中国城乡老年人口状况追踪调查研究报告［R］.

［4］黄磊.浅议中国农村空巢老人的权益保护问题［J］,法制博览，2013（10）.

［5］张文显.二十世纪西方法哲学思潮［M］.北京:法律出版社,1998.

［6］穆光宗.龄人口的精神赡养问题［J］.中国人民大学学报，2004（4）.