我国农业面源污染防治的法律制度缺失及完善

吕爱梅

(厦门大学 法学院，福建 厦门 361005 )

我国农业面源污染防治的法律制度缺失及完善

吕爱梅

(厦门大学 法学院，福建 厦门 361005 )

农业面源污染问题是农村现代化发展过程中的顽疾，亟须法律制度加以解决。当前我国农业面源污染防治法律制度还存在立法理念陈旧、法条可操作性差、执法薄弱、司法受限及法律责任缺失等诸多弊端，严重制约了建设生态文明社会的目标诉求。针对当前我国制度现状，结合域外经验，应当从转变立法观念、完善防治法律、建立农村环境执法机构、健全公众参与机制、提供经济刺激和技术保障等层面加以完善。只有攻克农村环境面源污染，才能保障国人的环境权益。

农业面源污染；水污染；环境保护

清洁的空气、干净的水源及安全的食品是人类健康生活基本保障的三个要素。目前，因为农业面源污染导致的食品安全等问题直接影响了中国百姓的身体健康。十八届四中全会后，中国环境保护进入全面攻坚阶段，农业面源污染防治这一环保薄弱环节亟须完善。

一、农业面源污染概念界定及危害

人类活动中产生的大量工业、农业和生活废弃物通过不同的途径进入水体，使水体的生物组成、化学成分、物理成分等发生变化，造成水污染。就水体来说，现代化的农牧业生产过程中滥用的化肥、农药和兽药，随意处置的农作物秸秆和畜禽排放物等都可能是污染源。农业面源污染就是形成水污染的污染源中的一种。农业面源污染有狭义与广义之分。狭义仅指在农业生产过程中产生的污染。广义是指人们在农业生产和日常生活过程中产生的、未经合理处置的营养质、毒性物质、病菌、作物残体通过地表径流、农田排水等分散性地进入地表或地下水体引发的对水环境的污染。[1]本文采用广义含义。

与水体点源污染不同，农业面源污染的污染物并不是直接排入水体中，而是大多堆积在广阔的地面上，在堆积期间，一部分通过土壤渗入到地下水中，一部分随径流发生迁移。土壤是农业面源污染物迁移的“载体”，雨水的淋洗冲刷、各种径流是农业面源污染物迁移的“工具”。[2]在没有降雨和农田灌溉时，污染物的有毒物质大多富集于土壤中，污染面不会太大，但在降水尤其是暴雨、径流的作用下，堆积在地面上的农业面源污染物在雨水的冲刷下呈“面”状迁移进入各种水体中，污染之处不断扩大，污染程度不断加深。在我国南方地区，纵横交错的河网、河渠是连接陆地农田和主河道的直接通道，高肥料富集的稻田中的氮磷有机污染物通过这些密集的河网，即使在地表径流较小的条件下也容易对主河道和湖泊造成面源污染。农业面源污染有“晴天堆积，雨天排放”的特点，最严重的危害发生在暴雨之后，因此，在相应的防治措施中应当充分考虑地质结构、降雨及径流间的相互作用，合理控制农业面源污染物扩散的关键因子。

二、我国农业面源污染防治的法律现状

近年来，随着农业面源污染情况的不断加剧，国家从宏观方面对农业面源污染防治的立法构建了相对完善的环境保护法律框架，从《宪法》到各单行环境法，从行政规章到部门规章等都有涉及农业面源污染的法律规范。

(一)《宪法》相关规定

《宪法》第二十六条规定，要保护生活和生态环境，防治污染，将环境保护确立为我国的基本国策。农村环境是环境保护的对象，农业所产生的面源污染理所当然包含在防治中。《宪法》的相关规定为防治农业面源污染提供了基本的依据和保证。

(二)环境基本法的规定

改革开放以来，在《宪法》的基本原则指导下，2014年修订的《环境保护法》调整并增加了生态保护红线、生态补偿等制度，使现有的《环境保护法》更加完善。该法第十七条到第三十三条，以更加详尽的法律规定确定了政府在环境保护中的职责及所负有的责任。第二十条对土壤、水等面源污染做出了概括性规定，并规定了各级政府应对本辖区范围内的环境负责。第三十二条提出的检测、评估和修复制度完善了对大气、水、土壤的保护。这些原则性的规定成为农村环境保护工作的基本条款。农村生态和生活环境作为环境总体的一部分，以《环境保护法》为主体开展各项环境保护工作理所应当。

(三)《农业法》的相关规定

2012年新修订的《农业法》第二十五条第一款规定，推广高效、低毒、低残留的农药，加强化肥农药的环境安全管理。[3]在该法中，对农业资源和环境污染单列一章做了专门的规定。第五十七条到第六十六条均是对农村环境问题的规定。第五十八条规定，为确保农用土地的合理利用，要发展生态农业，推广新能源。第六十五条和第六十六条分别对畜禽养殖所造成的污染及其他一些面源污染进行规制，同时对废气、废水、废渣“三废”问题造成的污染事故做出相应的规定。现行的《农业法》是防治农业污染的专业立法，在农业领域具有基本法的性质，为防治农业面源污染做出了较为详细的规定。

(四)环境保护单行法中的规定

(1)防治水污染方面。2008年修订的《水污染防治法》被视为一部治水的重典，在一定程度上改变了旧法“对农村水污染防治心有余而力不足”[4]的现象。《水污染防治法》作为水污染防治领域的基本法，面对的是水的整体。作为一部环境单行法，“防治水污染”是《水污染防治法》的立法目的和核心。[5]围绕这一核心，现行《水污染防治法》为农业面源污染控制做了诸多规定。例如对政府责任的规定，被誉为“2008《水污染防治法》的十大亮点之一”[6]。《水污染防治法》第五条细化了政府在环境保护中的责任，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。该法第十一条和第十二条均概括性地规定了地方各级人民政府可以对国家水环境质量标准中未作规定的项目，制定地方标准，并报国务院环境保护主管部门备案。第二十五条规定建立水环境质量监测制度，统一发布国家水环境状况信息。此外，《水污染防治法》从以下几方面提供了公众参与的制度保障：该法第十条规定，公众有对水污染行为的检举权；第十九条规定，公众能够了解水污染防治执法部门的具体工作情况，进而予以监督；第二十五条规定，国务院环境保护主管部门统一发布国家水环境状况信息，由此保障公众水环境知情权。

(2)防治固体废弃物方面。2000年修订的《固体废物污染环境防治法》是我国现行防治固体废弃物污染的综合性法律规范。该法第十九条和第二十条对农用地膜的使用、畜禽养殖粪便的处理等做了规定，加强了对农村固体废弃物污染防治的控制。为防止农村生活垃圾等所造成的污染，该法在第四十九条规定，农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。

(五)行政法规和部门规章的相关规定

(1)《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人进行破坏农田的活动。第二十五条规定，作为肥料的城市垃圾投向基本农田应符合相应的规定。第二十六条规定，因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。

(2)国家环境保护总局制定的《畜禽养殖污染防治管理办法》第八条中将“三同时”制度应用于畜禽养殖场污染防治之中，第十一条规定缴纳畜禽养殖排污费。

(3)《农药管理条例》第二十六条到第三十条规定，对农药的使用要依据相应的规定，做好防范措施，防止污染环境。部门规章如《农药登记规定实施细则》为保护农村环境，防控面源污染，从制度和程序上对农药的使用做了具体的要求。

(六)地方性法律和地方政府规章的相关规定

在地方性政府规章中，如《山东省农业环境保护条例》第十九条规定，单位和个人应当对饲养的畜禽粪便、废水及其他废弃物进行无害化处理，避免和减少对农业环境的污染。此外，《湖北省农产品基地环境管理办法》《四川省农药管理条例》等一系列地方性政府规章都对预防和控制农业面源污染做了诸多的规定。

(七)环境标准

为适应不断变化的环保形势，国家也相继出台了很多新的环境标准,如为防止土壤、地下水、农产品污染而制定的《农田灌溉水质标准》。将环境标准指标细化，更有利于保护农村环境，保障农业生产。[11]

三、我国农业面源污染防治在实际法律应用中存在的问题

尽管我国在预防与控制农业面源污染方面制定了一定数量的法律法规，但在实际的法律应用中仍存在诸多问题，主要表现为以下几点：

(一)立法问题

(1)立法理念陈旧。尽管农业面源污染治理在法律层面并非完全空白，但从现有的法律法规中我们不难看出，现行的污染防治的法律法规是在工业城市化的背景下制定的，诸多规定与农村的现状不符，侧重于点源控制和末端控制，致使很多制度缺位。[7]应对农业面源污染方面的立法依旧采取的是“禁、限、罚”命令控制模式。这种模式将责任过多地推向农民，加重了他们的生活负担。

(2)我国现有的法律法规大多是针对传统的点源污染和城市面源污染特点而构建的，其中虽有少许涉及农业面源污染防控的，但过于原则，在农村地区缺乏完善的非点源污染防治法律法规体系。例如立法中有关农用化学品管理制度，大多散见于工信部、农业部等各部委发布的规章、行业标准及规范性文件中。它们虽然比较详细地规定了农药生产等级制度、农药产品质量监测制度、生产者和销售者施用农药的安全义务等，但目前仍缺乏专门的肥料法规，这势必会影响制度的实施。

(二)执法问题

(1)法律可操作性不强，执行力度弱。例如《水污染防治法》第四十七条规定，对“运输、存贮农药和处置过期失效农药”要加强管理，但是并未对管理的主体及如何管理的问题予以明确规定。第四十八条规定，要科学、合理、不过量地施用化肥和农药,但“科学、合理、不过量”的标准则很难界定。第四十八条还规定，县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门有指导职责。“其他有关部门”是指哪些部门？如何“指导”？这些问题都未明确。

(2)追究法律责任的规定不完善致使法律责任形同虚设。[8]由于农业面源污染的分散性、隐蔽性、随机性等特点，所以绝大多数乡镇、县级执法机构不明确，缺乏专门的执法队伍。当发生面源污染后，涉及环境、农业等诸多部门，往往导致最终的处罚无法落实，有些县虽有环境保护部门，但多数流于形式，没有实权。另外，一些农村环保机构执法队伍中的人员法律知识有限，难以为农村环境保护工作提供切实可行的高水平的法律服务。

记xn(t)=x(t+τn)，yn(t)=y(t+τn)，un(t)=u(t+τn)，vn(t)=v(t+τn)，t>t0-τn，则对任意的正整数m，存在函数序列{xn(t):n≥m}，{yn(t):n≥m}，{un(t):n≥m}，{vn(t):n≥m}，使得它们在时标Τ上的任意有限区间上有收敛子列.为方便起见，其收敛子列依然记为{xn(t):n≥m}，{yn(t):n≥m}，{un(t):n≥m}，{vn(t):n≥m}.

(三)司法问题

(1)农业面源污染涉及的范围很广，很大程度上是农民的共同行为，这就决定了它并不能像普通的民事、刑事或行政案件一样处理。

(2)农民在很多时候既是环境的污染者又是受害者，这种双重角色决定了其不可能将自己告上法庭。在收集证据及责任认定方面，农业面源污染的分散性和其他特点使其很难进入司法诉讼领域，因此，立法在此方面的规定如同虚设，并没有实际的法律效果。

(四)农民环保意识淡薄

当前农民对环境保护的意识不强，主要表现在以下方面：一是除非发生重大环境污染事件，环保部门派人进村进行环境宣传活动的次数较少，对环境检测的次数更是少之又少。二是受文化水平的限制，农业结构调整、农业科技推广速度缓慢，农民接受新技术能力低，给农村推广技术创新和科学管理带来了很大的困难。三是思想意识落后[9]，许多农村自然资源条件差，交通不便，信息闭塞，农民思想封闭，表现在：守旧思想严重，排斥新技术；安贫思想严重，许多农民存在宿命论的心理，“等靠要”思想严重；求稳思想严重，大多数农民经济实力薄弱，在接受新技术时慎之又慎。

四、我国农业面源防治法律制度的完善

面对农业面源污染问题的严重状况，环境是其“病症”，人类的各种行为是其“病因”，而治理的不足是其“病根”。人类对环境的无限制索取使得环境不堪重负，要制约人类无节制的需求就必须依靠法律来规制。

(一)转变立法理念，健全农村面源污染防治法律

广大农村在致力于迅速发展经济的同时， 忽视了环境建设和生态保护，因此，在应对农业面源污染的立法方面应转变以往“禁、限、罚”的命令控制模式，可借鉴美国的做法，对于自愿采取措施防控农业面源污染的，一方面可予以减免部分的税费，另一方面由政府和农民共担环保成本。这样既可减轻政府环境治理的压力，也可使农民意识到自身积极采取措施是对自己的有益行为。推广生态农业，国家可通过在政策、市场调控等方面积极引导。尽管目前我国有较多的关于环境保护的单行法律，但至今仍未有一部防治农业面源污染的专门法律。现有的法律条文大多是指导性、概括性的规定，缺乏针对性和系统性，有些法律仍需细化。[10]要保持农村的可持续发展，推进农业的现代化建设，有法可依是前提。首先，要积极拓宽立法领域，探索制定一部全面的农业面源污染防治法，与《农业法》《环境保护法》等构建成一个完善的法律体系。其次，在广大农村地区针对生活垃圾污染严重问题，可建立农村生活垃圾回收制度。再次，制定国家清洁生产的技术规范，引导农民科学施用化肥农药，对于人畜粪便等有机废弃物采取集中处置措施，发展循环经济。

(二)加强执法，实现城乡环境保护一体化

加强农村地区环境保护执法队伍建设，完善执法体制，加大执法力度，界定和明确相关部门的法律责任。要抛弃表面形式，切实采取多种执法手段，开展专项整治活动。实行行政首长负责制，以绿色GDP来考核政府的政绩。加大惩罚力度，制定合法合理的行政、刑事等处罚手段，让责任主体自主形成预防违法意识，自主规制自己的行为。此外，各部门之间要相互协调配合，做到职能清晰、分工明确，避免相互推诿，兼顾效率和治理效果。

(三)公众参与，防治农业面源污染

建立农业面源污染防治的规划制度，借鉴国外相关制度设计，将“三同时”制度及“污染者负责原则”同时运用到农村面源污染防治中，做到农村的环境、经济与社会建设同时设计、同时施工、同时规划发展。在面对农民既是污染者又是受害者的双重角色[12]时，仅依靠政府来防治农村面源污染是远远不够的，必须转变农民的双重角色，使其变为治污者。首先，从国家政府层面而言，针对农业面源污染的特点，借鉴美国的具体做法，制定符合我国实际的环境监督、评价法律体系，在农业生产过程中建立环境影响评价制度。此外，还可采取相应的环境经济手段，因时制宜，逐步完善农村环境。一是利用经济手段加以调控，如开征环境税、适用环境补贴等[13]；二是在总量控制的基础上推行排污权交易制度，优化农村环境资源配置，提高使用效率。其次，通过奖励制度，鼓励农民勇于揭发污染环境的单位和个人，检举使用危险污染物和肆意倾倒排放污染物的单位和个人；以人民为主体，积极发挥社会性组织的自治作用，成立相应的环保组织，同时在村委会的村规民约中制定相应的环境保护的民约，对于涉及公共利益的重大农村环境污染问题，以召开听证会的方式，认真听取村民意见与诉求，让村民切实参与农村环境的保护；通过各种政策的引导和技术的帮助加大普法宣传，提高农民的环保意识和责任意识。

(四)实施流域综合管理

在流域的综合治理中，积极发挥行政机关的作用，由当地政府设立专门的环保机构对小流域的面源污染进行综合整治，控制农村生活污水的排放、生活垃圾的随意倾倒，运用科技手段对生活污水和生活垃圾进行集中处理，为居民营造一个良好的居住环境。统一规划面源污染控制政策，广泛吸取绿色农业的发展经验[14]，利用已有的生态市(县)作为面源污染控制的试点区，积极开展控制面源污染的研究，例如，采取生态隔离带、湿地、沟渠等技术，尤其要注重开发适合农田污染物控制的生态技术。

(五)有效运用市场手段

农业面源污染问题不可能全部由环境管制方法来解决。政府可采用一些市场性手段，如建立健全农村自然资源价格形成机制，对在农村建立的乡镇企业征收环境税，使其在增加成本的前提下进行技术创新，促使产业升级，利用市场机制增加当地污染成本，迫使企业积极进行技术改革，从而减少对农业环境的污染。[15]贯彻实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，如退耕还林。建立环境责任目标制度，运用目标化的管理方式，对产生高污染的乡镇企业通过签订责任保证书的形式，将环境保护责任具体落实到地方各级政府和污染物排放单位。

(六)完善农村环境教育宣传体系

首先，使企业从思想上认识防治农村面源污染的重要性。一些企业以牺牲当地生态环境为代价，凭借资本优势单纯追求经济利益的最大化，对环境污染熟视无睹。因此，要加强对相关企业、行业的普法宣传力度，提高企业的社会责任感。其次，借助社会舆论、媒体等可行的、可信的、可理解的宣传方式，使农民自觉保护环境，努力提高环境法治意识，积极维护自身合法的环境权益。[16]再次，为减少后期治理，更好地保护农村环境、保障农民的身体健康和生命财产安全，对农民进行技能培训和环保知识培训是十分必要的。例如，农药喷洒的技巧培训可以减少农民施用农药时对大气造成的污染，环保设施使用技能的培训可以使环境设备真正为农村环境服务。

五、结语

农业面源污染问题的解决系一个世界性难题，离不开政策、法律、科学技术和环境教育等层面的全力配合，其中法律手段是问题解决的关键。十八届四中全会对依法治国总目标的确立，为农村环境治理指明了方向。未来应当在政府的主导下和公众参与的基础上，从防、治、救济等层面建立符合我国国情的农业面源污染防治法律体系。只有在完善的法律体系保障下，绿水青山才能转化为金山银山，建设生态文明社会的目标诉求才能顺利实现。

[1]邓小云.农业面源污染的基本理论辨正[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版),2013(6):103-107.

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[3]国务院发展研究中心国际技术经济研究所.我国农业污染的现状分析及应对建议[EB/OL].[2015-08-20].http://www.farmer.com.cn/news/spll/200606230393.htm,2015-07-11.

[4]雷放.新《水污染防治法》的十大亮点[J].环境经济,2008(4):48-53.

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[7]刘斌.农村面源污染治理的法律途径研究[J].工业安全与环保,2014(9):42-43.

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[10]申罡.生态补偿条例草稿已经形成[EB/OL].[2015-08-20].http://news.china.com.cn/2014lianghui/2014-03/03/content_31652523.htm,2015-07-08.

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[16]陈晨.我国农村环境污染的法律对策及思考[D].杨凌：西北农林科技大学，2012:36.

Lack and Improvement of Legal System of Agricultural Non-point Source Pollution Prevention in China

LÜ Aimei

(LawSchool,XiamenUniversity,Xiamen361005,China)

The problem of agricultural non-point source pollution is the recurring illness in the development of rural modernization and needs to be solved by the legal system. In the law system of preventing the agricultural non-point source there still exist such problems such as the old legislation idea, the poor operability of law terms, weak law enforcement, limited judicial, lack of legal responsibility and so on, which seriously restrict the construction of ecological civilized society. Aiming at the present system in China and making references to the foreign experiences, legislative concept needs to be changed, law for controlling should be improved, the institution of enforcing environmental law should be established, and moreover the system of public participation, supply of economic stimulus and technology should be improved as well. Only can agricultural non-point source pollution be controlled, we are able to ensure such basic rights about environment as the clean air, safe water source, green food in China.

agricultural non-point source pollution; water pollution; environment protection

2015-07-25

国家社科基金青年资助项目(12CFX091)。

吕爱梅(1992-)，女，山东日照人，厦门大学法学院2015级法学硕士研究生，研究方向为环境资源法学。

D922.68

A

1674-3318(2015)04-0037-05