我国行政问责制的分析研究

任 洁

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

我国行政问责制的分析研究

任 洁

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004）

自2003年非典期间高官问责追究开始，行政问责制就一直是我国学术界与政府部门较为关注的研究重点。行政问责是对行政人员行政责任的事后定向监督，是防止权力异化的主要工具。我国行政问责制度的起步相对较晚，还未形成完整的理论体系，中共十八届四中全会讨论依法治国问题，在司法机关实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，落实谁办案谁负责的原则。这一重大决定，为推进我国行政问责制的进一步发展起到积极作用。

行政问责制；问责内涵；终身负责制

行政问责制在我国实行的原因有两方面：一是2002年6月，香港特别行政区通过主要官员问责制的议案并于当年7月1日正式实施，二是2003年我国非典期间，针对防治非典工作不力罢免了包括原卫生部部长、北京市市长等在内的近千名官员。由于行政问责制在我国实行的起步较晚，行政问责制尚未形成制度化的法规，并没有形成专门的、完善的成文法，仅散见于一些规定与条例中，为使行政问责制度化，中央与地方都在积极加快推进行政问责制度化的步伐。

中央关于探索行政问责制度化实践探索：2003年5月，《公共卫生突发条例》明确规定各级政府部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件中应承担的责任和义务及违法行为的法律责任；2003年8月，《行政许可法》规定政府的行政许可行为及违反本法应承 担的法律责任；2004年2月，关于“询问和质询”、“罢免或撤换”作出规定，对出现失职、渎职的党员干部作出规定；2004年4月，《全面推进依法行政实施纲要》提出“权责统一”，对决策责任追究、行政执法责任制、完善行政复议责任制作明确规定；2006年1月，《中华人民共和国公务员法》对公务员向上级承担责任的条件、公务员辞职辞退作了明确规定；2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》专题讨论依法治国问题，明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。

地方政府关于探索行政问责制度化实践探索：2003年8月，长沙市出台《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》是我国国内首部政府行政问责办法；2004年7月重庆出台行政首长问责暂行办法；2009年3月广州出台党政领导干部问责暂行办法；海南、大连、湘潭等地也相继出台了针对不同的问责对象的行政问责规章制度。

一、 行政问责与行政问责制

（一）行政问责的含义探讨

行政问责由行政和问责两个词源构成，显然问责是其内涵的核心，而行政只是对问责的对象限定。目前学术界对行政问责的内涵并没有达成一致的共识，学者们只是根据各自研究的针对点不同对行政问责的内涵进行自己的阐释。在公共行政领域中，最早对行政问责概念作出明确界定的是美国学者杰·M·谢菲尔茨, 1985年，在他主编的《公共行政实用词典》中首次提出“行政问责”的概念，并将其定义为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。美国另一位较具代表的学者罗美泽克认为公共行政问责主要体现在法律问责、政治问责、等级问责和职业问责四个方面。我国学者对行政问责的内涵理解仁者见仁，宋涛在《行政问责概念及内涵辨析》一文中将行政问责定义为行政人员有义务与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果；张芳山在《关于行政问责法制化的几点思考》中认为行政问责是指对政府的不合理、不合法或不当行为及其后果追究责任的行为。行政问责就是审查、追究政府部门和个人行政后果造成的责任。

（二）行政问责制的概念界定

《中华人民共和国宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体，各企事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。”问责制就是责任追究制，是民主政治的重要组成部分，这就要求行政人员必须对人民负责、对自己的言行负责。韩剑琴认为,行政问责制是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率贻误行政工作或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为进行内部监督和责任追究的制度。周亚越认为，行政问责制是指特定的问责主体针对政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种制度规范。由以上定义可以看出行政问责制是一整套对公共权力进行监督和制约并进行责任追究的制度安排。囿于我国没有关于行政问责制度的专门法律，因此对于行政问责制度的统一概念界定尚不存在，对于行政问责制的内涵学者们却达成了一致共识。

行政问责的主体指的是由谁来问，包括同体问责和异体问责，同体问责是指行政系统内部的问责即对其行政人员的问责，各行政机关的同体问责主要依靠行政系统内部的双向监督、考察及相关的行政处分，目前我国行政问责以同体问责为主。异体问责是指权力机关和公众媒体对行政机关及其行政人员的问责即问责主体是本系统之外的，异体的问责主体包括人大、中国共产党及各民主党派、司法机关、新闻媒体、社会公众等，各级人大作为我国的权力机关通过质询与罢免来实现异体问责，加强人大的刚性问责功能是我国实现异体问责的关键。社会公众行使行政问责的权利通过自下而上的舆论监督，虽然无法产生法律效应，但其产生的影响是巨大的，近两年来我国的打击腐败行动，民众通过微博等现代传媒作为问责平台，多数案例表明社会公众的监督逐渐成为一支重要力量。行政问责的客体即问责对象，是指承担行政责任的主体，包括各级政府机关、行政机关的上级领导和公务员三类，行政问责的三类客体分别接受不同问责主体的同体问责与异体问责，如各级政府机关要接受其他平行行政机关的同体问责，还要接受新闻媒体、社会公众等问责主体的异体问责。行政问责的范围指的是问什么的问题，随着我国行政问责制度的理论发展与延伸，不仅对发生重大事故进行问责，包括重大决策失误、滥用行政职权、行政无作为等都纳入了行政问责范围，以往对行政问责的追究只是在任期间，经过十八届四中全会以后，对于司法机关实行谁办案谁负责，明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。这 一重大举措无疑为我国司法制度走向规范化、法制化铺平道路，更是我国社会主义法治立国的有力佐证。

二、行政问责制的问题分析

行政问责制存在的问题体现在以下四个方面：

（一）法律法规的制度不健全导致严重的缺位现象

目前我国对于行政问责还没有专门完善的成文法律，虽然我国行政问责制适宜运用的法规、条例较多，但大多数属于条框类型的缺乏实际操作性，并且由于各地方规定的非统一性，就会导致同一性质行政行为的问责不明现象。哪些事情可以问责、可以由哪些人问责等问题一直没有明晰的法律规定，缺乏制度支撑与法律保障的行政问责终归会流于形式，行政问责的威严性责难以维系。

（二）权力与责任的不对称致使问责边界模糊不清

权责不对称表现在权力上收、责任下放的两级分化现象，责任的过分集中使得责任人处于诚惶诚恐的紧张状态。我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确致使在追究责任时，相关部门则开始相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况，以至于在行政问责中，问责客体具体应当承担什么责任模糊不清。问责边界不清体现在问责主体、问责程序方面；我国行政问责以同体问责为主，异体为主相对薄弱，现有的问责还局限于行政机关内部的上级对下级同体问责，是一种行政色彩浓重的体制内部问责，缺乏人大、政协、民众等异体问责，尤其缺乏自下而上的对上级的问责，在这样的行政问责体制下，官官相互蔚然成风。目前我国没有明确规范的问责启动程序，问责机制如何启动往往取决于行政领导的意志，没有规范可供遵守，缺乏实际操作性。

（三）问责范围、问责内容的狭隘导致问题难以防患于未然

在问责的范围上，行政问责一般只关注人命关天的大事，一般仅限于交通安全事故领域，并且行政问责对于行政不作为没有明确问责规定，只是对于违法行政行为采取问责追究，问责一般只针对经济损失，对政治、社会等其他领域的过失却不问责。由此看出，我国行政问责制的问责范围有限，无法给行政人员敲响防患于未然的警钟。问责内容也限于对重大突发安全事故、重大行政违法违纪行为等的问责，这样的问责建立在事故突发以后，没有形成安全预警机制，如果有较全面的行政问责机制，行政人员就会将更多的事故通过积极的防御使之减少发生的可能性。

（四）问责信息非透明化程度高，问责官员再就业的问题凸显

政府行政人员利用职务便利一手掌握公共信息资源，利用各种借口将公共信息掌握在政府部门手中，导致公共信息的缺失、不透明，信息不公开致使社会公众缺乏知情权，导致行政信息的非对称性，导致异体问责无法进行，加之同体问责的互相包庇，行政问责制最多只是摆设而不具有实际操作性。由于缺乏可依据的问责处置法律，遭遇问责官员的出路问题便难以解决。目前大部分被问责官员还都保留在体制内，等避过风头再借以各种名义走马上任，更有甚者，某些官员的再就业职位要高于被问责之前。

三、行政问责制的路径选择

（一）以制度问责为视角应该健全法律法规

实行制度问责的前提就是要有法可依，目前我国对于行政问责还没有专门完善的成文法律，主要法理依据是参照《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》这三个规范性文件，其中也只有《公务员法》属于规范性的法律文件。因此，制定一部统一的行政问责专门法成为首要条件，明确行政机关行政责任，划分行政职能与行政责任，实行岗位制，落实行政责任个人承担制；发展行政问责主体多元化，加强人大、民主党派、社会舆论等异体问责监督，为异体问责提供良好的外部环境；规范行政问责程序，明确问责程序的步骤，建立行政问责制的基本框架；拓宽行政问责范围，建立专门机构监督行政问责制度的实行；完善问责内容等，设立具体可操作的法律规定，依法进行行政问责，使行政问责更加规范化、制度化和可操作化。

（二）以文化问责为角度应该转变问责的理念

一定的文化环境培养出特定的社会行为，完善行政问责制度的建设，首先要完善行政问责的文化建设。行政文化影响行政人员的行政观念、行政习惯等对其进行行政行为的干预，无论是行政人员还是社会公民都应该转变行政理念，重新构建新的行政问责理念。首先，行政人员要树立“民本位”的理念，抛弃“官本位”理念，不仅要向上负责，更要向下负责；其次，行政人员要树立“行政有为”观念，牢记“无为则是过”的行政理念，确实为百姓办实事办好事；最后，行政人员要树立“权责对等”理念，握有多大的权力就应该承担多大的责任，二者不可分割。问责文化建设是行政问责制度建设的灵魂，引入“善治”理念营造问责文化氛围。

（三）进行政务信息公开措施，实行有效的阳光问责

阳光是最好的防护剂，行政机关只有将政务信息公开，把公共信息摊晒在阳光下，社会 公众、舆论媒体等异体问责主体才能实行有效的监督问责。全国人大制定的《信息公开法》是解决信息公开最根本的法律保障，因此，应该结合行政问责制度制定相关法律来保障信息公开。各级政府机关应该通过建立政务信息公开网等方式保障问责的渠道畅通，从而保障社会公众的知情权与监督权。引入公民参与机制，加强公民问责意识，建立全民举报制度，使行政行为置于全民的监督之下，采取措施提高公民监督的积极性。

四、结语

十八届四中全会把司法办案终身责任追究制度上升为法律条文，使行政问责制有了进一步的法律依据，在不断丰富的行政问责法律体系中，终身责任追究制度将问责限度放到了最高标准，不能不说这一重大决定使得我国行政问责制度上升到了一个新的高度。依法治国的关键在于有法可依，完善行政问责制度，推进行政问责实行对深化政治体制改革、发 展民主政治、优化行政队伍、密切干群关系、提高党的执政能力都有着积极的正向作用。

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［责任编辑：蔡新职］

D922.11

A

1672-1047（2015）05-0077-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2015.05.21

2015-09-19

任 洁，女，河南开封人，2014级硕士研究生。研究方向：地方政府与社区治理。