烟台深层次对外开放现状、制约因素分析及对策建议*

■马蓉睿

1984年5月4日，国务院印发《关于批转〈沿海部分城市座谈会纪要〉的通知》，烟台正式成为全国首批沿海开放城市，并开始打造烟台经济技术开发区。开放以后，烟台凭借自身的区位优势和政策优势，在“引进来，走出去”这个对外开放的舞台上得到了成长和历练。

烟台对外开放的现状分析

（一）伴随着利用外资的量质齐升，产业结构实现优化升级。

开放之初，烟台外资主要来源于港胞、侨胞投资，产业集中于劳动密集型的加工业和宾馆服务业，规模小，层次低。多年经验积累，目前烟台利用外资质量较高。2014年，烟台实际使用外资17.7亿美元，增长10.2%，总量居全省第2位，占全省的11.6%。产业结构实现优化升级，主要表现在以下3个方面。

1.农业方面。累计引进农业及农产品深加工外资项目258个，其中以龙大、鲁花等为代表的农副产品精加工项目和以朝日绿源为代表的农业科技合作项目，为烟台农产品在世界市场上开拓出一席之地。

2.工业方面。目前已形成机械制造、电子信息、食品加工、黄金、现代化工等5大传统优势产业和新一代信息技术、高端装备制造、生物技术、新材料、新能源与节能环保等5大战略性新兴产业，半数以上的骨干企业是利用外资建立或嫁接改造发展壮大而来。

3.服务业方面。烟台已构建起传统服务业与现代服务业互动共促，生产性与生活性服务业相互交融的招商引资新格局。2013年，服务业实际使用外资6.2亿美元，占烟台的38.7%，已成为利用外资的重要领域。

（二）伴随着对外贸易的提质增效，“烟台制造”业已行销世界

31年来，烟台持续优化出口商品结构，大力开拓国际市场，多层次、全方位的外贸格局基本形成。出口基地建设成效显著，2013年烟台被授予 “山东省出口农产品质量安全示范市”称号，实现出口农产品质量安全烟台域全覆盖；累计获批10个省级科技兴贸出口创新基地，占到全省1/5；拥有6个省级外贸转型升级专业型示范基地，居全省首位。2013年，烟台有实绩的进出口企业达到3820家，其中出口和进口过亿美元的企业分别为37家和30家。机电产品和高新技术产品分别出口187.5亿美元和106.5亿美元，占烟台出口的63.6%和36.1%。市场多元化战略加快推进，贸易伙伴由初始的港澳地区扩展到五大洲200多个国家和地区。

（三）伴随着园区经济的迅速成长，园区发展成为烟台开放型经济的隆起带和聚集地

2014年，烟台省级以上经济园区完成地区生产总值4112.5亿元，增长12.4%，占烟台的68.5%。烟台经济技术开发区连续6年进入国家级开发区综合评价前六强；烟台高新技术产业开发区进入科技部创新型特色园区创建试点；烟台保税港区进出口173.1亿美元，在全国14个保税港区中位居第二，主要经济指标增幅高于全国保税港区平均水平。

（四）伴随着对外投资步伐的加快推进，双向开放格局逐步深化拓展

1.境外资源开发进展顺利。目前烟台进入实质性操作的境外资源开发项目有20个，涉及油气、铁矿、煤矿、铝土矿、农林渔等多个领域。境外并购快速扩张。2013年10月，烟台台海集团收购法国玛努尔100%股权，成为同时具备二代和三代核电主管道生产能力的制造企业。

2.对外承包工程和外派劳务稳步推进。2014年，烟台外派劳务4363人次，增长12.4%，年末在外8543人，增长54.6%。目前，烟台已拥有5家对外劳务合作服务平台、12家有资质的外派劳务公司和6家外派劳务培训机构，累计派遣各类劳务人员8万余人次。

3.贸易伙伴趋于多元化。2014年，烟台市对主要贸易伙伴的进出口均实现增长，其中韩国、欧洲、美国等传统市场分别增长20.2%、10.9%和12.1%，大洋洲、拉丁美洲等新兴市场分别增长19.7%和15.3%；高技术含量的产品成为进出口主导。

（五）伴随着对外交流的日益频繁，烟台的国际形象不断得以展现

多项APEC重大经贸活动的成功承办，有力促进了烟台与亚太地区的经贸交流与合作；先后14届国际果蔬食品博览会的成功举办，为农业技术更新和对外交流提供了重要平台；连续7届烟台国际葡萄酒节的成功举行，在世界范围内叫响了“国际葡萄酒城”的城市品牌。国际友城数量不断增加，1985年以来，烟台已先后与美国圣迭戈市、日本别府市等13个国家和地区的23个城市建立了友好关系，在经贸、文化、教育、卫生等多个领域开展了卓有成效的合作，为促进经济发展和社会进步发挥了重要作用。

烟台深层次对外开放尚有制约因素

烟台对外开放虽然近期发展较快，但对比先进城市，差距仍然较大，问题较为突出。

（一）外贸管理体制尚未理顺，外贸经营环境需进一步优化

改革开放以来，烟台市外贸进出口实现快速发展。但外贸管理仍有很强的计划经济遗留色彩，迫切需要适应加入WTO以及顺应经济全球化的要求进一步深化改革。表现为：外贸管理体制仍以行政管理为主，层层下达指标导致地方政府违反WTO规定，给企业提供出口补贴的现象仍时有发生；随着外贸管理体制的改革，目前地方外贸主管部门的管理职能已大为弱化，更多地转向贸易促进服务，因而与地方贸促会存在着大量的职能重叠；以往外贸管理主要集中在商品领域，而对服务领域缺乏关注，管理机制尚未健全；外汇管理、海关监管、检验检疫等方面程序复杂、手段滞后的问题仍较为突出，对外贸发展形成较大制约。

（二）外资企业待遇不一，部分外资利用率不高、监管力度不够

改革开放以来，烟台市面向外资开放的区域不断扩大、领域不断拓宽、方式不断创新。目前，外资企业在烟台经济发展中已占据举足轻重的地位。但全面审视烟台市利用外资现状，扩大利用外资规模、提升利用外资水平仍面临市场准入、管理模式等方面的诸多制约。表现为：在外资企业“超国民待遇”逐步取消的同时，一些歧视外资企业的 “低国民待遇”却没有消除，如外资企业在审批程序、持股比例、出资转让、融资贷款、优惠政策等方面的待遇往往不如内资企业；在制造业普遍开放程度较高的同时，服务业外资的准入门槛不一、程序繁杂、政策不透明，一些领域存在较为严重的地方保护主义和部门利益倾向，导致部分行业利用外资滞后；注重 “事前审查”，忽视 “事中事后监管”，一方面使利用外资程序繁琐，制约外资项目引进，另一方面对外资企业缺乏有效监管；审批环节中将主体资格与经营资格混为一谈，并且仍存在对微观经济事务的过多干预。

（三）对外投资受 “核准”限制

2004年下半年，我国连续推出《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》和 《国务院关于投资体制改革的决定》等政策，加大了境外投资的改革力度，通过审批流程简化等方面鼓励中国企业走出国门。但是推行起来也出现了许多问题，例如管理过于分散、政策界限不明确等，造成了境外投资企业在申请时仍然受到审批限制，制定的政策只是将 “审批”变成 “核准”，但项目核准和企业设立核准之间的关系仍然没有明确，没有实质性改变。2014年10月6日正式实施的 《境外投资管理办法》，实行“备案为主、核准为辅”的管理模式，大大降低了核准时限，提高了企业“走出去”的时效性和便利性。

（四）经济园区要素成本上升、优惠政策取消

自1984年设立烟台经济技术开发区以来，精简高效的园区管理体制极大地激发了园区发展的活力，使园区成为拉动区域经济发展的强力引擎。但经过30年的不断演变，园区原有的体制机制优势正在逐步弱化，需要转型升级。表现为：经济园区的特权分散，降低了入驻企业的申请及运营效率，服务水平下降；经济园区内部管理的行政化色彩较重，已经不太适应形势变化，亟须探索新的发展模式；在要素成本上升、优惠政策取消的大背景下，经济园区原有的核心竞争力趋于弱化。

推进烟台深层次对外开放的战略对策

围绕内外贸一体化发展和外资、外贸、外经的融合发展，烟台应加大改革创新力度，不断消除阻碍对外开放发展的体制性障碍，进一步提高烟台的开放化水平。

（一）深化外贸体制改革，加快转变外贸发展方式

1.建立外贸发展联席会议机制。定期召开与外贸相关的海关、商检、外汇、税务、贸促和商务管理部门的联席会议，明确部门职责，统一管理政策，提高服务水平，为企业在通关、商检、外汇核销、出口退税等环节提供更多支持，充分利用中韩自贸区契机给烟台带来的优势与便利。

2.建立统一的服务贸易管理体系。鉴于近年来烟台服务业呈现加快发展势头，加快服务贸易发展的重要性不言而喻。考虑到服务业涉及的部门较多，而且一些新兴的服务业层出不穷，应进一步明确和强化商务部门主管服务贸易的职责，并与相关行业主管部门建立互动、合作机制。

3.探索实行政务服务外包。将部分外贸服务工作实行市场化外包，在政府资金适当资助的基础上，商务部门采取招标的办法，并牵头组成专家委员会，对中标单位的服务过程及质量进行监控。四是优化政务服务。重点围绕电子商务创新、加工贸易管理等方面加以改进和完善。

（二）深化外资体制改革，提高利用外资质量水平

1.逐步消除歧视外资企业的 “低国民待遇”。实行负面清单管理模式，对负面清单之外的领域，将外商投资由审批制改为备案制，减少市场准入方面的隐性限制。分层次、有重点地放开服务业领域外资准入限制，进一步放开一般制造业，大幅缩减限制性条目，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

2.规范外资企业审批程序。在外资企业审批环节中，将主体资格与经营资格分开，取消相关外资项目环评、安评、用地等前置许可证件审查，先确认企业的主体资格，再由企业以该身份去申请办理各类建设、经营许可证件；减少政府部门对微观经济事务的干预，充分发挥企业自主决策功能，逐步取消对外资项目可行性研究报告的审核。系统、分门别类地理顺出台服务业各子行业的审批程序，形成公开、透明的引资体系。

3.加强事中事后监管。按照 “放管结合”和 “宽进严管”的原则，由相关部门建立联合监管机制，改 “事前审查”为加强 “事中事后监管”，尝试建立 “黑名单”和企业诚信公示制度。

（三）深化外经体制改革，更好实施 “走出去”战略

1.简化行政审批程序。公开公正审批流程，缩短审批时间，避免浪费政府及企业资源。

2.加强境外投资监管。加强对外直接投资统计工作，全面、准确、及时地反映烟台对外直接投资的全貌，为分析境外投资趋势、制定扶持政策、实施监督管理以及建立预警机制提供依据。积极研究制订涉及知识产权、境外投资等相关政策，提高境外投资监督管理水平。

3.优化境外投资服务。进一步完善财政金融、贴息优惠、出口退税、法律服务、简化外汇和人员手续等鼓励境外投资的政策措施。在有关政府网站上发布烟台企业参与境外贸易及境外投资的最新动向，打造烟台企业“走出去”和境外企业 “走进来”的沟通渠道，提高境内外企业的合作交流频率。

（四）深化经济园区体制改革，充分释放园区发展活力

1.对经济园区进行充分授权。将同级政府经济管理权限全面落实到省级以上园区。对省级以上园区实行封闭式管理。加强园区政务服务中心建设。成立园区重点项目推进工作机构，对重点投资项目实行一口受理、联审联批。探索建设行政审批“零收费”试点园区。

2.完善经济园区市场化运营机制。推行 “管委＋公司”模式，成立混合所有制园区发展集团。加大园区管委机构和职责整合力度，积极推行大部门制，切实减少对微观事务的管理，创新经济发展和社会事务管理方式。推行政府雇员制，做到干部、职工、编制、身份进档案，实行绩效考评机制，完善人员退出机制。开展市场化招商试点，制定园区社会化招商引资奖励办法，筛选部分中介机构、招商顾问进行委托招商。

3.加快园区转型升级。提升园区科技创新水平，推进园区从产业服务平台向创新发展平台延伸，大力吸纳、引进和利用各类创新资源，加快发展高新技术产业。提升产城融合发展水平，按照城市化理念推进园区基础设施和公共服务配套设施建设，让园区与城镇化进程同步。提升园区投资贸易便利化水平，推动保税港区向自由贸易园区转型。

参考资料

1.“十一五”期间我国商务体制改革研究，中华人民共和国商务部.http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/difang/henan/200605/20060502189517.html.

2.赵萍，姜菲菲.流通体制改革的问题与对策[J].中国商贸，2007，（9）.

3.商务部、国家统计局、国家外汇管理局关于印发《对外直接投资统计制度》的通知，中华人民共和国商务部.http：//www.mofcom.gov.cn/aarticle/b/bf/201212/20121208507450.html.

4.我国境外投资政策体系需进一步完善，中华人民共和国商务部.http：//www.mofcom.gov.cn/article/difang/anhui/200508/20050800233866.shtml.