政府权力清单与经济法权力干预耦合研究

2015-03-27苏丽芳

湖北行政学院学报 2015年2期

关键词：失灵市场主体经济法

苏丽芳

（武汉铁路职业技术学院，湖北武汉430205）

·法学研究·

政府权力清单与经济法权力干预耦合研究

苏丽芳

（武汉铁路职业技术学院，湖北武汉430205）

在中国处于经济转型的关键时期，党中央做出推行权力清单制度的决定，根本目的是要正确处理政府与市场的关系，更好地发挥政府经济管理职能，使市场在资源配置中起决定作用。这一制度与经济法理论中政府应作为市场失灵时“看得见的手”具有内在一致性。政府权力清单制度与经济法权力干预的耦合，不仅有助于我国经济法理论和制度的完善，而且更能促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用，为我国市场主体营造公平竞争的发展环境，进而释放改革红利，打造中国经济的升级版。

权力清单；经济法；权力干预

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.02.016

一、政府权力清单是法治经济的基础

所谓权力清单，“就是要把各级政府和各个政府部门所掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督”①参见沈小平《“权力清单”将权力关入透明的制度之笼》，新华网http://news.xinhuanet.com/comments/2014-02/21/c_119429691.htm。。在中国处于经济转型的关键时期，2014年10月党的十八届四中全会审议通过了《中共中央全面推进依法治国若干问题的重大决定》，明确提出“社会主义市场经济本质上是法治经济”，“依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序”②参见《中共中央全面深化改革若干问题的重大决定》。，建设有限、有为、有效的服务型政府。

（一）政府权力边界不清，经济干预权限异化

经济干预权限异化指的是政府干预过度和干预缺位等情形。当今的中国政府不仅是对经济干预的缺位，更多的是政府对经济干预的越位，给市场经济健康运行造成阻碍。政府对经济干预的缺位表现在应该监管的经济行为领域没有发挥效用，市场经济秩序和信用体系不健全，竞争规则不完备等方面［1］。体现较为明显的是在食品安全、环境监管领域，尽管政府采取了多种治理手段，但这些领域的问题愈演愈烈，说明政府干预经济的能效低下。政府对经济的过度干预表现为限制私权自由，剥夺市场主体自主决策权的行为。地方政府通过部门立法形式，违反公平竞争和市场原则，设定新的收费权和处罚权，收取各种费用，为自己或相关的利益集团牟取利益。同时，政府还通过限制市场主体的权利范围，设置大量的行政审批和许可项目，过度地设立行政许可门槛导致市场主体行业进入权被剥夺。比如，在大多数垄断性行业，政府限制民营资本进入，导致民营企业利润和竞争力下降，甚至政府部门与垄断企业事实上形成利益共同体，最终导致社会资源配置的扭曲。

（二）权力清单明确政府经济干预权的法治边界

2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”③参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》指出:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”④参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2014年10月召开的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出“依法全面履行政府职能”，“行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为”①参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。。这两个决定，正是法学界概括的对公民和法人，“法不禁止则自由”；对国家和政府，“法无授权则不能”［2］。权力清单制度标志着我国政府的经济干预从“权力经济”向“法治经济”的重大转变。

一方面，权力清单制度强化市场主体的自主决定性。公民、企业等市场主体的私权利，一般是涉及个体私人的生活领域，与政府的公权力相较弱小，因此市场主体行使权利时不会对政府权力造成损害。要保障市场主体的私权利，就需要给予市场主体权利足够的行使空间，这个权利的“自由度”只要是法律没有明文禁止的事项都是市场主体的权利行使范围，即“法无禁止便自由”。自2013年开始，我国进一步简政放权，在财税、金融、投资等各方面共取消和下放两百多项行政审批事项，将简政放权作为政府职能转变的突破口，让“错装在政府身上的手回归到市场”，释放改革红利，打造中国经济的升级版［3］。

另一方面，权力清单制度强化政府职权的法治化。权力清单制度并不是简单的政府权力缩减，权力清单划清了政府的权力边界，明确政府能做什么，不能做什么；该管什么，怎么管。由于政府是公权力的主体，具有强制性，其权力的行使大多与公民、企业等市场主体的切身利益密切相关，没有约束的政府权力极容易对市场主体的私权利造成侵害。权力清单要求公开政府权力运行流程，将权力关进“透明”的笼子。政府权力以清单式例举出来，意味着政府“权力法定”、“清单之外无权力”。政府权力清单主要源于法律法规的授权，因此政府行使每一项权力都必须以法律法规为依据，超出法律规定就是越权，即“法无授权为禁止”。因此可知，遏制政府权力的扩张，规范、约束权力，有效维护和保障市场主体的私权利是制定权力清单的目标。

二、经济法权力干预是法治经济的诉求

秩序自由主义经济学说主张国家对经济的“有限”作用，即国家的职能仅限于保障国家的对外安全和内部秩序的建立；而在（私人）经济领域，该学说则主张国家应让位于市场力量的自我角逐［4］（P336）。然而，历史证明了这一观点存在偏颇，市场并非万能的，由于垄断、公共产品、外部性导致市场失灵，国家干预可以避免和纠正市场失灵，国家干预经济的路径主要是在法律层面上，其干预经济的基本法律形式则集中体现为经济法［5］。

（一）经济法的经济治理权力

克服和纠正市场失灵是经济法产生和发展的源动力。经济法能保障和促进国家调节机制与市场调节机制的有机结合，进而实现社会主义市场经济的有序发展。市场经济是平等交换、公平竞争的经济类型，经济法（包括市场规制法和宏观调控法两大部分）通过市场规制法律制度的运行，规范全部市场主体的行为，解决市场运行过程中对竞争的阻碍，有效地遏制和防止破坏市场机制的行为，有助于创造平等交换、公平竞争的环境，对解决市场经济发展过程中出现的垄断与竞争、公平与效率、个体营利性与社会公益性的矛盾和防止市场机制失灵至关重要［6］。经济法通过宏观调控法律制度的实施，有效地调节社会总供给和总需求，控制社会经济使其协调运行，为市场经济创造良好的运行环境，使市场主体有所遵循，从而避免市场经济的盲目性，减少内部或外部不经济带来的成本，实现社会经济高效益、健康地发展。

（二）经济法的经济自治权利（力）

1.经济法中的自由权

市场经济是自由经济，是市场经济主体自愿和自由的经济选择行为，通过这些行为实现资源的优化配置［7］。赋予经济主体自由选择权和决策权，这是市场主体最基本的需求也是基本的经济权利。当然，孟德斯鸠曾说过“自由不是无限制的自由，自由是一种能做法律许可的任何事的权力”［8］。因此，市场主体的经济自由权需要法律的支撑和保障。经济法“确认各社会主体的权利、义务，使之更加规范化和具有公示性”［9］。经济法对经济主体的市场准入资格、主体之间的交易规则加以界定，通过反垄断法、反不正当竞争法以保证市场竞争中的平等；通过财税法、金融法实现社会资源的共享；通过消费者权益保护法、社会保障法律制度等给予社会上的弱势群体特殊关怀。这些充分体现出经济法的目标和宗旨——保障经济的民主自由，促使经济发展符合最大多数人的利益。在强政府弱市场的中国，国家经济干预权很容易被滥用，因而有必要赋予市场主体特定的自治权对国家经济干预权的滥用进行抵制，用权利制约权力，能在一定程度上保障国家经济干预的正当运行，促使社会制度更加符合经济发展规律，保护社会公共利益。

2.经济法中的平等权

确保市场主体的经济自由和地位平等的竞争才能发挥市场资源配置的主要作用。众所周知，发挥市场的功能需要政府的干预。但在现实中，政府的干预往往会蔓延，如行政垄断，严重侵蚀了市场主体的平等权，因此，必须将市场主体的平等权法定化。经济法追求的是包括实质公平、交易公平、结果公平、地域公平及代际公平，是一种独特的公平观。实际上，公平理念涵盖分配公平和矫正公平，前者即利益、责任、社会地位等在社会成员之间的分配，后者则是指在社会成员间重新建立起原先已经确立但又有破坏的均势和平衡。为实现分配公平和矫正公平，经济法一方面要为市场经济主体创造公平竞争的环境，另一方面又要力求保障经济收益的公平和社会分配的公平［10］。由此，经济法对个体意志的限制和对公共利益的尊重促成了社会经济运行的整体公平。

三、政府权力清单与经济法权力干预的耦合

目前我国推行“权力清单”的目标是适应市场经济发展和社会多样性变化，控制政府权力的越界和不当行为，把政府与市场、政府与社会的关系确立在法治基础之上［11］。经济法的权力干预一方面是对市场主体加以规制，从而防止和纠正市场失灵；另一方面经济法也对政府干预市场权力予以控制和规范，避免产生政府失灵。政府权力清单与经济法权力干预在厘清与市场关系、划清权力边界及明确法治经济等方面一脉相承。

（一）厘清政府与市场的关系，矫正市场失灵

市场失灵是经济法理论研究的前提基础，中国的经济法与西方的经济法虽有共性，但正值经济体制转型时期的中国，市场失灵并非全如西方源于自由竞争而导致的市场失灵。中国的市场失灵是市场不成熟、不健全、不完善下的市场失灵，是市场由于受到政府权力干预过度，使市场机制无法发挥其固有的作用。因此，我国当前权力清单的首要任务是厘清政府与市场的关系，凡是通过市场可以调节的经济问题，权力就不该去沾染［12］。国家只应在充分发挥市场调节作用的基础上，对涉及社会经济结构和运行的某些重要部位和方面进行适当的国家调节，并且是依法调节，受法律的规制，避免权力干预的随意性［9］，通过规范“看得见的手”让“看不见的手”发挥作用。目前，我国取消的一系列行政审批项目中许多涉及到市场经济领域，如“企业的注册资本实缴制改为注册资本认缴制”、“实行统一的市场准入制度”等。政府对权力的自我约束，对市场直接干预的放松，将积极推动中国市场经济的发展。

诚然，市场经济的核心是经济自由，崇尚“管得越少的政府是越好的政府”的理念［13］。但少管并非不管，政府放松干预不等于放弃干预，“以市场为主导”并非意味着市场决定一切。中国的市场经济更应是法治经济，我们不能以强调市场的作用而放弃国家的宏观调控和市场规制作用。市场在进行资源配置方面可能会出现低效甚至失效的状况，如公共产品供给失败、外部负效应、垄断行为等。经济法对此做出积极回应，如利用税法、财政法、金融监管法、产业政策法等宏观调控法律制度，对权力进行再分配，协调市场原则与分配原则的矛盾，提高经济运行的效益，最大限度地实现整体效益；运用反垄断法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、产品质量法等市场规制法律制度，协调市场主体的经济活动，对社会经济进行个别调整，在保障公平的前提下，实现个体利益和社会利益的平衡，从而使权力干预和市场自由竞争从对立走向融合。由此可见，无论是权力清单制度还是经济法都是在肯定市场对资源配置起主导作用的基础上强调政府对市场干预的。

（二）清晰权力边界，预防政府失灵

中国经历了由计划经济向市场经济的自上而下的经济体制改革，已基本建立了社会主义市场经济。中国的市场经济也会面临市场失灵的问题，因此就需要政府干预。但由于历史原因形成的计划经济导致中国政府集中了大量的资源，产生一元化的权威治理。政府并非如假设那般作为“道德人”置身于市场主体之外，其也会追求部门利益，当政府权力介入市场后就会产生寻租，引发政府失灵，造成我国目前多头执法和权力缺位并存的现象。政府权力越大，计划程度就越高；反之市场权力越大，市场化程度越高［14］。政府权力与市场权力的关系，反映着一国市场经济发展程度的大小，权力清单的目标就是清晰政府权力边界，杜绝不作为、乱作为，“清单之外无权力”，使政府和市场各就各位，为发挥市场在资源配置中起决定性作用保驾护航［15］。

中国的经济法受传统计划经济的影响，其重要的功能是确认和调制政府干预经济领域的行为。其运用市场规制法律制度，以弥补市场缺陷、维护社会公平、促进经济与社会的良性发展为目的。明确规定各种市场主体的权利义务，调控市场经济秩序，引导社会整体目标与个体营利性达成统一，保障社会经济持续稳定、健康发展。同时，通过宏观调控法律制度的实施，完善政府的经济职权，逐步放宽和改善国家权力对经济的管制，使政府在规定的职权范围内真正实现社会经济高效益、健康发展，让社会经济本身固有的机制即市场机制能够发挥其调节作用，这是一个控制权力的过程［11］。综上所述，权力清单制度和经济法均在授权政府干预经济的同时注意对政府干预经济的控权，防范政府在干预经济过程中出现的失灵。

（三）确立法治经济，建立“有效政府”

完善的法律不仅可以保证政府干预的科学性，而且还可以防止政府的过度干预，保证公民的经济自由。权力清单厘清政府与市场的关系，让市场发挥决定性作用，但权力清单是中国政府对自身权力的自我控制，如果内部控制不由法律规定，则内部控制哪怕是当权者自觉自愿的，也具有不确定性，不能始终保持有效控制［16］。现代的市场经济社会，法作为社会制度的一个重要组成部分，要以服务经济为重任。法治社会的任何利益分配关系必然经过法律的确认和规范。这就是通常所说的“市场经济是法治经济”。如前所述，为了充分保障经营者、消费者的经济自治和经济自由，政府通过市场规制和宏观调控手段，使之能够按照价值规律和供求关系公平参与市场竞争，政府的市场规制行为和宏观调控行为主要体现为经济法的形式。

经济法一方面确认政府干预与介入经济领域的行为，防止市场失灵；另一方面规范政府干预经济运行的调制行为，防止政府失灵。在重视市场决定性作用的同时，也注重发挥政府的经济职能［17］。国家宏观调控的对象主要是市场，政府运用各种经济杠杆（税收法律制度、财政法律制度、金融法律制度）有效调节社会总供给和总需求，使市场主体有所遵循，减少内部或外部的不经济带来的交易成本，协调个体营利性和社会公益性的矛盾，为市场经济创造良好的运行环境。要使市场经济良性发展，除了搞好宏观调控外也不能忽视对市场进行规制，市场规制法着力解决的是市场运行过程中对竞争的阻碍，如反垄断法和反不正当竞争法，其立法之本是要促进有效竞争，用国家“有形之手”对企业意思自治的合理限制［18］，避免市场经济的盲目性，促进市场的有序竞争，使市场运行取得好的效益。

四、结语

市场经济是以市场主体的个体自由为基础的自由经济，自由市场的发展也需要公权力的保驾护航。中国的市场经济应是政府干预下的自由经济、法治经济。干预是否“适度”不在于干预范围的大小与程度的深浅，而在于是否适合社会经济发展的需要［19］。面对中国市场经济发展的需求，政府通过对自身权力的控制，提出政府权力清单，明确界定政府干预市场的边界；同时，经济法以法律的形式赋予政府适度干预经济的权力，使权力干预和市场自由竞争从对立走向融合。政府权力清单制度和经济法权力干预，在政府干预经济的授权和控权上形成的共识，体现了我国对市场规律和社会主义法治经济原理的认识，是我国由“权力经济”向“法治经济”转变的反映。

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